政府绩效评估因素之议

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〔摘要〕政府绩效评估是一项复杂而艰巨的工作，其结果的客观性、公正性及准确性往往会受多种因素的影响。从我国当前的政府绩效评估看，评估基础较为薄弱，组织体系不健全、制度不完善及评估理论基础薄弱等因素影响着绩效评估;绩效评估目标不确定，绩效目标系统构建的多样性、绩效目标的不确定及绩效目标的难以测量等因素影响着绩效评估;绩效信息不对称及评估路径、运行机制不合理等因素影响着绩效评估的顺利推进。

〔关键词〕政府绩效评估，前提条件，目标，环节性因素

政府绩效评估是一项比较复杂的工作，其结果的客观性、公正性及准确性往往受到多种因素的影响。因此，本文拟针对影响我国当前政府绩效评估结果客观性、公正性及准确性的因素进行深入分析。

一、评估的前提条件较为薄弱

我国的政府绩效评估工作正处于起步阶段，评估的前提条件较为薄弱，对评估的客观性、公正性及准确性有影响。

(一)评估组织体系不健全。独立的政府绩效评估组织既是保证政府绩效评估客观性、公正性及准确性的前提，也是评估体系趋于成熟的标志之一。目前，我国还没有建立起正式的、独立的、专业化的政府绩效评估组织，政府绩效评估主要是政府内部自上而下、自下而上、上下结合等类型的评估。一些地方进行了有益的探索，在评估中引入了包括权力机关、审计机关、社会公众、大众传播媒介、专门评估组织的外部评估。这种探索精神值得肯定，但是有些外部评估的象征性意义大于实际意义，实践中仍然不同程度地存在着注重上级任务要求、忽视本地客观实际、信息失真、行为短视、评估质量不高、评估结果适用性差等现象。比如，一些地方政府开展360°公民评议，但由于当前我国公民作为评估主体无论从主观还是客观角度来讲都还很不成熟，具有很大的被动性和盲目性，因此难以保证评估结果的客观性、公正性及准确性。

(二)绩效评估制度不完善。政府绩效评估制度不完善是制约我国政府绩效评估实践发展的主要原因。在这方面，我国的法律制度建设较为滞后，尚处于探索阶段，不仅缺乏专门的法律规范，而且在其他法律规范中也很少涉及这方面的内容。在政府内部，虽然政府绩效评估工作正在全力推进，但是仍缺乏一个全国性的有关政府绩效评估的法律法规。与此密切关联的是，由于缺少一定程度上的法律规制，由此而导致的评估管理体系、制度体系、法规体系、指标体系不健全，政府内外评估主体与内容不太明确、评估指标不清晰、评估方式不确定、责任机制不完善等，都直接或间接地对评估结果的客观性、公正性及准确性产生了不利影响。

(三)评估理论基础薄弱。我国政府绩效评估的理论研究起步较晚，具有中国特色的政府绩效评估理论体系尚未形成。人们对政府绩效评估的主要内容、指标体系、操作原则、实施步骤等许多问题还未形成共识，其理论和方法仍在探索中发展和完善，对评估的实践指导作用不明显，这就给开展实际评估工作带来认识上的混乱，也同时对评估的结果产生一些不良影响。

二、评估的目标不够确定

政府绩效评估需要从政治、经济、社会、文化、生态等多方面入手，具有目标的多样性、不确定性及难以测量性，这对政府绩效评估产生不利影响。

(一)绩效目标系统构建的多样性。政府管理是一项跨学科多领域的系统活动，绩效目标因地区不同、部门不同而有所差异。绩效目标往往不是单一的，而是多个指标的有机结合。面对如此复杂的大系统，需要考虑的目标往往更加复杂:有主要的，也有次要的;有短期的，也有长期的;有相互补充的，也有互相对立的;还有些指标是定性的而不是定量的。因此，很难形成一个明确、完整、普遍适用的政府绩效目标评价体系。

就我国政府的绩效目标而言，大致包含政治、经济、社会、文化、生态等五个方面。有关实践表明，不同的目标可能会对社会的不同阶层产生强度不同的影响，而有时候，这种影响作用甚至是截然相反的。正是由于这些原因，导致政府绩效评估指标系统设计工作异常复杂，而公众和被评估主体——政府部门参与的态度也直接对绩效评估结果的准确性产生较大的影响。

(二)政府绩效目标不确定。政府的产出总是复杂的，又经常是有争议的。如果所要达到的目标是多重性的或不明确的，那么，很难说是否有效完成或完全完成这些目标。而且，对不同的人来说，政府所实施的项目往往会产生不同的影响，可能一些人所受的禆益或损害会比另外一些人多。这种政府绩效目标的不确定性和行政行为结果某种程度上的不确定性，与企业的绩效评估是明显不同的。企业的管理目标当然也考虑经济目标和社会目标、有形目标和无形目标、近期目标和长远目标的权衡。但是，企业管理突出的是经济目标，利润率、市场占有率、单位成本是管理的核心内容。相比企业绩效目标的具体、明确和直接性，政府的绩效目标显然要复杂得多，有时社会目标、无形目标和长远目标等此类无法明确确定的绩效目标更具有根本意义。因此，政府绩效目标的这种不确定性也会在某种程度上影响评估结果的准确性。

(三)政府绩效目标难以定性测量。绩效目标不同于传统行政学上的“行政效率”，它包括经济、效率、效益、可得性、公众知晓程度、可预测性、民主性、公平性等。在实践中，绩效目标主要体现在“4E”即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)及公平(Equality)方面。政府绩效目标的评估包括对“量”和“质”的评估，尽管政府绩效目标的“量”可以进行测量，但如何科学测量绩效目标的“质”?这是一个管理实践中的世界性难题。政府绩效目标中涉及公平、正义、责任、素质等内容的部分，比如满意度、公务员能力建设等指标，一般不容易进行定量分析。即使按照部门分类，一些政府部门可以形成定量指标，如教育部门的入学率、升学率和公安部门的破案率等，但相当多的部门，特别是决策部门、协调部门、咨询部门等综合性管理部门，很难用得上定量指标，缺乏可操作性、可分辨性的评估指标。至于一些定性的指标，实践中我们一般采取民意测验和调查问卷等方式进行评估，但是它的测量结果由于容易受评估人员的知识、经验、判断能力和对评价标准的把握程度的影响，测量结果的公正性与客观性常常受到质疑。而且对于那些需要定性分析的工作来说，如果用定量的标准去评估绩效，往往会导致目标错位。政府绩效目标的这种不易测量性，影响了绩效评估功能的发挥。三、评估的环节性因素的影响

政府绩效评估的实践表明，由于绩效评估有关环节性因素的影响，致使评估结果可能失去客观性、公正性及准确性，从而影响评估的顺利推进。

(一)绩效信息不对称。政府绩效评估的过程，是一个绩效信息的收集、筛选、加工、输出、反馈的过程，准确、及时、完备的绩效信息是公共部门绩效评估的基础。当前，政府绩效评估信息缺乏和信息不对称成为绩效评估的一大难题。由于政府在进行日常活动时还具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督，信息透明度不高;为了赢得较高的“满意度”，每一个被评估者出于对短期利益的执着追求，很可能会隐藏对自己不利的信息。评估者又无从了解到这些信息的情况下，又只能凭表面和主观的感觉来评估政府，或者通过社会关系来收集信息，这样就影响了评估的公平性。政府外部评估者——公民和被评估者——政府部门之间信息的不对称，便会导致“逆向选择”，即一些平时很努力的部门被排在了后面，而一些工作效率低的部门被排在了前面。这种评估结果将会导致工作效率高的部门积极性受挫，降低了工作效率;而工作效率低的部门仍会维持现状致使效率更低。这样的结果，与开展绩效评估的初衷是相悖的。

显然，信息不对称会导致绩效评估的信度降低，使绩效评估的作用难以有效发挥甚至完全丧失。如何克服信息不对称造成的负面影响，实现评估参与主体话语权的平等，成为政府绩效评估的一大难点，也是影响政府绩效评估顺利推进的一个重要因素。

(二)评估路径与运行机制不合理。由于我国现阶段的政府是一个层级式结构，每一个级别都有它对应的上级和下级。在上下级关系中，上级掌握着对下级的控制权和资源分配权，下级对上级存有较强的依赖性。在评估路径方面，绝大多数地方政府向来重视的是政府部门的自我评估和上级评估，评估活动常常通过上级直接评定或自下而上的总结回顾等形式开展，而下级对上级的直接评估则很少，没有实质性进展。由多元主体参与的内外结合、上下结合的政府绩效评估方式仍没有普遍推行，自上而下的单向评估路径仍是我国政府绩效评估方式的一个突出特征。对于政府绩效评估而言，相对单一的评估路径不仅不利于政府权力的相互制衡，也难以保证评估的客观性和全面性。

从评估的运行机制来看，由于长期以来政府政策、法规、程序等行政信息很少对外公布，社会公众对政府的运作机制并不了解。在此背景下，政府绩效评估运作环节自然也带有很大的封闭性、神秘性，主要表现在评估数据来源、评估方法、评估质量指标体系、评估结果等缺乏透明度;评估运行机制的各种信息“不公开”，影响了社会公众的知情权，降低了评估活动的权威性，评估结果难以对评估对象产生压力，从而也不利于促使其提高绩效。