传统官僚政治中官僚与政客

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与西方的情况不一样，秦汉以来，皇帝制度、中央集权制度、官僚制度一直是中国传统政治制度的基本特征，而且，官僚制度是皇帝制度与中央集权制度的内生产物，有官僚必然就会有政客，尤其是两汉以来形成的特殊的外戚干政与宦官干政现象，使得中国前资本主义的官场结构中，存在着明显的官僚与政客两种政治角色。而且，中国古代官场中特有的幕僚制度，导致各级行政层次上存在着大量的技术官僚，并在明清时期形成了中国古代特有的亚官僚文化———幕僚文化或师爷文化。

一、有关中国传统官僚政治的研究文献

20世纪以来，国内外、海内外有关中国古代政治制度的研究积累了许多文献，其中也有部分与官僚制度有关的研究，例如曾资生的《两汉文官制度》、邓嗣禹的《中国考试制度史》、王亚南的《中国官僚政治研究》、杨树藩的《中国文官制度史》、日本历史教育会出版的《历史教育》杂志1965年6月号《中国古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石桥秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲见的《话说科举———考试制度与文人官僚》等。但20世纪以来，中国古代官僚政治的研究，实际上是关于官吏制度的研究，而非从政治学的角度开展的研究，或者说不是现代政治学中有关官僚与政客的政治角色的研究。上述文献中，最为值得注意的是王亚南的《中国官僚政治研究》，但王亚南的研究是为回答李约瑟之谜而进行的;同样，林毅夫在《制度、技术与中国农业发展》中关于中国官僚政治的研究，主要是讨论中国的官僚政治与工业革命的关系问题;黄仁宇在《资本主义与二十一世纪》中关于官僚政治的研究，主要是探讨中国的官僚政治与中国产生资本主义的关系问题。这些研究，与其说是关于中国古代官僚制度的政治学研究，毋宁说是关于中国古代官僚制度的政治经济学研究和历史研究。因此，现有文献中，有关古代中国官僚的政治角色的政治学研究是十分缺乏的。我们的研究，就是试图在这个方面作一些新的尝试。

二、中国古代的官僚政治

中国古代的政治体制历史悠久，内容丰富。一般认为，中国的传统政治制度形成了以下明显的特征:君主专制;中央集权制;官僚政治。其中，官僚政治对世界政治的影响尤其深远。在西方，官僚政治被视为封建主义与资本主义相互斗争的产物。在中国，官僚政治却是君主专制和中央集权的产物。官僚这种政治角色是从分封制下君主的家臣演变而来的。官者，管也;僚者，官也。先秦时期，官僚不过是君主的家臣或高级奴仆。秦统一六国后，废除了分封制，建立了郡县制。郡县则设官吏治理。秦以后，历代设官的同时往往设置官府中掌管簿书案牍的吏胥，辅助官员履行政务。秦汉时，流行“以吏为师”，高级官僚出身吏胥的不可胜数。魏晋时期，流行“九品中正”制，为吏者不得与清流为伍。隋唐之后，盛行科举制度，吏胥的选拔不被中央政府重视。但是，吏胥作为地方政府中的办事人员，仍然是官僚政治体制的重要组成部分。主官与吏胥的根本区别是职责与任期不同。中国古代各级地方主官实行异地制(回避本籍)、流动制(定期流动)、任期制，因此官场有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中无人莫做官”的俗语。而吏胥则实行常任制、本土制，而且职位往往父子兄弟相传，于是形成了吏胥实际左右官员的官场格局。幕僚是中国古代应聘帮助军政官员办理各类事务的专业人士，又称幕友、幕宾、幕客等。师爷则是人们对于幕僚的一种俗称。中国的幕僚制度，源于西周，成于秦汉。秦汉时期形成的选官制度主要是由下而上的察举制、由上而下的征辟制以及任子制。西汉时，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿与地方郡守都有权聘用僚属。这个时期，不但幕僚盛行，还出现了所谓的“幕府”。东汉光武中兴之后，辟召之风尤其兴盛。征辟制度成为政府基层官僚的一种正式选拔制度。

中国古代特殊的政治权力的获得方式，往往导致两种突出的政治弊端，或是外戚专政，或是宦官专政。东汉末期，在朝政上不断形成了外戚专政与宦官专政交替出现的政治腐败。公元189年，外戚谋诛宦官，召西凉猛将董卓入京。董卓入京得势之后，废帝擅立，思谋篡逆，各路军阀于公元190年起兵讨伐董卓，历史进入三国时期。三国时期，先后在中原地区和周边州郡形成了逐鹿中原的十四个同质同构的政治军事集团，并逐渐演变成曹操、孙权、刘备三大集团，形成三国鼎立的历史。三国鼎立的局面是由三分的人才均势、三分的地理均势、三分的政治均势等多种历史原因交叉形成的，而且三分的人才均势起了主导作用。曹操、孙权、刘备为快速发展自己的势力，争将罗致天下名士，以壮势力，促使幕僚制度快速发展。例如，先后参与曹操制定战略的主要幕僚(不含武将)有93人之多，其中最主要的参与战略制定者当数荀彧、荀攸、贾诩、钟繇、程昱、郭嘉、毛玠、司马懿等。为了进一步加强对人才选举的控制，公元220年，魏王曹丕采纳吏部尚书陈群的建议，实行九品中正制的选官制度，以秦汉时期的征辟、任子制度作为补充方式。这时期，各级政府官员均是自行征辟僚佐掾属，而且不受名额限制，因此也造成了征辟泛滥。两晋南北朝时期，主官与幕僚的关系大多为宾主关系。尤其是西晋永嘉之乱以后，中原战乱不断，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活资料，只好靠充当地方豪门望族的幕僚为生。例如，东晋时期权臣桓温密谋篡权，幕僚郗超参与谋划，桓温让他躲在幕帐之后偷听自己与谢安、王坦之有关国事的讨论，不料被风吹开帘帐暴露出来，被谢安讥为:“入幕之宾。”又如，南北朝时期，名士庾杲之受聘王俭的长史，有人说名士入幕，好比芙蓉出绿水，更加亮丽。因为这个典故，后人将幕府雅称为“莲幕”，正好与表示官府大堂的“琴堂”相对，以示宾主相得之意。这种文化也透露出当时的主官与幕僚的关系是一种宾主关系，通俗地讲就是雇佣关系。隋唐五代，九品中正制已经弊端丛生，不能适应经济社会发展的要求。隋炀帝开始建立进士科，用“试策”取士，科举制度成为选拔官员的主要途径。辟召作为一种补充制度，主要是针对有特殊才能或德行之人的一种特殊录用方式。与两晋南北朝不同的是，隋唐五代时，幕僚又成为地方政府的正式雇员。主官与幕僚之间虽有宾主关系，但本质上是长官与佐僚的关系。唐代地方长官虽然用人的自主权基本没变，但与魏晋南北朝时不同的是，幕府辟客要奏闻朝廷。征辟作为一条入仕之途，是刚刚兴起的科举制度的重要补充。未能从科举获得官职的士人，还可以通过幕府的辟署进入仕途，并由此参与政治。

五代时期，地方官员都很重视幕僚，普遍延请名士以充实幕府。与此同时，各地藩镇武夫，往往恃权任气，滥杀幕僚。幕僚成为一种高危职业，清代赵翼在《廿二史札记》中将这种现象称之为“幕僚之祸”。宋朝制定了全面的官员和胥吏任用制度。宋朝的官员比前代增加了许多，尤其是州县官员大量增加。宋朝时，一般百姓做官的主要途径是贡举、恩荫和学校三舍考选。官员以外的官职办事人员统称吏胥。吏胥是各级政府机构中担任日常行政事务的属员。吏胥虽然地位低下，但由于是常任制，因而实际上掌控了行政权。北宋前期，除朝廷和中央政府各部门的胥吏领取官俸外，州县胥吏大部分属于轮流担任职役者，没有俸禄。神宗熙宁三年(1070年)后，各级胥吏皆授予俸禄，已有俸禄的胥吏则增加俸禄。领取重禄，因此，这部分胥吏也叫“重禄公人”。北宋初年，鉴于五代藩镇坐大，中央政府大权旁落的局面，中央政府对五代时期幕僚的私人聘任制度进行改革:规定幕僚聘用由各级官员自辟改为由中央任命;幕僚数目由不确定改为员额限定。幕僚地位被削弱，幕僚的功能由可以参与决策政务(承担部分政客的角色)，转为协助主官管理行政(充当纯粹的官僚角色)。自此，幕僚与主官的官僚与政客角色得到明确的划分，幕僚成为纯粹的官僚，这一点，从宋人对作幕之人的称谓:幕客、幕僚、幕职官上也可以看出。元朝时，各级政府机关的工作人员大致可以分为三类:官、首领官和吏。元朝以前，官与吏的界限是极其严格的，胥吏虽然可以实际操纵行政权，但社会地位极其低下，一般不可能上升为官员。但是，在与南宋政府并存的北方少数民族建立的金朝，胥吏不但可以上升为官员，而且可以做到宰相这样的最高官员。元朝灭金和南宋后，建立了统一的元帝国。在官吏的任用上，继承了金朝的制度，进一步淡化了官与吏的区别，以致有“今之官即昔之吏，今之吏即后之官”的说法。虽然元代官员的选拔同样实行科举制，但在实际操作中，由于元朝是少数民族入主中原后建立的政权，因此，统治阶级的文化相对较低，难于大量通过科举途径取得官职。因此，可以肯定的是元代官僚队伍的主要来源就是吏胥。元朝胥吏的特殊地位是元朝政治制度的特点之一。大量的官员出自基层胥吏，胥吏普遍把持权柄的局面对后世的影响是巨大的。明朝时期，幕僚的纯粹官僚角色进一步加强，幕僚进一步演变为师爷。一般认为，明代是师爷的萌芽和酝酿阶段，虽然在明代官方文件中并未提及师爷在行政上的官僚作用，但师爷作为一个独特的政治角色，在明代已经初步形成，这一点，从绍兴胥吏帮的兴起可以初见端倪。明朝文官的任用一般是由吏部文选司负责，有所谓“三途并用”的说法:

(1)进士选派京官六部主事、中书、行人、评事、博士;外官知州、推官、知县。

(2)举人、贡生选外官推官、知县、学官。由监生中选派州县佐贰，都、布、按三司首领官。

(3)由吏员、承差等杂流选派外府、外卫、盐运司首领官等杂职。明代吏胥包括吏员和吏役两类。吏员是政府行政事务的实际落实者。吏员的出路在明朝早中后期差异较大，明初较好，后期每况愈下。胥吏科敛勒索、挟诈长官，与盗贼相表里，使官场日益腐败，百姓深受其害。

明代官场结构中一个引人注目的现象就是绍兴胥吏帮的兴起。在明代，科举落第的绍兴人已盛行做衙门书吏。幕友和书吏之所以多为绍兴人，与绍兴人文化素养高、苛细精干、善治案牍等特点有关，这些特点恰好适宜作幕为胥。清代官员的选拔一般是通过科举选拔，但通过考选，只是取得了任职资格，只有具体任职后才真正算是做了官。在实际操作中，清代任命官员大致有四种形式:(1)是特荐，即由皇帝点选;(2)开列题请;(3)铨选;(4)保荐。由于清朝是满族建立的，为了保证满族人的利益，在官员任命方面也有特殊的规定，特别把官缺分为宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、内务府包衣缺和汉缺。通常是满人可补汉缺，但汉人不得不满缺。而且六品以下官职不得授给满人。清代各级政府除正式任官外，还有一大批幕僚和胥吏，协助官员办理公务。清朝时，全国共有1500多个州县，每一州县的幕僚和胥吏多则十数人，少则二三人，加上总督、巡抚、布政司、按察司、知府等衙门中的师爷，数量相当可观。

三、中国传统官僚政治中的官僚与政客

阿伯巴奇、普特南、罗科曼认为，在现代政治结构中，官僚与政客之间存在着一种十分微妙的、不稳定的伙伴关系，弄清了这种关系也就理解了西方官场的基本格局。阿伯巴奇、普特南、罗科曼最早的关于政客和官僚之间的关系理论简单明了:政客制定政策，官僚进行实施;政客作出决定，官僚仅仅执行。由此可见，西方所谓官僚与政客的区分标准就是:是否参与制定政策。然而，与西方前资本主义没有真正意义上的官僚与政客的划分不同，早在秦朝，中国就存在完整意义上的官僚政治，换言之，中国早在秦朝就在政治结构中划分了官僚与政客两种政治角色。一般认为，中国秦汉以来的政治体制特征是君主专制、中央集权制、官僚政治。我们认为，其中的官僚政治是君主专制和中央集权制的内生产物。秦始皇统一六国后，建立的是一种高度集权的君主专制政体，这种建立在郡县制基础上的统一国家，必然会在政治上内生出官僚体制。中国秦汉以来的政客群体，并非通过政党选举的渠道获得政治权力，而是在君主专制下，通过非正常的改朝换代或正常的皇统世袭获得的。

虽然两汉以来，习惯法确定了嫡长子继承帝位的制度，但皇子皇孙并非孤立的个人，在其身后还有宗亲皇族、后妃外戚、宦官三师，这些人一旦拥戴皇帝成功，往往因此而获得政治权力，这些人通常就构成了历朝历代的政客。围绕皇权的争斗，产生了君主专制下各种政客的派系之争和党锢之祸，进一步还形成了后妃干政、外戚擅权、宦官专政等中国历史上特有的政治乱象和政治腐败。中央集权作为一种国家政权的结构形式，与专制主义具有内在的联系。中国古代的中央集权制就是在君主专制的基础上产生发展起来的。作为一种政治结构，中央集权制的根本特点在于:地方政府没有独立性可言，必须坚决服从中央政府的政令。因此，在行政管理方面，高度的中央集权必然要求各级官员效忠皇权，正所谓“官为君设”。中国古代政治结构中的官僚群体，尤其是高级官僚或品官，由于其对皇帝及其皇帝身边的高级政客的人生依附关系，使其一定程度上具有了政客的身份和角色意识;并且演化出了中国古代人存政举，人亡政息的政治怪象。区分官僚与政客的另一重要标准是政治权力的获取方式或官僚和政客被选取的方式上的差异。在西方国家，影响官僚或政客获取政治权力的主要因素是:(1)家庭出身。阿伯巴奇、普特南、罗科曼统计了20世纪60－80年代的大样本和精英样本的家庭出身，结论是全部大众样本中的12%有从事管理或专业职业的父亲，而相应的精英的66%来自于具有等级社会中特权地位的家庭。以其出身而论，说明官僚和政客是他们社会中的最优秀分子。进一步的研究表明，官僚与政客相比较，在官僚中，有75%是管理家和专业人员的后代，而政客的这一比例是57%。(2)受教育程度。教育对于成为政客或者高层次的官僚是极其重要的。阿伯巴奇、普特南、罗科曼统计了20世纪60－80年代的大样本和精英样本的受教育程度，统计结果表明:大学生在一般公众中的平均比率大约为8%，而在官僚精英中的比率高达80%，说明官僚与政客都受到过良好的教育。当更详细的考察精英样本时，他们得出的统计结果是96%的官僚是大学毕业生，而政客可比较的数字是79%，说明官僚所受的教育比政客更加正规。进一步的研究表明，官僚在法律、自然科学和社会科学方面所受的教育比政客要正规得多。(3)性别。在样本统计方面，统计得出的结论是妇女在样本中占的比例只有7%，说明这是一个由男性占支配地位的领域。综上所述，阿伯巴奇、普特南、罗科曼得出的结论是:(1)通往官僚的道路更偏重于教育方面而相对少地偏重于社会出身方面;较高的社会出身有助于成为官僚，但是，受过更好的教育实质上更为重要。(2)成为政客比成为官僚更平等，官僚更加重视受教育的程度和社会出身。在古代中国，选拔官僚尤其重视其受教育的程度和社会出身。隋炀帝(公元605年)创制进士科，开始实行科举制度，隋唐以后，科举制成为政府铨选各级官僚的主要途径，直到光绪31年(1905年)清政府取消科举制，其间1300年的时间内，科举一直是政府选拔官员的最主要途径。

接受良好的教育是士人成为官僚的基本途径。与此同时，秦汉以来形成的根据社会出身或家庭出身选拔官员的方式，例如举荐、九品中正制、恩荫、保举等，一直是朝廷选拔官员的另外一条重要途径，尤其是在外族入主中原的元朝和清朝，高级官僚的选拔尤其注重民族成分和家庭出身。至于以皇权为代表的政客，则大多是世袭或以非正常手段获得的。因此，与近代西方国家的官僚制度相比，中国古代的官僚的选举产生是相似的，事实上，西方近代的文官制度很大程度上是受中国古代的官僚制度影响的。而西方近代政治结构中的政客则是近代政党政治的产物，中国古代的政客则是君主专制的产物。西方有关管理和政治关系的经典文献强调管理和政治的区别。威尔逊、古利克、古德诺等美国政治学家都认为有必要划分政治界和管理界。他们强调:官僚的角色是从事管理，政客的角色是从事决策。阿伯巴奇、普特南、罗科曼认为:政客给政策确定一个受原则和利益影响的总的方向，官僚则从技术和眼前利益等方面使政策更具有具体的意义。在古代中国的政治结构中，官僚与政客的这种角色区分以及由此决定的行为模式是十分明显的。自秦始皇创立官僚政治体制开始，官僚与政客的这种角色区分就十分明显并成为千古不变的陈规陋习。官僚只是皇帝推行政策的工具，官僚必须忠于皇帝。官僚政治的实质在君主专制条件下就是官僚对皇帝的绝对服从和下级官僚对上级官僚的人身依附，凡事只是奉命而行，只对上级负责，这就是官僚政治的核心，这就是各级官僚最基本的行为规范。所谓优秀的官员根本上就是政客“灵巧的工具”，充其量是能够帮助政客进行复杂的政策选择，并创造性地执行政客制定的政策。这种管理和决策上的差异影响了政客与官僚对待事物的态度、行为模式、思维模式和意识形态。

中国古代的君主专制和中央集权，在意识形态上必然要求高度的统一，并因此而形成文化上的专制性。政客和官僚的意识形态差异性不是十分明显，但因此也造成了官僚行为的保守性，官僚处理政务惟以上峰脸色为准，从而形成了严重的官僚主义。与西方的官僚与政客的角色划分不同，中国的官僚角色还可以进一步做官员与胥吏的区分。官员与胥吏的区别在于:(1)职责不同。官员主政，胥吏辅佐。官员对上级负责，胥吏对官员负责。(2)任期不同。官员实行任期制，胥吏实行常任制。(3)任职回避要求不一样。官员任职要求回避血缘，姻亲，籍贯，师生，同门，派系等等，而胥吏则基本上是土著，而且往往是父子、兄弟、师徒、亲友相传或提携，乃至形成了明清时期对中国政治影响极大的绍兴师爷帮派。从角色划分和实际操作的角度看，胥吏是中国古代最严格意义上的官僚群体，是古代中国官僚政治最典型的表现。

四、简短的结论

通过近代西方的官僚政治与传统中国官僚政治的比较，我们可以得出以下结论:第一，中国传统的官僚政治与西方近代官僚政治的不同在于:西方的官僚政治是近代政党政治的产物，而中国传统的官僚政治则是君主专制和中央集权制度的产物。第二，中国较早建立了完备而详尽的官僚体制或文官制度，这种制度对西方国家的文官制度和现代中国的公务员制度都有着极其深刻的影响。第三，与西方政治结构中官僚与政客的二元角色划分不同，传统中国的政治结构似乎可以作政客、官僚、胥吏的三元角色划分。第四，中国在明朝末年之所以未能像西方国家一样发展出资本主义的关键因素，并非保罗•肯尼迪所说的“信奉孔子学说的官吏们的保守性”①，而是君主专制与中央集权制。因为中国传统的官僚政治是君主专制与中央集权制的内生产物，是君主专制和中央集权制在政治结构上的必然要求，是结果而不是原因。第五，古代中国没有发起一场科学革命的关键原因，并不像林毅夫所说:“既不是儒家伦理、政治意识形态的统一，也不是科举制度本身抑制了中国的天才们发起一场科学革命，真正起阻碍作用的，是科举考试的课程设置和其激励结构。”②古代中国没有发起一场科学革命的关键原因仍然是君主专制与中央集权制。因为，官僚政治、政治意识形态的统一、科举制度和科举制度特有的考试的课程设置和激励结构等等都是君主专制与中央集权制的产物，是结果而非原因。