小议地方政府行为失范的成因

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摘要：中央政府与地方政府事权、财权体制的不完善强化了地方政府作为利益主体的竞争意识，但由于激励机制的缺陷和约束机制的不完善，导致了地方政府间竞争行为的失范，使地方政府间竟争出现了不容忽视的负面效应。

关键词：地方政府竞争行为失范制度缺失

随着中央行政权力逐渐向地方政府下放以及分税制的实施，地方政府作为地区的利益主体角色日益凸显。这一方面极大地促进了各地生产技术的改进和制度的创新，一方面又会造成地方政府间的竞争。如果政府间竞争行为失范，就会阻碍国内统一大市场的形成，并使中央政府的宏观调控受到影响。本文拟从制度的角度对当前我国地方政府竞争失范的原因做一分析。

一、中央与地方政府行政性分权的制度缺陷

拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分为政治性分权、行政性分权、行政权转让三种。根据这种划分，我国应属于行政性分权模式。其分权路径是，把中央对国有经济的大部分控制权逐步让与地方政府控制，并通过财政分权让地方政府获得地方经济发展的部分收益权，以充分发挥地方政府在经济发展中的主观能动性和积极性，这同时也造就了地方政府追求辖区经济利益的前提条件。即分权是地方政府间竞争形成的主要前提，但由于其本身的不完善、不科学等，逐渐促成了我国地方政府竞争行为的失范：

一是中央与地方政府事权范围模糊。事实上，放权以后，并未能对中央与地方政府各自的权限和利益格局作出明确的界定，造成了中央与地方权力调整的随意性。地方政府热心于地区市场分割、地方保护主义、重复建设等，为了实现本地利益的最大化而对中央的政策“为我所用”。比如有的地方政府为了本地的经济利益，对制售假冒伪劣商品的本地企业不闻不问，任其发展，其理由就是“发展地方经济，增加财政收入”；有的地方政府为了保护本地利益而封锁信息、技术和资源，禁止劳动力和人才流动，到处封关设卡。

二是地方政府的事权和财权不对称造成了地方政府的财税困境。1994年实行中央、地方分税制后，全部消费税、75％的增值税、大部分企业所得税等征收面大、税率高、易征收的税种基本上收归中央。与此相对应的是地方财政收入的下降。由于财政转移支付不到位，使得地方支付没有充足的财力为社会提供有效的公共服务，一些地方政府应该做的事、想做的事却没有足够的财力去做。“这意味着，地方政府要干的事情比以前多了，而财政资金却没有相应增加或到位，地方政府面临着比以前更大的财政资源‘瓶颈’或‘缺口’。”于是，一些地方政府千方百计争投资、上项目，通过GDP增长来扩大财源，并有意识地将扩大财源的目标指向地方享有的税种，这显然与科学发展观的要求是相悖的。

二、地方官员政绩考核和评价的制度缺陷

如前所述，我国的地方分权模式是形成地方政府间竞争行为失范的一个原因。但是为什么地方政府在竞争中会无视亏损和资源浪费而支持恶性竞争呢?地方政府官员的政绩考核和地方政府评价制度存在缺陷和偏差是其中一个主要原因。因为地方政府官员的政绩考核和地方政府评价制度是地方政府决策的牵引力和驱动力。

按照公共管理理论，集体行为归根结底由个人行为决定，集体行为动机也由个人行为动机决定。以此推论，地方政府行为动机最终也是由其中的个人(政府官员)动机决定口l。因此，地方政府间竞争在某种意义上就是地方政府官员之间的竞争。而官员追求自身利益最大化的动机不仅会导致地方政府的行为选择，而且会对地方官员的考核与政府绩效评估产生影响，并最终影响地方政府的施政行为。这是因为在我国现行的政治体制中，地方政府官员更多的是由上级政府任命为主，而不是由当地居民“用手投票”来决定的。而我国目前的地方官员政绩考核和政府评价主要是地方经济发展的统计数字，尤其是GDP增长率、财政收入、工农业产值等。这就意味着上级政府对下级政府官员的政绩考核标准主要还是经济绩效标准。地方政府官员必须完成甚至超额完成经济发展指标，才能获得中央政府的政治认可和信任，增加晋升的机会。这就客观上造成了同一行政级别的地方官员(无论是省、市、县还是乡镇一级)，都处于一种政治晋升博弈中。

这是一种横向相对业绩比较的激励形式，地方政府官员能否在政治晋升中胜出，取决于他的政绩排名，而与他的整体表现相关不大。而这种模式必然加剧地方官员之间竞争的激烈程度，导致地方官员把政治纬度的竞争转到了经济纬度的竞争，把政治晋升博弈嵌人经济竞争中。导致地方政府为了保持经济绩效的相对优势，宁愿保持与竞争对手的恶性竞争，也不愿承担政治晋升博弈中的相对位次下降的风险。这一看似非理性的行为，实际上是地方官员在现有考核机制和风险规避偏好下政治人的理性反应。尽管这是每个地方官员的个体理性行为，但却在一定程度上导致了地方政府竞争中的失范行为，导致了地方政府间的合作困境。

三、地方政府间竞争约束机制的缺陷

地方政府问竞争是积极效应还是消极效应，主要取决于地方政府行为是否受到有效的约束。在我国，地方政府间竞争的约束主要来自于两个方面：一是宪法和法律的约束。无论是中央政府还是地方政府，都必须在法律规定的范围内竞争，受宪法和法律的约束;二是上级政府的监督和约束。我国实行“全党服从中央”、“下级服从上级”的原则，因而级次高的地方政府对次级地方政府的行为具有约束力和监控力。

从宪法和法律约束来看，我国目前涉及地方政府间竞争政策法规主要是《反不正当竞争法》(1993年)、《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》(2001年)、《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》(2001年)，并没有形成一个完整的法律体系。也就是说，针对地方政府间恶性竞争的法律规范还存在着权威性不足、针对性不足、操作性不强等缺陷。

从上级政府的约束来看，上级政府的约束相对来说多表现为宏观政策导向，而真正能有效地实施对地方政府问竞争约束和激励的，应该是地方政府所提供产品与服务的体验和感受者，即地方政府所辖地区的居民、企业以及各种民间组织等。但这一约束目前看来力量较为薄弱：其一，如果辖区居民和社会团体可以通过参与地方事务的决策以及对地方官员进行评价的话，地方政府在竞争中的行为选择就会更加合理。但目前公民的话语权还未提到应有的高度，且缺乏制度化的参与渠道，来自辖区居民的约束仍然是一种软约束。其二，在可以自由流动的前提下，辖区居民可以采用“用脚投票”的方式实现对地方政府的激励与约束，关键问题是在地方政府间竞争中，社会力量的作用仍未能充分实现。再加上我国辖区居民受制于户籍制度，无法实现真正的自由流动，因而以“用脚投票”的方式约束地方政府行为，其作用也是比较有限的。所以，要确保地方政府间竞争的合理、有序，就必须完善约束机制，并建立有利于科学发展与社会和谐的官员政绩考核制度，实行充分有效的激励与约束。