企业环境保护机制剖析

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〔摘要〕我国的环境保护立法虽比较健全，但企业有法不依、违法排污的现象仍相当普遍。为此，有必要建构企业环境保护的自愿性机制，即使企业环境保护行为成为自觉选择的作用机制；建构强制性机制，即通过威慑改变企业对违法行为的选择迫使企业改善环境行为的作用机制；建构激励性机制，即利用价值规律调整或影响市场主体消除或降低污染行为的作用机制；建构压力性机制，即利用企业的相关方影响企业的环境行为并促使其保护环境的作用机制；建构支持性机制，即帮助企业建立现代环境管理制度，提高企业环境保护能力的作用机制。

〔关键词〕企业，环境保护，机制

目前，我国环境保护方面的立法已比较健全，特别是在污染防治方面基本做到了有法可依，但企业有法不依、违法排污的现象仍相当普遍。有少数企业为降低生产成本，追求高额利润，治污设施建成后不能按照规定正常运行。这些企业往往采取白天运行、晚上停止，检查时运行、检查后停止等做法，应付检查和逃避处罚。其结果是，污染排放能达标的没达标，表面达标实际不达标，少数时间达标多数时间未达标，从而导致区域环境质量的下降。鉴于此，分析制约企业环境保护的伦理因素、经济因素、社会因素和能力因素，建构企业环境保护机制，十分必要。

一、自愿性环境保护机制的建构

自愿性机制，是指使企业环境保护行为成为自觉选择的作用机制。企业生产造成的环境问题，归根结底是人的行为失调的结果。所以，能否合理地引导、影响和改变企业决策者和生产者的行为，提高其环境意识，使之遵守环境保护的法律法规，是影响企业环境保护自主能力的关键因素。

建立环境保护自愿性机制要注重企业员工的环境教育，强化企业环境责任观。企业环境教育的中心内容就是改变企业决策者与生产者对环境漠视、不友好的环境态度，逐步建立企业自己的环境伦理与环境文化，使其环境行为的意愿直接指向企业的生态化建设。

实施企业生态化建设，涉及企业生产经营活动过程的每一方面，需要企业全体人员，包括财务、人事、环境专家及从事生产的工人的积极参与。因此，创造一个清洁的可持续发展的环境是每个企业员工应尽的责任，合理利用自然资源和控制环境污染应成为企业教育的一部分。具体来讲，要提高企业全体人员对环境责任的认识，在生产经营和选择技术时牢记环境责任的基本要求，不忘记清洁生产和污染预防，对企业可持续发展做出贡献；企业要强化自身的环境责任观，正确处理与环境保护方面的各种利益关系，决不能以损害环境效益为代价实现企业的经济利益，当企业经济利益与环境利益发生冲突和矛盾的时候，应选择环境利益优先。

二、强制性环境保护机制的建构

强制性机制，是指通过威慑改变企业对违法行为的选择迫使企业改善环境行为的作用机制。执法威慑作用的形成需要四个要素:发现违法的可能性高，对违法的反应迅速而可预见，对违法的反应包括足够威慑的制裁，被管理方对前三个要素的感知。对环境保护执法而言，这四个要素的满足，关键是要提高环境执法能力，增强环境执法力度。

目前，我国环境保护执法手段仍显落后，特别是基层环保部门，技术装备普遍比较落后，执法人员数量严重不足，素质偏低，对排污单位的执法检查大多仍停留在日常巡查的层次上，对隐蔽性较强的环境违法行为的查处能力明显不足。在排污单位守法意识不强，违法排污现象屡禁不止、环境突发事故频发的现状下，环境保护执法手段更显得捉襟见肘。鉴于这种情况，亟需加强环境执法能力建设。首先，要增加基层执法人员编制，根据地区经济总量、辖区面积和人口数量等相关因素，建立起环境执法监督人员需求模型，为确定数量规模合适的环境执法监督人员提供科学依据。其次，要实行科学管理，把好环境执法监督人才进出、考核关，加强环境执法监督人才的培养和继续教育，切实建立起一支精干高效、业务能力强、具有专业化水平的环境执法队伍。最后，科学分析环境执法装备与工作任务、业务性质、单位级别等要素的关系，制定环境执法装备配备原则，科学确定环境执法装备配置品种、类型与数量，改变目前环境执法手段单一、层次较低的现状，向自动化、网络化、智能化方向发展。

当前环境执法机构存在权力偏小、手段偏弱的问题。权力小主要体现在环保部门进行环境执法只能采取查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，而申请法院强制执行往往难以得到落实。如东北某市环保部门提交法院强制执行的31件案件尽无一件得到执行。手段弱主要体现在环境处罚的主要手段是罚款，而且法律规定的处罚数额小，与违法行为的社会危害程度不相适应。鉴于此种情况，应修改相关法律法规，赋予环境保护行政主管部门现场采取强制措施的权力，以便能够及时制止严重的环境违法行为，尽力避免造成难以挽回的环境污染和财产损失。同时应加大行政处罚力度，增加环境违法成本，尤其是要取消罚款上限，提高法定罚款的数额、比例和倍数。综合考虑违法后果和违法行为的持续时间，改革罚款计量方式，实行“按日计罚”和“按因子计罚”。

三、激励性环境保护机制的建构

激励性机制，是指利用价值规律，调整或影响市场主体消除或降低污染行为的作用机制。激励性机制一般通过采取鼓励性或限制性措施，迫使生产者和消费者将他们产生的外部环境污染纳入经济决策中，以达到保护和改善环境的目的。实践证明，激励性机制与强制性机制相比，能以更低的费用实现相同的环境目标，更能促进企业做到遵守有关环境保护的法律。为此，要制定和实施激励性环境经济政策。环境经济政策是激励性机制的重要组成部分，政府或有关部门要按照经济规律，运用价格、成本等经济杠杆，采取排污收费、生态补偿和财政补贴等政策，增加环境违法成本，改善企业环境保护的外部环境，激励企业保护环境。

要制定完善的财政补贴政策，即通过各级财政直接投资、转移支付、设立专项资金、适当返还排污费等措施，对社会经济活动中的模范遵守环境保护法律法规的行为予以适当财政补贴，激励企业遵守环境保护的法律法规。对各类经过环保认证的产品可给予直接的补助补贴或者给予税收返还，以降低其生产成本，增强其市场竞争力，并引导社会公众优先购买经过环保认证的产品。要制定较完善的差别税收、差别价格政策，即将纳税对象的环境保护行为作为决定其纳税水平的重要依据，如对环保设施减征、免征固定资产投资方向调节税。通过实施差别税收，鼓励企业加强环境保护投入，并从中受益。对落后产能则实施严格的差别电价和差别水价，提高其运营成本。

其他环境经济政策，如绿色证券、绿色信贷、绿色保险、绿色采购等也都需进一步完善。在运用不同的激励手段时，为确保运行效果最佳，要综合考虑下列因素:要以健全的组织协调为前提，要统筹考虑制度成本(实施成本、转换成本、交易成本、信息成本)、社会公平、经济技术发展程度等因素，要科学选择最佳组合方案，注意激励机制的财力、组织保证，注意激励性机制的时差、作用方向、运用时机、主次交替组合，确保组合效应最佳。

四、压力性环境保护机制的建构

压力性机制，是指利用企业的相关方，主要是消费者、社会团体、企业的合同方、公众等社会力量影响企业的环境行为并促使其保护环境的作用机制。压力性机制直接关系到企业的生存发展与企业的社会形象。随着国家实施可持续发展战略和人们环境保护意识的增强，社会各界对企业的环保要求越来越高，特别是绿色消费(包括生产者之间的供给消费)日益高涨。充分发挥促进企业改善环境的社会压力作用，成为企业环境保护机制建设的一项重要内容。

企业环境保护压力性机制的形成需要公众参与的不断深化。当前，虽然环保部门出台了有关环境信息公开的规定，但公众参与环境保护的最大障碍仍然是环境信息的不对称。目前，我国企业环境信息公开的内容比较单一，不能满足利益关系人的要求。公开的信息仅仅是事后事实的陈述，体现的是“末端控制”思想，具有滞后性。企业环境报告是环境信息公开的重要手段，在发达国家已渐趋成熟、应用较为广泛。在我国目前还没有系统的环境报告规范的情况下，推行企业环境报告是必然选择。企业环境报告应满足全面性、经常性和连续性要求。既要报告特异性物质和专门性事件，也要报告企业日常经营活动中的环境影响；既要对特殊事件进行专门报告，也要按期进行年度报告并报告各年度的比较情况。

此外，公众参与的深化还需要充分发挥环保民间组织的作用。目前我国环保民间组织的作用还主要停留在环境教育方面。为此，有必要通过立法，建立完善的环境公益诉讼制度，使环保民间组织能够通过代表公众参加环境公益诉讼，促进企业自律守法。有鉴于此，应取消民事诉讼法对起诉资格的限制，放宽原告资格，建立和案件有间接利害关系的公民、社会团体、检察机关均能作为原告提起诉讼的环境民事公益诉讼制度，以拓宽环境权益的维护渠道，强化对环境违法行为的司法监督。特别是当依法成立的社会团体的成员因环境损害直接或间接受到侵害时，该社会团体可以以自己名义对加害者提起旨在获得环境损害赔偿的环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼胜诉后获得的赔偿，首先应用于支付环境民事公益诉讼人垫付的必要诉讼费用，其余部分应交给国家专门成立的环境损害赔偿基金，用于解决作为诉因的公益性环境问题。

五、支持性环境保护机制的建构

支持性机制，是指帮助企业建立现代环境管理制度，提高企业环境保护能力的作用机制。目前，国家正在推进的企业环境监督员制度就是建立这种支持性机制的重要措施。企业环境监督员制度，是指在企业设置负责环境保护的企业环境管理总负责人和具有掌握环境保护基本法律法规和污染控制技术的企业环境监督员，规范企业内部环境管理机构和制度建设，通过建立企业环境管理组织架构和规范企业环境管理制度，全面提高企业的自主环境管理水平，推动企业主动承担环境责任。

从现行监管机制看，我国现行环境法律法规对企业环境污染防治的监管已有较完善的规定，但对于企业内部环境管理方面的监管则比较薄弱，主要表现在缺乏对企业环境管理组织体系建设的监管；对企业环境管理人员的权利、义务和责任划分不明确；对企业环境管理人员从业的资质、能力没有具体规定。企业环境监督员制度的建立和实施，是对我国环境监管机制的补充和创新，能够指导和规范企业内部环境管理体系的建立，明确企业环境管理人员的权利和职责，并实行对企业环境管理从业人员的统一职业资质认证管理。

从污染控制过程方面看，实行企业环境监督员制度可以使掌握环保法规和专业知识，同时熟悉本单位生产工艺、设备、生产管理和排污状况的企业环境监督员，从生产的各个环节进行监督检查，将企业污染防治从末端治理延伸到生产的全部过程，从而有效防治生产污染，降低污染排放。

从企业环境管理方面看，现行环境管理体制落后，企业领导人环境责任观念淡薄是造成企业环保工作推进不力的主要原因。企业环境监督员制度实行由企业负责人担任企业环境管理总监和由生产岗位环境监督员组成的企业内部环境管理体系，将企业的管理者与生产者统一纳入到对企业的环境管理工作中，有助于推动企业增强主体责任，自觉遵守环保法规，积极履行社会责任，促进企业环境管理体制机制的完善。