浅谈民主执政问题

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一、民主执政的含义问题

1.有的学者认为，民主执政的基本含义有两个：一是共产党是为人民服务的，执掌政权的本质是为人民执政；二是党要靠人民执政，支持和保证人民当家作主，权力的运行必须符合民主政治的要求，通过民主的途径和方式进行。前者是核心和基础，后者是条件和保证，二者相互依存不可分割。

2.有的学者把民主执政的含义分为三个方面，认为民主执政既是一个执政概念，即它是在社会主义民主政治框架内如何实现执政目标，并在实现自己执政目标中如何体现人民的主体地位，保证人民当家作主，也是一个目标概念，即它是在推进新的伟大工程中把党建设成为具有无限创造力、凝聚力、战斗力的马克思主义民主执政的执政党，同时还是一个方法概念，即它是在党从政治上、思想上和组织上对国家和社会实施领导的过程中所采取的体制、机制、途径、手段和方法的总称。

3.有的学者则认为民主执政应包括四个层面的内容：首先，民主执政必须确立一切权力属于人民的执政理念；其次，民主执政必须争取解决执政主体与授权主体的关系；第三，民主执政必须推进决策的科学化、民主化；第四，民主执政必须以制度作保障。

4.还有的学者从政治学的角度分析了民主执政的基本含义，认为民主执政：一是代表如何按照人民的意志治理社会；二是代表如何按照民主的精神构建与人民之间的互动关系；三是代表权利的分解、分立及相互制约。

二、中国共产党对民主执政的探索问题

（一）中国共产党探索民主执政的历史考察

学者们对中国共产党民主执政的发展历程进行了积极的探索，认为中国共产党自成立之日起就以实现和发展人民民主为己任，中国共产党领导人民进行革命和建设的目的就是要实现大多数人的民主。中国共产党早在进行新民主主义革命时期，在“局部执政”的情况下就明确和坚持了“民主执政”的方向，并逐步走上了民主执政的道路。80多年来特别是执政50多年来，中国共产党为争取民主执政、学执政、实践民主执政，作出了不懈的努力和探索。

早在延安时期，就对如何实现国家政治生活的民主化、建设人民民主的社会主义制度开始进行战略构想，提出走民主政治的新路。他在同著名民主进步人士黄炎培的谈话中，就专门讲到民主执政问题，同时他把马克思主义无产阶级专政学说同中国革命的具体实际结合起来，将我国的国体定为“人民民主专政”，从而把专政与民主完全结合和统一起来。邓小平深刻阐述了民主与社会主义的关系，提出了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”的著名论断，并反复要求社会主义的民主要做到制度化、法律化，从而把民主与法制结合了起来。则从总结党成立以来特别是十三届四中全会以来的基本经验的高度，强调“坚持四项基本原则，发展社会主义民主政治”、“依法治国，建设社会主义法治国家，保证人民行使当家作主的权利”，提出党内民主是党的生命，以党内民主带动人民民主，坚持扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利等重要思想。

党的十六大以来，以为总书记的党中央，继续积极推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，不断完善民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与，努力保障人民当家作主，进一步丰富和提高了党坚持民主执政的理论认识和实践能力。特别是在党的十六届四中全会上作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次把民主执政与科学执政、依法执政结合在一起，回答了“党如何执政”的问题，并且把其与执政为民、清正廉洁等统一起来，共同构成了加强党的执政能力建设的总体目标。这标志着我们党对坚持民主执政的认识和实践达到了一个新的高度。

（二）中国共产党在民主执政方面出现的失误

学者们在考察中国共产党关于民主执政思想的提出和发展的同时，还分析了中国共产党在民主执政方面出现的失误。概括起来讲，其失误主要表现在两个方面：一方面片面强调专政，一度把专政定义为无产阶级对资产阶级的全面专政，把大量的人民内部矛盾当作敌我矛盾处理，并把思想领域的不同争论上升到政治斗争的高度。从1955年的反对所谓“胡风反革命集团”，1957年的反右派运动，1959年的反对所谓右倾机会主义运动，一直到“”时期，压制人们的思想，“百花齐放、百家争鸣”的方针不能实施，政治运动连年不断，造成了千百万冤假错案。另一方面，忽视民主方面的制度建设。广大人民群众没有真正享受到政治、经济、思想、文化各个方面的当家作主的民主权利，社会主义民主体制、机制长期没有得到健全和完善。在党的执政史上，长期实行党政不分的做法，将一切权力高度集中于党，党的权力又高度集中于个人，权力的运作失去了起码的监督和制约，最终导致了个人专断和权力的滥用，给党和国家带来了深重的灾难。

（三）党的十一届三中全会以来在民主执政方面所取得的成绩

学者们在考察和分析中国共产党民主执政发展历程的同时，还总结了十一届三中全会以来党在民主执政方面所取得的成绩，认为中国共产党在实行民主执政方面所取得成绩主要有以下几点：

1.改革和完善领导体制和工作机制。在实践中，中国共产党不断改革和完善领导体制和工作机制，按照执政党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协和人民团体的关系。

2.发展党内民主。近年来，中国共产党在发展党内民主方面不断取得新进展：努力建立健全保障党员民主权利的机制；健全和完善党的代表大会制度；发挥党的委员会全体会议的作用；改革完善党内选举制度；建立健全党内监督机制。

3.扩大干部人事工作中的民主。多年来，中国共产党不断改革干部人事制度，努力推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化进程：建立健全科学的干部选举任用和监督管理机制；推行公开选拔和竞争上岗制度；完善党委对干部选拔任用的民主决策机制；推行国家公务员制度。

4.加强对权力的制约和监督。经过长期不懈努力，中国共产党初步探索出一套适合中国国情的制约和监督权力、反腐倡廉的制度机制和方法。2005年1月颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，对建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系作出了全面部署。

（四）目前中国共产党在民主执政方面还存在的问题

毋庸置疑，中国共产党在实行民主执政的过程中，虽然取得了辉煌的成绩，但仍然存在着一些不容忽视的问题。学者们对这一问题的认识，主要集中在以下四个方面：

1.有的学者认为，中国共产党传统的执政方式是特定历史条件的产物，是集权型的执政方式，具有浓厚的人治色彩和专制色彩，随着社会历史的发展已经失去了存在的土壤，必须顺应时展的要求提出新型的执政理念。

2.有的学者指出，在政治文明建设中存在着一些突出问题：决策前的民主步骤欠缺；腐败不断滋生且难以遏制，对权力缺少有效的制约和监督；在新的历史时期，社会公平原则越来越遇到严峻的考验和挑战，收入差距拉大，“弱势群体”持续分化。

3.一些学者则通过调查认为，在一些地方，部分领导干部民主意识薄弱的问题仍不同程度地存在，影响着决策民主化的进程。有的干部不按民主集中制办事，听不进不同意见，在涉及群众切身利益问题的决策上，不注意听取群众呼声，讨论研究重大问题时草率决定；有的不注意调动基层和群众的积极性、主动性和创造性，忽视说服教育和正面引导，作风简单粗暴，导致群众不满；有的对群众反映的情况和提出的批评意见置若罔闻、我行我素，引起干群关系的紧张，等等。这些问题的存在，说明少数领导干部的民主意识与当前形势发展的要求不相适应，必须彻底予以纠正。

4.还有的学者认为，在具体执政的过程中，中国共产党的民主原则和民主形式逐渐地被改变了，甚至被一些人淡忘了。虽然人民民主的原则和口号还是同样的响亮，但执政实践中的不民主现象却逐步滋长起来。在执政党的内部、党与国家的关系以及国家政权与人民的关系中，人民实现民主权利的条件不足，公民有序参与的渠道缺乏，人民民主在很多时候仅仅停留于政治原则的层面。

三、推进民主执政建设的障碍因素

中国共产党关于民主执政的理念虽然由来已久，在民主执政的实践方面尽管也取得了重要成就，但目前要进一步推进民主执政建设，仍然有许多障碍需要克服。对此，学者们围绕着这一问题也进行了积极的探讨，一致认为当前影响推进民主执政建设的障碍因素，既有理论认识上的误区，也有现实实践中的问题，还有一些历史的原因。其主要观点如下：

1.有的学者认为，尽管党内民主是推进民主执政的一个重要方面，但长期以来我们党内却存在着一种不正确的认识，认为党员在党内要民主是党员觉悟不高的一种表现，甚至把正当的民主要求说成搞个人主义、向党闹独立性、搞无政府主义等等。这种认识不利于提高党员的民主意识，更不利于民主执政的深入进行。

2.有的学者提出，当前我们党坚持民主执政的最大障碍是“官本位”体制因素，认为在我们现行的执政体制中，还深刻地存在着“民本位”与“官本位”的矛盾对立，即在理论政策层面上，我们较好地坚持了民本位的政治导向，注重了民情民意的理论表达和政策关怀，而在实际执行层面上，却又不同程度地容忍了官本位体制因素的存在，姑息了形形色色特权现象的张扬和职务利益的攀升。这就造成了理论与实践的反差以及“上有政策，下有对策”的矛盾局面，形成了倾向于官本位的二元化执政结构，使党纪不严、政令不畅，使中央的利民政策在实践中转化的利益流向带有很大的不确定性，其结果往往是肥官容易惠民难。

3.有的学者则说，推进民主执政建设面临的困难和问题主要有：（1）理论基础不丰厚。几千年的文化传统，长期计划经济的束缚，使我们的民主执政理论成果少之又少，民主执政氛围的营造不能指望一蹴而就。（2）政治体制不科学。政企不分、政管不分、政事不分、党政不分，职能交叉重复，权、责、利相脱节，国家利益部门化，部门利益法制化。（3）运行机制不配套。缺乏规则，特别是缺乏规则意识，有规不遵，有令不行，甚至人为地破坏运行秩序，大大增加了运行成本，冲抵了工作效率，常常是责任不清、奖罚不明、分配不公。（4）民族素质不适应。教育水平低下，文盲率偏高，有不少省份九年义务教育的质量得不到保证，还有千万以上的孩子因家庭贫困不能正常就学乃至完全辍学。（5）决策理念不合理。忽视了经济和社会的可持续发展，头痛医头，脚痛医脚，急于求成，闭门造车，短期行为使执政党的地位和执政效率受到侵蚀。（6）实践基础不充分。民众对民主执政缺乏足够的信任，在一定程度上影响了公众的参与热情。

4.还有的学者认为，当前坚持民主执政仍然面临着一些不可忽视的问题。第一，一些地方和部门党内民主的发展不够充分；第二，一些地方和部门民主集中制贯彻得不好；第三，一些地方党政关系不协调、不规范；第四，对权力运行的监督不到位；第五，一些干部的素质和能力与民主执政的要求不适应。

四、推进民主执政建设的原则及基本思路

（一）推进民主执政建设必须遵循的原则

要推进民主执政建设，必须在一定的原则发表下进行。学者们对这一问题的研究，主要提出了以下几种观点：

1.一部分学者提出，推进民主执政建设，必须遵循四个重要原则：（1）坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一；（2）民主政治建设和经济建设及社会发展相协调相适应；（3）民主政治建设应注重制度、规范和程序的完善；（4）推进民主政治建设，必须从我国国情出发，同时借鉴人类政治文明的有益成果。

2.另一部分学者提出，推进民主执政建设，必须坚持合理利用各种政治资源的原则，从而为民主执政的建设发挥长效作用。（1）政党资源。在中国，共产党和8个派构成了中国特色政党制度的主题。派作为重要的政党资源，理应参加到国家的一切政治活动中去。（2）社会资源。从中国的实际出发，当前可以利用的社会资源主要是人民群众的政治参与和新闻媒体的监督两类。（3）根本政治制度资源。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家和地方的各级权力机关。

3.还有一些学者从政治学的角度分析民主执政，得出了民主执政的基本原则，认为党的十六届四中全会的《决定》中提出了民主执政的一系列重要内容，体现出现代政治学理论中的若干原则：“主权为民”原则、适度分权和适度限权原则、公开原则、公民权利制衡原则、制度创新和制度建设原则和积极稳步推进原则。只有自觉遵守这些基本原则，才能把对民主执政的研究深入下去。

（二）推进民主执政建设的基本思路

关于推进民主执政建设的基本思路问题，学者们主要从“制度机制说”和“社会民主、国家民主和党内民主协调推进说（简称‘协调推进说’）”两个不同的视角，进行了积极的探讨。

1.“制度机制说”

关于民主执政建设“制度机制说”的思路，学者们主要提出了以下几种观点：

第一种观点认为，克服官本位体制因素，加强民主执政的有效性，关键在于建立和完善民主选举、民主决策和民主监督三大民主机制：一是改革和完善民主选举制度，奠定民主执政的基础；二是改革和完善民主决策制度，强化民主执政的核心；三是改革和完善民主监督制度，把握民主执政的关键，从而使人民群众在政治上的参与权和控制权真正落到实处。

第二种观点认为，要实现民主执政，有赖于制度和机制。民主执政要通过一系列的制度设计、制度安排和制度创新来保证其实现：第一，要健全民主选举机制。民主选举是民主执政的重要标志，也是民主执政的首要前提。第二，要健全民主决策机制。在国际国内形势多变的情况下，需要我们党把决策建立在民主化的基础上，确保决策的科学化和稳妥性。第三，要健全民主管理机制。正确有效地动员组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，是党坚持民主执政的重大课题。第四，健全民主监督机制。实行民主监督，既要靠监督者和被监督者的自觉意识，也要靠建立和形成长效机制。

第三种观点认为，民主执政是一种符合历史潮流和时代特点的执政模式，也是符合中国社会发展要求的执政方式。但是，民主执政要成为一种稳定的具有可操作性的政治模式，就必须使其制度化和程序化。在执政方式问题上也同在其他政治问题上一样，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，民主执政需要制度和程序来保障。在制度建设中，既要创造条件使行之有效的政治规则稳定为政治行为模式，更要注意制度的完整性，使各种制度相互捏合，环环相扣，相互支撑，形成制度体系。从民主执政的角度来看，必须坚持和完善以下制度：（1）保障党员权利制度；（2）党的代表大会制度和党的委员会制度；（3）人民代表大会制度；（4）共产党领导的多党合作和政治协商制度；（5）民主决策和科学决策制度。

第四种观点认为，实现民主执政：一是要完善干部选举制度，进一步增强选拔过程的透明性，扩大直接选举的范围；二是要增强领导干部的执政服务意识，确立基层领导干部负责的责任机制；三是进一步健全监督机制，实现人民群众有效的参政议政；四是要整合制度资源，形成相配套的机制。

第五种观点则认为，要实现民主执政：一是要建立畅通的民意表达机制，完善党和政府与群众的联系机制，确保不同利益群体合法利益诉求的正当性；二是要完善公民政治参与机制，推进公民政治参与是民主执政的核心任务，也是社会和谐的前提；三是要改革和完善决策机制，推进决策的科学化民主化；四是要健全权力运行的制约和监督机制。

2.“协调推进说”

关于民主执政建设“协调推进说”的思路，学者们的认识基本一致，认为实现民主执政要大力发展社会民主，积极完善国家民主，稳步推进党内民主。

大力发展社会民主，就是将民主的一般程序、规则、形式与方法运用于社会生活之中，使得民主能够成为人民群众自己社会生活的有机组成部分，也使得社会民主成为基层党组织、基层人民政府和基层党政领导者实现领导和治理的基本方式。这就为执政党的执政活动赢得了广泛的社会民主基础。发展社会民主之所以能够成为民主执政的一个基本条件，最主要的就是它能够成为民主执政的根基。

完善国家民主中的“国家民主”指的是人民代表大会制度以及执政党与这一制度的关系。人民代表大会制度是中国共产党民主执政的载体。党通过人民代表大会制度实现民主执政，其执政活动集中在各级人民代表大会领域，同时，执政党的组织与人民代表大会的国家组织还通过执政活动建立起了一种本质上是民主的政治关系。中国共产党正是通过人民代表大会制度去体现“执政为民，靠人民执政”的理念，去处理当代中国执政党与国家权力机关的关系。积极完善人民代表大会制度是实现民主执政的核心条件。

推进党内民主，将民主的制度引入党的生活，即构成党内民主。将其作为民主执政的条件，党自身的生活必须是民主的。唯有如此，才能实现与国家民主和社会民主的衔接，民主执政才具有可能性。

（三）推进民主执政建设应注意的几个问题

既然民主执政问题是一项系统工程，涉及到方方面面，那么，要推进民主执政建设，更是一项复杂而艰巨的任务。一是传统的影响是根深蒂固的，二是现实存在的问题是不容忽视的，三是发展中可能遇到的困难更是难以预料的。基于此，学者们认为，要推进民主执政建设，目前至少还应注意以下几个问题：

1.推进民主执政，要保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。除完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度外，还要注意以下问题：在重大决策过程中，通过多种渠道和形式集中民智；对涉及经济社会发展全局的重大事项，广泛征求意见，充分协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，实行公示、听证制度；建立决策咨询机制、决策后的纠错改正机制和决策失误责任追究制度。

2.我国长期存在的党政不分、以党代政的现象，与民主执政的要求相背离，严重影响了经济体制改革的深化和社会的全面进步。共产党是执政党，党的领导要通过执政来体现。但是，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能，必须实现党政分开，完善党的执政方式。要按照总揽全局、协调各方的原则，发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥党在这些组织中党组的领导核心作用。党委既要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，又要通过在这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。

3.民主制度的核心问题是权力监督，其关键不在于参与者的多数亲自掌握和行使政治权力，而在于确保掌握权力的少数人在管理的全过程受到社会监督，防止权力被滥用。缺乏监督制约的权力必然导致腐败。要搞好民主执政，必须强化人民群众、人大、政协以及派等对权力的民主监督。

党的执政权力是人民赋予的，必须切实加强人民群众对党组织和党员干部的监督，以保证始终依照人民的意志行使权力。各级党组织和党的所有干部都要自觉接受监督，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，改革和完善权力监督体系，加强对权力的监督，认真贯彻党内监督条例，进一步加强党内监督；通过发展党内民主，理顺党代会、党委会和常委会的关系，重点加强对领导班子特别是主要领导干部的民主监督。

4.加强和改进新形势下的群众工作，提高党在人民群众中的影响力和凝聚力，巩固党执政的群众基础。各级领导干部要始终坚持一切为了群众、一切依靠群众的根本观点，坚持党的群众路线，进一步密切党群、干群关系，要保证党的领导机关及时准确地了解社情民意，改变目前“下情上达难”的现象。领导机关要建立调查研究制度、亲自接待信访制度、舆论调查制度、公开征求意见制度等，从多方面多渠道了解社情民意。

5.正确对待西方政治文明，积极吸收借鉴人类民主执政实践的进步成果。从概念上讲，“西方政治文明”包括十分庞杂的内容。按照马克思主义的科学性和全面性的要求，应当把它和西方其他事物一样，看作“珍珠”和“垃圾”并存的东西。从方法论的层面分析，应当把握三点：（1）有部分内容确实反映了资产阶级的私利和资产阶级意识形态的偏见，对我国社会主义民主政治建设无益且有害，对此我们要坚决抵制，决不照搬西方模式。（2）有部分内容是西方独特的历史和文化的产物。历史上西方文明与中国文明有诸多不同，发展到现在，形成了世界文明的多样性。二者难分优劣，完全可以在当今世界上共生并存，交相辉映，不需要也不可能相互代替。（3）有部分内容确实包括科学因素，如强调对权力的制约监督、强调民主实施中的程序性、操作性问题等。这些都属于人类政治文明的优秀成果，对我们建设社会主义民主政治有益，是不应当忽视或拒绝的。