科学发展观面对的制度转变挑战

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一、科学发展观的理念

2003年中国新一代领导人提出了科学发展观的理念，标志着中国发展阶段从速度型发展向规制型发展的重要转折。速度型发展最重要的特点是以经济持续高速增长作为发展的主要目标。在这个阶段，尽管其他目标也会得到兼顾，但经济高速增长是明确排在首位的政策目标。很多国家在发展过程中都经历过这个阶段，中国也不例外。规制型发展的特点是政策目标多元化和均衡化，为此，对经济和社会的全面规制就成为了题中应有之义。规制型发展模式中除了经济增长的速度以外，增长的方式和增长的质量、与经济发展相对应的社会发展等都成为政策目标的重要考虑。科学发展观的要义--以人为本，实现全面、协调、可持续发展--清楚地提出了一个多样化的政策目标集，表明规制型发展模式的来临。

为了实现各种政策目标的协调，规制型发展必须进行新的制度转轨，以保证对经济和社会活动加强引导和规制。中国过去30年经济高速增长，核心动力来自计划经济体制向市场经济体制的制度转轨。而未来中国能否成功实现从速度型发展到规制型发展的转型，很大程度上取决于相应的制度转轨能否成功。从一方面看，我们当前的转轨条件远远好于30年前。现阶段国家开放程度和社会财富积累都与30年前濒临崩溃的国家经济不能同日而语。但从另外一个角度看，恰恰是30年前中国的社会动乱和经济停滞让党和政府、中国人民看到了“以阶级斗争为纲”的灾难性后果，看到了计划经济体制的种种沉疴，激发了推动改革开放和体制转轨的巨大动力。时至今日，改革开放的成功已经形成了新的体制惯性，并产生了各种依附于这些体制惯性的既得利益集团。这种体制惯性很可能成为进一步深化改革，向规制型发展模式转型的巨大阻碍。如果对于这种体制惯性没有清醒的认识，并给予充分重视和深入研究，我们向规制型发展模式的转型必然会举步维艰。未来中国从速度型发展向规制型发展的转型过程中究竟会面临哪些体制惯性的挑战？下文笔者进行了初步的分析，希望能够引起更多的关注与思考。

二、制度惯性与政策扭曲

首先，从政策目标来看，速度型发展以经济增长速度为优先目标，而规制型发展则以社会经济的多元均衡目标为特征。速度型发展强调经济增长速度，这种明确的指导思想使得公共政策制定的过程相对简单，决策更加迅速，执行考核更加有力。但是规制型发展则要求统筹考虑经济发展和社会发展的多元目标，统筹考虑经济发展与自然环境资源的保护，统筹考虑区域协调发展等。多元化的政策目标使得政策目标排序困难，政策过程相对更加复杂，因此对公共政策制定体系和决策机制提出严峻考验。

第二是社会参与各方的损益情况。要保证社会公正，就必须在公共政策制定过程中充分考虑社会各方的收益和损失。速度型发展的过程很大程度上也是计划经济向市场经济转轨的过程，这一过程总体而言是帕累托改进的，绝大多数人都不同程度获得收益。不仅如此，通过增量调整和政策补偿的方式，一部分获益较少或利益受损者的境遇也能够得到改善。因此，速度型发展所面临的改革阻力较小。但在规制型发展过程中，公共政策给社会各方带来的损益情况则带有不确定性。即使是改善总体社会福利的公共政策，也有可能使某些社会群体的利益受损。另外，中国经济转轨过程中已经形成了一些利益集团。体制变迁将打破现有利益格局，给既得利益集团的收益带来较大的不确定性。利益受损的社会群体及利益受到威胁的集团往往成为改革的强大阻力。因此，在规制型发展过程中，很多政策的制定和执行都要面临各种各样的障碍。

第三是损益的时间分布。总体而言，速度型发展中相关参与主体的收益是当期兑现的直接收益，而成本则往往是未来支付的延期成本。最典型的例子是经济发展过程中的环境污染问题。在以往的速度型发展过程中，各地政府大干快上，重点关注GDP、就业和地方财政增长，而对于环境污染的治理则采取回避和拖延的态度。直至今日，环境污染触目惊心，政府才不得不正面以对。这也正是规制型发展过程中所面临的挑战。因此，在规制型发展中，政府面临很多速度型发展积累下来的问题，往往需要进行大量的当期的直接投入，而其收益是长远未来的，损益的时间分布恰恰与速度型发展相反。

第四是损益在个体与社会之间的分布。总体而言，速度型发展使得所有参与主体直接获益，收益是个体的、私有的；而成本则往往是社会的、公共的。例如一些地方小煤窑小矿山的乱采滥挖对国家自然资源造成巨大损害和浪费，但却屡禁不止，其原因就是很多个人只看到眼前的个体的利益，而对于国家和社会所遭受的重大损失置之不顾。规制型发展就是要逆转这种情况，重点投入和维护社会的公共资源，其收益很难从个体角度衡量。例如对生态环境的保护和修复，其收益是全社会和全人类的，但其成本却需要各地政府和社会个体来承担。

第五是中央政策传达到地方的效应。中央和地方关系对于中国这样一个泱泱大国而言历来十分重要。中国是一个单一制的国家，中央政府的政策对地方政府的行为有重要作用。在速度型发展时，中央政府制定了经济发展的鼓励性政策，这些政策到地方上往往得到进一步的放大和创新。地方政府之间在投资环境、优惠政策、政府服务等方面相互竞争，加快经济发展。但在规制型发展过程中，中央政府制定的往往是经济社会均衡发展的约束性政策。这些政策到地方后往往是被衰减和扭曲。由于缺乏监督和管制，地方政府尽可能缩小约束性政策的适用范围，弱化政策影响。一些西方国家在发展中也面临同样问题，并称之为“竞次”（racetothebottom），意即地方政府面对环境保护等约束性政策时都尽可能减少管制，以吸引外地投资和鼓励本地企业发展，如同“水向低处流”的道理一样，只要勉强不超过中央政策设定的底线就可以，所以叫做“竞次”.

第六是损益的“心理贴现率”.所谓心理贴现率就是未来收益在当期的心理满足程度。在速度型发展过程中，政府和社会都急于求成，收益尽可能当期获得，也就是心理贴现率很高，哪怕未来两三年之后的收益在当前看来都觉得没有意义。相对来讲，规制型发展是跨期的持续均衡发展，需要为未来的长远利益和整体利益进行长期投入，因而心理贴现率相对较低，反映经济社会发展的合理步伐。心理贴现率从公共管理的角度看非常重要。一个社会的心理贴现率过高，导致社会浮躁情绪弥漫，发展急于求成；而相对合理的心理贴现率则为政府提供了稳妥深化改革的社会环境。

最后是政策绩效的评价。速度型发展以经济增长为优先的政策目标，经济绩效相对比较容易评估，如通过GDP增长率、地方财政状况等指标来评估。但是，规制型发展的政策目标多元化，特别是一些增长方式和质量、社会与环境方面的政策绩效难以当期兑现或者量化，因而给政策绩效评价带来困难。

总之，在过去三十多年的速度型发展过程中，包括政策目标、损益分布、心理贴现、绩效评价等方面的制度安排已经形成了很大的惯性。在这样的制度惯性下，规制型发展政策不可避免地会被扭曲和变异。为了实现科学发展观提出的目标，最关键的问题是怎样建立一个适应规制型发展的新制度。如何才能扭转原有的制度惯性，建立新的制度安排？以下几个方面恐怕是需要我们重点关注的内容。

三、改革公共治理体系，消除制度惯性与政策扭曲

首先是改革中国的行政管理体制，建立职权均衡、监管独立的规制型政府。在速度型发展过程中，中国其实已经形成了政府不同部门之间位势和职权的落差，政府部门的实际权力某种程度上取决于其所分配的资源多寡或重要性。同级政府部门中，与经济发展密切相关的部门位势较高，权力较大。相对来讲，那些跟经济与社会规制相关的部门则位势较低，权力较小。规制型发展对后者的职能发挥提出了更高的要求，如何提升规制部门的行政级别、扩充其人力及预算，增强其行政能力，是行政管理体制改革的重要方向。同时，要想真正建立一个规制型发展的治理模式，还需要从法律上明确各类监管机构的独立性，在体系设置方面充分考虑垂直管理和业务指导，根据特定监管事务的内在特性作决定。

其次是理顺中央地方关系，重新明确各级政府之间的权责分布和协调体系。在速度型发展模式下，中央和地方财政尽管都有了相当大的增长，但中央与地方的资源不区分、责任不匹配的现象非常严重。“中央请客、地方买单”,中央政府提出政策要求，但没有给地方政府相关的资源，这也是我们转型时期面临的问题。因此，在规制型发展模式中，中央与地方政府应达成权责一致、激励相容的体系。同时还需重新理顺地方政府之间的竞争和协调关系。速度型发展模式下，地方政府间竞争促进政策创新和收益增加，而在规制型发展模式下，各地政府需要对经济活动的负外部性进行规制，导致地方政府的“竞优”变成“竞次”,比赛谁的规制最差最宽松。因此，规制型发展模式需要明确界定不同行政区域之间的共有资源和外部性的产权，例如跨界的河流、环境污染等，并在产权界定清晰的情况下建立相应的管理体制。

第三是制定与规制型发展相适应的公务员激励机制。在速度型发展的时候经济发展与官员职位升迁密切相关。由于经济速度指标、财政指标等自下而上的考核成为官员升迁的关键因素，于是各地发明出种种聪明的方式来计算指标，从而形成地方官员激励机制。在转型时期，我国采用一种自上而下的问责制，如增加更多的指标，增加更多一票否决的内容，用于实现节能减排、减少安全事故等非经济增长类政策目标。这些手段在短时期内可能给官员增加压力，但从长远来说仍然无法解决根本问题。因此，我们必须考虑建立自上而下和自下而上结合的责任体系，绩效考核不仅要反映地区差异和发展阶段差异，而且还要区分领导责任、行政责任、道德责任和法律责任，尤其要改变把职位升迁作为唯一激励机制的做法，避免政策执行和绩效评价的扭曲。

第四是建立科学民主的决策机制。速度型发展的决策机制主要是由行政精英主导决策过程，转型过程中已经出现了一些柔性的决策机制，如专家咨询、政策分析、听证会等。但这些做法仍有很大随意性和局限性；而公众和媒体的无序参与、利益集团的不当影响，其实也对决策产生了很大影响。在规制型发展模式中，应当根据不同的情况、不同的决策类型采用不同的决策机制，开拓不同群体公平表达其利益和价值倾向的渠道，并在有不同意见的时候，建立各方参与的民主决策机制。

第五是重建社会道德体系。在速度型发展过程中，实用主义的政策导向使得我们注重个人权益和利益的张扬，以至于一些个人收益很小、同时社会成本很大的事情层出不穷，而个人成本哪怕很小、同时社会收益很大的事情却很难推行。在向规制型发展模式转型的过程中，我们应建立外在的规则，然后使之内化为社会行为准则和道德规范，而仅仅依靠简单的社会教育可能收效甚微。

总之，从速度型发展模式向规制型发展模式的转型，实际也是政府行政体制的重大转变和公共治理体系的全面转型。如果说，中国速度型发展成功的制度因素是形成了各方利益相容的激励机制，那么中国规制型发展更需要重建一个不仅仅是当今各方利益均衡的规制体系，而且也是一个当今和长远利益均衡、个体和全民利益均衡的规制体系。我们相信，在党和政府的坚强领导下，有中国改革开放30多年来积累的成功经验和教训作为借鉴，中国能够成功地实现这一重大的制度转型，为中华民族的振兴和国际社会的共同发展奠定基础。