孙中山的地方自治思想透析

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摘要：现代政治发展理论认为，一定形式的地方自治，是政治现代化的重要条件。伟大的民主革命先行者孙中山先生对西方资产阶级的地方自治理论与实贱给予了很大的关注。地方自治思想是孙中山三民主义之重要内容，贯穿其民主革合思想发展的始终，值得后人认真学习与研究。

关键词：孙中山地方自治直接民权

孙中山的地方自治思想可划分为产生、发展和成熟三个阶段。

早在1897年，孙中山在与宫崎寅藏、平山周谈话时指出:“余以人群自治为政治之极致，故于政治之精神，执共和主义。”这是孙中山首次提出地方自治的主张。随后，孙中山在与兴中会骨干陈少白、郑士良等8人在致港督仆力书中进一步强调:“于都内立一中央政府，以总其成;于各省立一自治政府，以资分理。”“所谓中央政府者，举民望所归之人为之首，统辖水陆各军，宰理交涉事物。惟其主权仍在宪法之内，设立议会，由各省贡士若干名以充议员，以驻京公使为暂时顾问局员。”“所谓自治政府者，由中央政府选派驻省总督一人，以为一省之首。设立省议会，由各县贡士若干名为议员。所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制。至于会内之代议士，本由民间选举”。在信中，孙中山不仅正式提出了地方自治的政治主张，而且为实行地方自治设计出了具体方案。1905-1906年，在其手订的《同盟会宣言》和《中国同盟会革命方略》中，孙中山将革命过程划分为军法之治，约法之治，宪法之治三个阶段，此即后期的革命程序论。其中约法之治，即“军政府授权地方自治权于人民，而自总揽国事之时代”。这是孙中山首次将“地方自治”写进正式的纲领性文件，它标志着地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形势，孙中山决定让位于袁世凯，但他对地方自治的重视并未因此稍减。在袁世凯倒行逆施，复辟帝制时，他毅然宣布讨袁护国，并在其讨袁檄文中将“停罢自治”列为袁世凯的主要罪状之一。袁世凯死后，民国政治形式上回归民主，但孙中山痛感民国“基础尚不坚固”，认识到“欲民国之巩固，必先建其基础”，而“地方自治，乃建设国家之基础”。他指出:“吾国自推翻帝制，五年以来，政治尚未完善，政治之所以不完善，实地方自治不发达。若地方自治既完备，国家既可巩固。”这一时期，孙中山对地方自治简直到了人迷的程度，仅在1916年7月至8月间，他以地方自治为主题的演讲就达六次之多，而在其后的各种场合对地方自治的宣传更是难以计数。为促进地方自治的实行，孙中山于1920年发表了《地方自治实行法》一文，对试办地方自治的区域范围、步骤和方法作出了具体规划。而在其兼任部长的内政部中，孙中山更是专门设立了“地方自治局”，意在将地方自治落到实处。这一切均标志着孙中山的地方自治思想发展到了一个新的高度。

随着孙中山政治思想的演进，他的地方自治思想在他去世前的几年间得到了长足的发展，并逐步走向成熟。他先是发表《中华民国建设之基础》一文，对中央与地方的关系、主权在民的含义和民治与官治等问题进行了具体的论述，最后指出，要实现主权在民，达致民治，必须要执行四个方略，即分县自治、全民自治、五权分立和国民大会。其中分县自治是第一步，也是最重要的一步，“盖无分县自治，则人民无所凭籍，所谓全民自治必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立，国民大会，亦未由举主权在民之实也。……当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”但局势的进展并非一帆风顺，面对复杂多变的政治局面和势单力薄的现状，孙中山感到困惑绝望。“孙中山在绝望里遇到了十月革命和中国共产党。孙中山欢迎十月革命，欢迎俄国人对中国人的帮助，欢迎中国共产党与他合作。”这直接导致了孙中山从旧三民主义向新三民主义的转变，而“国民党一大”则是这种转变的主要标志。1924年1月23日，在孙中山的主持下，国民党发表了由孙中山起草的《中国国民党第一次代表大会宣言》和《国民政府建国大纲》。《宣言》的第三部分为国民之政纲，该政纲的对内政策的前三条规定的全是地方自治的相关内容，而《大纲》则用了多达11个条款来规定地方自治，举凡地方自治开始的时间、规则的制定、应办的事项、执行的程序和达到的目的无不罗列详备。这两个对国民党具有重要意义的政治文件的发表标志着孙中山地方自治思想的完备与成熟。

孙中山对地方自治的内容作过许多阐述，所包含的思想非常丰富，虽然在某些问题有时会出现前后矛盾之处，但他的地方自治思想总体来说还是形成了一个完整的体系。这一思想体系主要包含以下几方面内容:

1.地方自治的单位。孙中山所倡导的地方自治，是一种区域观点，它建立在一定区域基础之上，以地域作为自治单位。在这个问题上，由于认识的发展和现实斗争的需要，孙中山的主张经历了一个发展变化的过程，关于自治的单位或区域，孙中山先后提出了省自治和县自治乃至乡自治。在其地方自治思想初步形成时期，他较为倾向于以省为基本单位，如1900年在致港督仆力书中提出，“于各省立一自治政府，以资分理”。但是在1916年他的这一主张发生了明显的转变。这年7月，他在上海的一次演讲中说:“言地方分权而以省为单位者，仍不音集权于一省也。故不为此项问题的研究而已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。”他此后还多次强调指出:“地方自治之范围，当以一县为充分之区域，建设地方自治，促进民权发达，当以县为自治单位。”并且在国民党“一大”宣言和《国民政府建国大纲》中明确地载人这一主张。可以说以县为自制单位是孙中山的一项重要而基本的主张。

在强调以县为自治基本单位的同时，孙中山也谈过以“省自治”和“联省自治”。如在《建国大纲》中规定:“省长为本省自治之监督，受中央之指挥”，办理“该省国家行政”。但这种规定与以县为自治单位并不矛盾，因为他将“一省全数之县皆达完全自治者”为前提。因而严格地说，所谓“省自治”不过是县自治的联合体，并不具有真正的自治意义。1923年，孙中山在回顾十余年民国建设的沉痛教训时，强调指出:“积十一年之乱离与痛苦为教训，当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当以行分县自治。”

2.直接民权制的实施。地方自治作为孙中山民权主义的一项重要政治制度，是以人民直接行使政治权利，即直接民权付诸实施为标志的，因此地方自治在政治上主要体现为直接民权的实施。所谓“直接民权”，孙中山认为即人民“于本县之政治，当前普遍选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权”。按照孙中山的规划，直接民权并非在地方自治的开始就能够实现，而必须在自治工作取得一定成绩之后。在1916年演讲中他强调:“欲行此制，先行规模。首立地方学校次—定地方自治制定，而其他诸政，以次举行，至自治已有成绩，乃可行直接民权之制。”后来，在1924年制定的《建国大纲》中又正式规定只有在“人民曾受四权使用之训练，完毕其国民之义务，誓行革命之主义者”之后，直接民权才可正式实施。

3.地方自治区域内的建设。孙中山在其著作和演讲中多次阐述了如何具体进行地方自治的建设问题。其内容不仅涉及地方自治的具体实施办法，还包括地方经济、文化、教育建设等广泛问题。其中以1920年3月发表的《地方自治实行法》中阐述得最为集中和详备。根据该实行法并结合孙中山的其他论著和演说，可知地方自治区域内的建设首要工作有六项:第一，清户口。第二，立机关。第三，定地价。第四，修道路。第五，垦荒地。第六，设学校。

孙中山地方自治思想对传统观念的冲击和改造是全面而深刻的，其特殊意义表现在:第一，地方自治可以破除旧的专制制度，变“官治”为“民治”。地方自治是以“民治”为基础的。孙中山指出:主权在民实现与否，不应当从权力在中央或地方的分配来看，而应就权力的所在观之。“权在于官，不在于民，即为官治;权在于民，不在于官，即为民治。“官治，，即将政治权力尽付诸官僚，与人民无关。假如官僚“贤且能”，人民还能受其恩赐;要是“愚且不肖”，人民则成为刀沮之肉。“民治，，则政治权力在于民，或间接行使之，或直接行使之。在间接行使的时候，人民的代表或委任者“只尽其能，不窃其权，予夺之自由，仍在于人民”。地方自治是变“官治”为“民治”的途径。在确定县为自治单位后，人民有直接选举和罢免官吏的权利，有直接创制和复决法律的权利。人民并在此基础上选举国民代表一员，组成代表会，参与中央政事。这样真正体现“民治”的全国机构便得以建立。

第二，实现地方自治，可以培养人民的自治能力，为实现宪政打下基础。地方自治是民国的础石，础坚才能国固。孙中山认识到:辛亥革命后，中华民国之所以有其名无其实，甚至袁世凯实行帝制，原因便在于，没有按照他指定的革命方略来进行。辛亥革命后，由军政而至宪政，革命政府没有训练人民的时间，也没有使人民养成自治的能力。因而，在训政时期，最重要的便是以县为自治单位，首先要做的便是培养人民的自治能力。因为，我中国人民长期处于封建专制统治之下，“奴性已深，牢不可破”。只有经过训政的自治能力训练，才能涤除旧污，培养起行使主人权力的能力。而地方自治的实施，最可以广泛地吸引人民参与政治活动。因为孙中山认为“事之最切于人民者”莫过于“一县以内之事”。通过地方自治，人民便可以培养其从事政治活动的能力。

但理论的生命力在于是否与社会实践相符合。从结果来看，孙中山的地方自治思想并未在实践中奏效，没有解决当时中国的“秩序危机”。究其原因，“仅从政体的‘形式民主’的途径来解决国体的‘实质民主’的问题，没有解决人民如何掌握权力这一实质性的问题”政体由国体决定，孙中山倒果为因，舍本逐末。从理论上讲，孙中山的县自治主张无可挑剔，但一经实践便会遇到不少问题。首先，从政治与经济的关系来看，人们的政治意识、政治态度都受制于人们的经济状况和生存状况。无论是北洋军阀时期，还是南京国民政府时期，当时的人民生活极端困苦，经常被天灾、人祸搞得民不聊生。作为社会最底层的广大民众，处于为生计、生存、安定而奔忙、优虑的阶段，总是表现出对政治的冷漠。在基本的政治稳定和生存条件都受到威胁的条件下，实行地方自治就成了一种不切实际的奢望。其次，从人民群众利益层次的视角来看，人民最为关心的往往不是县事，而是乡村之事。乡村是天然的人们生活和政治单位。一县范围的直接民权不从更小的单位—乡村着手进行，则不可能实现。再次，从政治文化的角度来看，中国传统的乡村政治文化是制约地方自治的重要原因。在中国封建社会里，政治被统治阶级完全垄断，广大农民除了交粮、纳税和摇役之外，被排斥在国家政治生活之外，始终处于被压榨、被奴役、被摆布的地位，从而也就造就了农民政治冷漠的性格。因此，无法调动广大民众的积极性参与到地方自治中来。