反腐倡廉制度体系建立基本点

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制度建设；监督制度建设；预防制度建设；惩治制度建设；基本点

在党的十七届中纪委五次全会上从反腐倡廉教育制度、反腐倡廉监督制度、反腐倡廉预防制度、反腐倡廉惩治制度等四个方面提出了反腐倡廉制度体系建设的整体结构框架。这就把推进反腐倡廉建设上升到党的制度设计和制度安排层面，需要我们关注和研究。

一、推进反腐倡廉教育制度建设的基本点在党的十七届中纪委五次全会上指出,要进一步加强反腐倡廉教育制度建设，加强和改进教育培训工作，加强和改进反腐倡廉宣传教育工作，提高反腐倡廉教育的科学性、规范性、有效性。

按照这一精神，深入推进反腐倡廉教育制度建设必须牢牢确立和把握以下基本点。

1、坚定反腐倡廉教育的基本理念。理念是任何工作得以推进的坚实思想基础和价值动因。任何工作和行为背后都有理念作支撑，不管这种理念是正确的还是中性的甚至是错误的。推进党的反腐倡廉教育制度建设，理念的确立必须先行。这就要切实确立“腐败不除、亡党亡国”的基本理念，深刻认识能不能坚决反腐败是关系党和国家的生死存亡的重大政治问题。中国有两千多年的封建社会，有许多次的改朝换代。为什么一个王朝不能万寿无疆下去呢？黄炎培指出：我国历史上每个朝代在开始之初大都兢兢业业、十分廉洁，结果政治清明、百姓安居乐业，国运蒸蒸日上，但每个王朝在后期都腐败贪污盛行、各式各样的潜规则盛行，从上到下都充斥着腐化变质之风，结果积重难返，老百姓活不下去被迫起义抗争，以致最后不得不通过改朝换代来解决问题。为了防止历史周期律在我们党的身上重演，必须着力推进反腐倡廉教育制度建设。

2、将反腐倡廉纳入干部教育培训中。党的十七届四中全会指出：“要按照贯彻为民、务实、清廉的要求，在全党深入开展党性党风党纪教育，把廉政教育列入干部教育培训规划，有针对性地开展示范教育、警示教育、岗位廉政教育，改进教育方式，提高教育实效。”[1]大规模培训干部、大幅度提高干部素质，是新世纪以来党中央加强干部教育培训工作、提高干部素养的重大举措。因此，反腐倡廉教育可以充分运用好大规模培训干部的契机和平台，纳入到干部教育培训的课程设置和教学计划中，将预防惩治腐败的理念和制度规范灌输到广大党员和干部的头脑中。

3、建立健全反腐倡廉的宣传制度。反腐倡廉教育的成效要借助宣传去实现，宣传工作本身也是一种独特的教育形式。因此，推进反腐倡廉教育必须在建立健全宣传制度上下工夫。宣传教育的逻辑起点是树立立党为公执政为民的理念和廉洁自律的思想，必须从如何保证反腐倡廉宣传的实效性出发，设计相关的制度模型。同时，更要注意宣传工作内容的广泛性、手段的灵活性、形式上的多样性，最大可能地增强反腐倡廉教育的有效性。

4、推进廉政文化建设的制度化。廉政文化是进行反腐倡廉教育的重要工具和基本抓手，是廉政观念能够深入人心的社会文化环境。由于廉政文化建设本身是一项务虚的工作，不会带来直接现实的经济效益，但具有长远的社会效益。要使廉政文化建设作为反腐倡廉建设的基本抓手能够真正固定下来，而不是简单的权宜之计，就必须形成廉政文化建设的制度化，建立健全相关的制度规定和程序机制，将廉政文化推行的各个环节都以制度的形式确定下来，使廉政文化的开展实现有章可循，不会因为领导人的改变而改变、不会因为领导人看法和注意力的改变而改变。

5、教育引导领导干部重建道德市场。毛寿龙指出：广义地说，人类社会中实际上存在着三种市场性的资源配置方式：经济市场、政治市场和道德市场。道德市场的构建者可能是乌托邦论者，其交易者的格言是宁可天下人负我，我不负天下人，交易的特征是无回偿的利他性，交易的媒介是内在化的良心，满足需求的过程是通过具有高尚道德的他人所表现的无回偿性质的利他行为来满足自己的需求，其效用的特征是有难必救，其稀缺资源配置的理想结果就是所有人的难处都为以利他主义为宗旨的人所解决，也就是说没有人能够通过单纯利用他人的利他行为来获得自己处境的改善。[2]30一些党的干部之所以通过以权谋私去搞腐败，从思想道德层面上讲，主要是这些党的干部在宗旨观、理想观、价值观、世界观、人生观上都发生了错位；在干部的道德市场上受到了污染，把道德市场混同于经济市场和政治市场。首要的问题是重建领导干部的道德市场。重建的标准是，让全心全意为人民服务的道德准则保持常青，让立党为公、执政为民的道德标准进入行权过程，让权力在阳光下运行成为自觉的道德要求，让不被权力腐蚀污染成为公认的道德底线。

二、推进反腐倡廉监督制度建设的基本点在党的十七届中纪委五次全会上讲话中指出，要进一步加强监督制度建设，认真执行和不断完善各项监督制度，改革和完善党内监督体制，健全权力运行监控机制，拓宽监督渠道，增强监督合力，加大监督制度创新力度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这就明确推进反腐倡廉监督制度建设的基本要求。

1、完善反腐倡廉具体监督制度。制度主义理论强调，制度是一个综合性概念，通常应该包括根本制度、具体制度、体制、机制等范畴。加强反腐倡廉监督制度建设的基本着力点是梳理、完善、创新各项具体监督制度，并使之形成体系。一要对现行制度进行梳理。目前党内和国家层面用于反腐倡廉监督的具体制度、规定不少，但这些制度缺乏配套性，原则规定的多、可操作性的制度少，应急的制度多、长远的制度少。要保证反腐倡廉监督的成效，必须对现有的具体制度、规定进行梳理和清理，特别是要消除各个制度中存在矛盾和重叠现象。二要不断完善、创新反腐倡廉具体监督制度。当前要抓紧制定落实集体领导和分工负责制度、重要情况通报和报告制度、干部述职述廉制度、党的民主生活会制度、信访制度、巡视制度、谈话和诫勉制度、舆论监督制度、询问和质询制度、罢免或撤换制度的规则与程序。同时，还要根据反腐倡廉监督工作面临的新形势、新情况、新问题不断创新相关的具体制度模式，使其具有完整性和可操作性。

2、改革和完善党内监督体制模式。一是要扩大党代会常任试点，充分发挥任期制的党代表在党代会闭会期间对“两委”及其成员的监督作用，使党代会作为党的最高监督机关发挥监督职能及时到位。二是要凸显全委会对常委会的监督，建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。三是要科学设置和轮换各级党委巡视检查组，对巡视前、巡视中、巡视后的各项工作安排和流程从具体规则上作出明确规定，建立巡视工作责任制和保障机制，从制度层面构筑监督控制腐败的“尚方宝剑”。四是要积极探索上级纪委支持和协助下级纪委加强对其同级党委常委会成员进行有效监督的制度，健全纪检监察机关派驻机构对驻在部门领导班子及其成员监督的制度。五是要探索改革纪律检查机关领导体制的路径。目前，有三种思路可供选择。其一，变现行的双重领导体制为垂直领导体制。地方各级纪委一律由上级纪委领导，与同级党委之间没有任何人财物的纠缠，对同级党委能实施有效的监督。这种领导体制在运作上有以下要求：纪委和党委都由同级党代表选举产生，都对同级党代会负责；纪委成员不得兼任同级党政机构的任何职务，以保证监督的公正；纪委的决定党委不能否定，但确难以接受，可提交党代会表决。其二，维持现行的双重领导体制，但要变为“条块分割，以条为主”，各级纪委主要在上级纪委的领导下开展工作，与同级党委虽有领导关系，但不再是难分的依附关系。其三，维持现行的领导体制，但要赋予纪委更大的权力。如赋予纪委对党内重要干部的立案执法自主权、质询权，赋予他们对同级党委重大决策的参与权和批评权等等。

3、健全党内和国家权力运行监控机制。一要突出对重点人群行权的监控。领导机关、领导干部是党内和国家层面直接掌握公共权力的群体，是权力运行监控的重中之重。应该切实对领导干部全程式立体式的监督，做到“四个并重”。即对领导干部的任前、任期和离任监督并重，对领导干部的工作圈、生活圈和社会圈的监督并重，对领导干部的纠正、诫勉和查处并重，对一般领导干部的监督要和对“一把手”的监督并重。必须推行领导干部行权公开，积极建立行权公开的具体制度和程序，让公共权力在阳光下运行，自觉接受党和人民的监督。二要突出对权力运行重点领域的监控。权力运行的重点领域无非是人权、财权、物权，掌握这些权力的部门和干部如果对自己放松警惕就容易滑向腐败。从已经出现的腐败问题来看，组织人事权行使中的“跑官要官、买官卖官、任人唯亲”，司法权行使中的“大事化小、小事化了、不了了之”，行政审批权和行政执法权行使中的“不作为、乱作为”，房地产运作、工程招投标中的“收黑钱、打招呼、乱插手”，财政权行使中的“私设小金库、编造两本账”，国有资产生产经营中的“资产流失、合伙侵吞”，均属于在公权行使的重点领域出现的腐败问题。三要突出对权力运行源头的监控。权力运行的源头是决策。一旦决策出现错误或重大失误，就会犯南辕北辙的方向性的错误，甚至导致全盘皆输；一旦决策权高度集中于个人或少数人，出现决策的腐败和腐败的决策，权力行使过程就会变成一个将腐败无限放大的过程。为防止这些问题的发生，必须努力完善了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制，健全领导、专家、群众共同参与的决策模式；健全党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见制度，落实重大决策报告制度，健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度，坚决杜绝重大决策由个人或少数人说了算的现象出现。

4、建立健全科学的党内权力配置模式。在现行党的领导体制下，由于党委既集中了党代会的决策权，又集中了纪委的监督权，加上它本身又在行使执行权，所以它集党内的决策、执行、监督三权于一身。党委过分高度集权，权力都掌握在党委“一把手”中，自然不利于对权力运行状态的监督控制，也就不能有效避免在“三重一大”问题上的个人或少数人说了算的现象，以及由此隐含或衍生的腐败温床的问题。其解决的办法就是：对党委权力进行适当的分解，建立健全对决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这就要进行合理的党内权力配置的改革。在中央一级应建立这样的党内分权格局：党的全国代表大会是党的最高权力机关，在党内主要行使重大问题的决策权；党的中央委员会及其中央政治局和政治局常务委员会是党的执行机关，在党内行使执行权；党的中央纪律检查委员会是行使党内监督权，属于党的专门监督机构。以此类推，党的地方各级的党内分权格局也基本如此。

5、增强党内监督与党外监督的合力。我们党是国家的领导党和执政党，要有效监督领导干部权力的运行、避免权力腐败，就必须发挥好各个监督主体的积极性、主动性、创造性，将党内监督与党外监督有机结合起来，凝聚行政监督、人大监督、司法监督、政协监督、群众监督、舆论监督的力量，形成监督合力。具体说来：要充分发挥行政监察职能，积极开展执法监察、廉政监察和效能监察，完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，加强对财政资金和重大投资项目审计；要支持人民检察院依法查办和预防职务犯罪，强化对刑事诉讼、民事审判活动和行政诉讼的法律监督；要支持人民政协运用会议、专题调研、委员视察、提案、反映社情民意信息等形式，对国家宪法和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员履行职责和廉政情况等进行监督；要通过健全完善信访举报制度，调动人民群众监督腐败的积极性，使权力运行始终置身于人民群众的监督之中；要充分发挥新闻媒体的作用，将反腐倡廉始终置于舆论监督的风口浪尖。

三、推进反腐倡廉预防制度建设的基本点在十七届中纪委五次全会上讲话中指出，要进一步加强预防制度建设，推进廉政风险防控机制建设，建立健全预防腐败信息系统，建立健全防止利益冲突制度，形成有效预防腐败的长效机制。按照的要求，当前切实抓好反腐倡廉预防制度建设必须突出以下工作要点。

1、发挥国家预防腐败机构的职能作用。在中国这样一个高度重视集体主义精神的国度，做好任何事情通常都要有个组织机构出面，任何工作的开展通常都要借助组织机构的力量。推进预防腐败工作当然也不例外，自然离不开组织机构的领导和掌控。国家预防腐败局的成立就是一个典型的例子，它也因此成为国家预防腐败的重要机构。在预防腐败的过程中，国家预防腐败机构要切实加强对预防腐败工作的组织协调、综合规划和政策制定，对预防腐败的重要改革措施进行调查研究和分析论证，建立预防腐败信息共享机制和腐败风险预警机制，总结预防腐败工作的有效做法，切实提高组织化预防腐败工作的水平。

2、抓好领导干部廉洁自律制度建设。领导干部的廉洁自律是预防和反对腐败的“马其诺防线”。

党的反腐倡廉建设的主体实践者是党的领导机关和领导干部，因为党的领导机关和领导干部是权力运行者，具备可能腐败的最基本要件。因此，党的领导干部的廉洁自律要作为反腐倡廉预防制度建设的一项重要内容来抓。搞好领导干部廉洁自律，一方面，党的领导干部要严格遵守廉洁自律各项规定，严格要求自己和配偶子女、身边工作人员，经常性地进行自我检查、自我教育、自我监督、自我批评，领导干部之间也要出于公心地开展互相监督和互相批评。另一方面，党的领导机关要把干部廉洁自律作为一项重要的工作由“一把手”亲自来抓，同时要建立健全领导干部廉政建设责任制，由各级纪委出面与各单位负责人签订领导干部廉洁从政责任书，出了问题要坚决实行问责制。按照党的十七届四中全会要求，当前深入推进领导干部廉洁自律制度建设的重点是：完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容；加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员的制度化管理；进一步规范离退休领导干部在企业和各类学会、协会、基金会任职行为；按照节俭、高效、廉洁的原则，继续推进公务消费和公务接待制度改革。

3、加强重点领域权力腐败的预防制度建设。人事权、行政权、财政权、司法权以及国有企业管理等领域，都是腐败多发、频发、高发的危险领域。推进反腐倡廉预防制度建设要重点从制度设计上抓好对这些领域内可能滋生腐败的预防工作。一要完善民主、公开、竞争、择优的选人用人制度。要提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制、促进优秀人才脱颖而出，杜绝干部选拔任用由个人或少数人说了算；大力惩治选人用人的权钱交易，铲除跑官、买官、卖官的制度土壤。特别是要完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制。二要着力深化行政管理体制改革。实现完全意义上的政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，大力减少和规范行政审批，消除由于行政审批权垄断导致“跑部钱进”式腐败；完善政府重大投资项目公示制和责任追究制，杜绝招投标腐败；着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。三要推进司法体制、工作机制改革。加大对司法工作监督的力度，完善执法过错、违纪违法责任追究等方面的制度，保证公正司法，杜绝司法领域内的权法交易、钱法交易等腐败现象。四要不断深化预算管理制度改革。完善和规范财政转移支付制度，加强财政性资金和社会公共资金的管理，清除由于掌控“小金库”钥匙而引发的腐败。五要完善金融市场机制。加强金融监管和内控机制建设，完善金融账户实名制，最大限度地防止和严厉惩处利用证券市场和资本运作等手段搞腐败。六要深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善公司法人治理结构，完善国有企业权力运行制衡机制、薪酬激励和约束机制。七要按照加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制，完善工程建设项目招标投标制度、规范土地征收和使用权出让制度、推进产权交易市场建设、深化政府采购制度改革、健全社会信用体系。

4、加强预防腐败的国家立法。由于我们党是执政党，在国家机关担任领导职务的大多数是党员干部，在党的机关中担任领导职务的党的干部也纳入公务员管理。所以，推进反腐倡廉预防制度建设，不仅是党的事，国家立法也应该跟上。这就要根据反腐倡廉的要求有计划、分步骤地制定或修订一批法律、法规和条例，建立健全国家预防腐败法律法规体系，提高国家预防腐败的法制化水平。加强反腐倡廉的国家立法，必须坚持从国情出发，处理好吸收我国法治经验与借鉴西方法治文明的关系，从西方国家反腐倡廉的国家立法中吸收有益的经验，丰富我们的立法实践。

5、加强预防腐败的地方法规建设。地方和部门的预防腐败法规建设是反腐倡廉预防制度建设的重要组成部分。在特定范围内适用的预防腐败制度规范大部分是由地方和部门制定的，这些制度规范的实施推动了地方、部门和行业的反腐倡廉建设，起到了将国家法律和制度规范细化、具体化的作用。因此，在不与党和国家的现行反腐倡廉制度和法规体系相矛盾、相抵触的情况下，各地区、各单位、各部门、各行业，可以对党规国法中没有作出具体规定、目前又急需规范的事情进行地方立法，推进预防腐败的地方法规建设。

四、推进反腐倡廉惩治制度建设的基本点在党的十七届中纪委五次全会上指出，要进一步加强惩治制度建设，建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度，健全党风廉政建设责任制及其配套制度。因此，必须从制度设计上保持惩治腐败的高压态势，坚决遏制一些领域内的腐败现象多发、高发、易发势头，决不让任何腐败分子逃脱党纪国法惩处。

1、建立健全违纪违法行为惩处规范。当前我国对于腐败干部进行惩治处理的党规党法、行政规定和国家法律体系都初步建立起来了，党纪、政纪和法纪处理都已经有了成型的法规制度依据。《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》以及制裁贪污、受贿官员的一系列法律规范已经在惩治官员腐败的具体操作层面发挥了成文法的指导性功效。但这方面的法律制度规定尚存在着许多过于粗放、不尽完善的方面，因此建立健全和细化对腐败官员的违纪违法惩处规范就显得极为迫切。从现实需要出发，当前要抓紧制定《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》的详细配套规定，完善对党的机关、人大机关、政协机关、派机关公务员的纪律处分规定，制定对事业单位工作人员和国有企业人员的纪律处分规定；制定纪检监察机关依纪依法办案、规范办案的工作要求，规范纪检监察机关与检察机关相互移送案件的工作流程；不断完善惩治官员贪污受贿、以权谋私的各种国家法律制度，使腐败官员的任何花样翻新在接受惩治时都能够有法可依。

2、构筑责任与惩治完全对接机制。领导干部出现腐败案件，一定要努力实现承担责任与接受惩治的对接，切忌出现责任与惩治分离，以致出现大责任受到小惩治的问题。这就要注意区分好惩治组织与惩治个人的界限，党内惩治、行政惩治与法律惩治的界限，注意防范出现责任与惩治相脱节的人为操纵。一要防范惩治组织与惩治个人的分离。领导干部出现了腐败问题，党组织和领导干部个人都必须承担相应的责任、受到应有的处理。但在一些地方的具体操作过程中，却出现了惩治组织与惩治个人相分离的问题：一是出了腐败问题之后，领导班子和组织机构推卸自己应承担的责任，将责任完全推给或分摊到腐败者的个人身上，不去裁量领导班子和组织机构自身应担负的责任；二是出了腐败问题以后，领导干部把自己推得干干净净，将责任全都推给领导班子和组织机构，要组织机构出面将责任全部责任。二要防范党内惩治、行政惩治与法律惩治的分离。最典型的是，有些领导干部出了腐败问题，需要接受惩治和处理的时候，有关部门却坚持了“大事化小、小事化了、不了了之”的潜规则，简单地用党内处理代替行政处理、用行政处理代表国家法律惩治、以纪委处理掩盖法律制裁，将党纪、政纪与法纪处理分离开来。其实，对于搞腐败干部来说，党纪、政纪、法纪处理不是各自独立的，也不是可以互相取代的；如果简单地用党纪或政纪处理代替国法惩治，这实际就是在变相地保护了犯罪，就是在姑息养奸。

3、严肃查处干部腐败案件。从近年来腐败案发的态势来看，惩治腐败面临的形势是非常严峻的。

一是腐败干部的级别逐渐增高；二是腐败金额直线上升；三是窝案串案日益增多，腐败的集团化趋向明显；四是腐败干部的生活腐化问题凸现；五是许多腐败分子与黑社会势力相勾结、腐败分子涉黑问题的数量上升。这样严峻的形势，使得查处腐败案件难度不断加大。虽然查处的难度越来越大，我们在查处腐败案件特别是大案要案时仍然不能退缩、绝对不能心慈手软。应该更加严肃彻底地查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职案件，依纪依法查处和整治领导干部利用职务便利为本人或特定关系人谋取不正当利益的腐败问题。

4、定期严打高危领域腐败。从已经发现的腐败案件高发、频发、多发、群发领域来看，管钱、管物、管人、管法的部门无疑是公认的重灾区。必须将重拳对准这些重灾区，通过相关的制度设计，定期对工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法、组织人事等领域进行专项治理，严打发生在这些领域内的干部腐败。要严肃重点查处，发生在工程建设领域内的规避招标、虚假招标及违法转包分包的案件，发生在房地产开发领域内的非法批地、低价出让土地、违规审批房地产开发项目或擅自变更规划获取利益的案件；发生在矿产资源开发领域内的违法审批探矿权和采矿权、违法入股矿产开发的案件；发生在金融领域内的违规授信、内幕交易、挪用保险资金、违规发放核销贷款和资产处置的案件；发生在国有资产管理领域内的隐匿、侵占、转移国有资产的案件；发生在司法部门内的执法犯法的案件，发生在组织人事部门内的跑官、买官、卖官的案件。

5、加快惩治腐败配套制度建设。惩治腐败制度建设不能只将重心聚集到如何更严厉地出拳惩治腐败干部上，必须同时注意推进相关配套制度建设。按照党的十七届四中全会要求，一是健全反腐败协调工作机制，加强查办大案要案组织协调，形成整体合力；二是健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制；三是坚持依纪依法办案，完善举报人和证人保护制度，保障被调查人合法权益，依法追究诬告陷害行为；四是完善重大案件剖析制度和通报制度，发挥查办案件惩戒功能和治本功能。这些配套制度建设的及时到位，能够在很大程度上弥补反腐倡廉惩治制度自身建设的不足，提升反腐倡廉惩治制度建设的质量与水平，保证惩治腐败工作协调得力、信息顺畅、线索不断，最终起到事半功倍的效果。