政治与行政关系分合演化的剖析

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关键词：政治行政二分

摘要：政治与行政的特殊关系，既在于最初的行政学脱胎于政治学，密不可割，也在于政治与行政分合关系的历史流变，在于围绕政治行政二分法进行的不休争论和思考。笔者以为，把政治与行政二分法放置于历史的视野，审视政治行政关系的分合演变，有助于我们全面把握二者关系，正确认识其现实意义和价值。

一、西方国家政治与行政关系的分合演变

(一)混沌时期：行政从属于政治

以英国为例，英国于1688年正式确立了资产阶级君主立宪制，但政治制度的改变并没有带来政治与行政关系的变化，和过去一样，英国社会中政治与行政之间界限不清，行政只是作为政治的组成部分出现，行政功能受政治的支配。尤以行政官员的录用为甚，当时英国官员的录用制度仍沿袭带有封建色彩的“官职思职制”——由国王、大臣或贵族议员掌握直接任命官员的权力，这不仅导致了严重的舞弊和腐败，也使得行政官员受政治恩主的钳制和掌管，行政功能实际上就是政治统治的体现。美国也同样也经历了一段行政从属政治的混沌时期，十九世纪美国的行政以“政治分赃制”为标志性特征，执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信，行政官员与所在政党共进退，政治分赃制下的行政官员是政党的附庸，政府行政从属于政党政治，毫无独立地位可言。

在这一时期，政治与行政的关系基本未进入人们的视野，部分重要原因是当时学界普遍相信亚当．斯密关于市场这只“看不见的手”的观点，认为依靠市场就可以自动调节经济活动的运行，政府只须当好“守夜人”，完成防卫、法制和市场秩序维护等有限的职能。这种观点的流行使得在实践中政府以“政府要好，管得要少”的原则行事，政府行政事实上处于“人微言轻”的弱势地位，既不可能很好地履行政治意志执行的职能，也无法成为与政治并论的另一方，总体来说，该时期政府行政活动从属于政治且职能弱小，行政关系处在完全政治化的状态中。

(二)混沌初开时期：政治行政二分的提出

从十九世纪中期开始，美国行政体系面临着诸多问题的挑战，一方面是行政分赃制的弊病大量显现，致使政府行政效率低下、管理混乱、贪污舞弊现象严重，连带政治也处在极不稳定的状况。另一方面，十九世纪末期，随着美国从农业社会向工业社会的转型，大量的农村人口涌入城市寻求工业化发展中的机会，城市化进程加速，城市设施供给与需求之间的缺口加大，良好的城市管理与政府行政成为了稀缺品，政府面临着管理的困境，要求政府行政职能超出简单的防卫、市场秩序维护等有限的几项理论预设，行政职能应变得复杂化和多样化，以应对不断出现的矛盾和问题，来满足社会变革所提出的要求。在此情势下，政府行政的地位和作用开始彰显，人们认识到，再将行政置于政治范围中一隅，使行政作为政治的附属品而存在已不再合乎时宜。

顺应当时社会现实提出的要求，1887年威尔逊在《行政学之研究》中明确提出：“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”…，这段话可视为对政府行政地位的正名，政治行政二分白此被正式提出，成为了学者关注的焦点，1900年，古德诺发表了《政治与行政——对政府的研究》一书，对政治一行政二分做了进一步的全面深入探讨，古德诺认为，无论政府体制之间的差异如何，所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，政治的功能和对国家意志的表达有关，执行国家意志的功能称之为行政。

与理论上政治行政二分的提出相一致，在实践中，诸多西方资本主义国家进行了旨在使行政脱离政治控制与影响的政府改革，如美国针对“政治分赃制”进行了著名的文官制度改革，“行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个独立的技术性领域”，经过改革，西方国家的政府职能和行政权力得到了极大的扩张，“守夜人”政府向全能型政府过渡转型，政府原有的行政管理模式和价值理念也遭到了摒弃。政治一行政二分法下，如何提升政府行政管理的效率成为广受关注的课题，正如威尔逊指出的：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”¨与此相应，以提高生产效率为中心的泰罗的科学管理方法应运而生，它不仅在企业管理中广泛运用，也在政府行政管理中得以大量采用，而韦伯的官僚制理论成为了西方公共行政的重要理论基石，官僚制以其技术理性见长的优越性提升了公共行政的效率。

(三)行政强化时期：政治让步于行政

1929—1933年的经济危机使整个资本主义世界面临着崩溃的危险，以凯恩斯主义为基础、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，使危机得到了解救。此后，政府干预经济与社会生活成为了普遍共识，政府的行政权渗透到了社会生活的各个领域，政府已不再扮演“守夜人”的角色，而是成为了经济和社会事务管理中的主导力量，所谓“行政国家”正是这段时期的产物。美国行政国家的兴起，使得行政机构和行政人员大量增加，行政职能和权力大为扩张，与此同时，由于行政事务日益复杂，行政人员拥有的自由裁量权也迅速增长。

在这个时期，从行政系统本身来看，行政官员的地位和作用越来越显著，其被赋予的权力和职责已大大超越了布隆赤里所言的“行政管理是国家在个别和细微事项方面的活动……政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”；从行政系统与政治系统的关系来看，起码有以下四个原因使得“政治系统对行政系统的指导和控制越来越难”，一是技术的进步和专业知识得到了越来越广泛的运用。在政府行政运行过程中，有关立法事项和民事、行政案件越来越多地涉及专门技术和专业知识，因职业便利、常任制造成的熟练，这些技术及知识多为业务领域内的行政官员掌握或垄断，而政治家实际上远离了要求专门技术知识的公共政策领域；二是行政事务的复杂化。在行政事务日益复杂多变的情况下，立法机关更不可能制定出包罗万象的法律规范来完全约束政府的行政行为，越来越多的社会事务只能交给行政机关与官员来自由裁量及处理，因此，在事实和法律上行政机关就被赋予了较之过去更多的自由裁量权，导致行政系统掌握了过去为政治系统所拥有的部分权力；三是议会民主日渐衰落。十九世纪以后，由于政党制度日益发展和多数党内阁对议会的控制，议会民主日渐衰落，不仅议会对政府的监督作用弱化，立法权旁落于行政机关的现象也频有出现。四是官僚制的产生和完善。政治行政二分之下，官僚制的确立有利于行政效率的提高，行政官员借官僚制取得了巨大的权力，进而对社会事务进行全面的干预。总而言之，这一时期受各种因素的作用，行政系统的地位及作用得到了极大加强，原属政治系统的部分领地已被行政系统占领，政治让步于了行政，政府行政具有了极其浓厚的政治色彩。

(四)混合时期：政治行政二分遭受批判

1969—1982年，美国经历了历时l3年的滞胀时期，实际GDP平均增长速度只有2．9％，与此同时通货膨胀率前所未有地高涨，年平均通货膨胀率达到10．46％。滞胀使得政府行政面临着双重问题：一是如何进一步提升行政的效率和质量——以最少的钱完成最多的工作为纳税人提供更好的服务；二是公共行政管理过程如何实现和增强社会公平，以化解尖锐的社会矛盾，总括来说即为效率与公平的问题。在理论上，与此相回应的是，出现了强调社会正义和社会公平、突出政府行政管理“公共”性质的新公共行政运动，以及以弹性市场机制为基础．主张采用商业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位改革和再造以提升公共管理水平和质量的新公共管理运动。

尽管两者关注的重点存在很大的差异，但在政治与行政的关系问题上，新公共行政和新公共管理却一致地反对政治行政二分：一是新公共行政运动反对政治与行政的分离，时代的变化要求行政不仅是政策的执行，也要参与进行政策的制定，而且，行政管理者要把社会公平的价值理念带入到政策的制定和执行过程中；其次，新公共管理运动旗帜鲜明地提出政治和行政实际上是密不可分的。在“新公共管理”看来，行政具有浓厚的政治色彩，政策制定与行政管理不可能截然分开，行政管理者必定要参与到政策的具体制定过程中去，对社会价值进行权威性的分配，成为政治生活中有影响力的组成部分。由于滞胀引发了各种激烈的社会矛盾，因此为了有效缓解矛盾，政治系统和行政系统开始摈弃以往各自为政的习惯做法：行政官员开始注重社会公平价值目标对行政行为的引领，设法对社会公民承担更多的政治责任；政治官员则不再回避社会生活，重新介入到行政事务当中，增强了政治系统面对社会问题的活力和能力。从理论和实践两个方面看，这个时期，政治与行政二分在理论上遭受了自产生以来最严厉的批判和质疑，而在实践中，政客与行政官僚的职责之间也不再是泾渭分明，政治系统与行政系统之间的界限变得模糊不清，开始走向了相互间的混合(也有学者将其称之为“整合”)。

二、政治行政混合是一种新的二分法

从最初的行政内涵于政治，到政治和行政两者的分离，再回到政治与行政之间界限的模糊化，政治与行政分合关系在实践中的历史演变呈现出了“终点又回到了起点”的特点，政治行政二分只是政治行政关系当中的一段插曲，一切似乎没有改变：政治与行政二者不可分割。政治行政二分在实践中被远离，学者们更是对它提出了犀利的批评，政治行政二分被归入了历史的故纸堆，美国政治学家J·E·安德森就曾如是说：“除了少数几个老古董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政治一行政二分了”。那么，如何全面理解和评价政治行政二分?

学者对政治行政二分的历史功绩予以了一致的肯定，首先，政治行政二分将多党制下政党之间的竞争限制在了政治领域，消除了政治分赃制下党派竞争对社会造成的破坏性影响，在实践中对当时的社会进步和发展有着巨大的贡献。其次，就理论价值而言，人们也普遍认为，政治行政二分的提出，使得行政学从政治学中独立出来成为一门独立学科，如胡象明就认为，政治与行政两分法观点的确立，对于行政学的形成和发展有着至关重要的意义，另有学者指出，如果没有政治行政的两分，就不可能产生今天的行政科学的体系大厦。笔者认为，上述观点不庸置疑，政治行政二分原则的确适应了十九世纪末西方国家时展的需要，它既具有历史的必然性，同时又作出了历史性的贡献，具有重大的历史价值。那么，政治行政二分在实践中是否还有其适用性?当今这种混合型的政治行政关系是否已背离二分法?

历史发展到现今，在实践中政治与行政的关系已经趋于混合，但是，这种混合的关系与最初行政从属于政治、行政就是政治的组成部分这种情形是有着本质区别的，政治行政关系的历史演变并非真正的“终点回到了起点”。当前，政治和行政的混合并不等于二者的混同，混合仍以政治与行政的基本分离为前提，政治与行政在执行的主体、职能划分等方面仍然有着明显的不同。例如：当前行政官员虽被赋予政治角色的功能和作用，但是其主要精力和时间依然用于执行政策，政客们绝大部分精力仍集中在政党内部事务和政策制定上；行政与政治官员的界限趋向模糊化，但最终制定政策的合法权威仍然是各个国家的政客；较低层级的文官与政治之间仍然保持着一定的界限，政治与行政角色的模糊化更多地发生在政府的高级职位上，数量有限。

曾有学者认为，“从某种意义上说，政治与行政的混合只是一种新的二分法”，笔者非常赞同这一观点，追根溯源，威尔逊、古德诺对政治和行政进行的划分，并非绝对的完全分离，政治行政二分法的重要意义在于它昭示着后来者政府存在着两种不同的职能：表达国家意志以及执行国家意志上的职能，两种职能应当基本分离，但绝非完全分离。作为表达国家意志的政治和作为执行国家意志活动的行政，实际上是存在于一个统一的过程中的。就具体的行政事务和公共事务而言，政治和行政实际上也无法做到完全分离，无法人为割断。所谓绝对的分离，只是政治与行政二分法的一种理想状态，永远不可能达到。在实践中，官僚机构和政策制定机构中诸多事例正在说明，当代政治与行政的关系只是不同于初期的另一种形式的二分，在这种新的二分法中，政治与行政角色虽在具体的事务中发生着密切的联结，但在其职能定位上却是基本分离的，如果以此来审视当代政治行政关系的话，可以认为：政治行政二分法并未宣告终结，它还在用新的形式表征其强大的生命力。

三、政治行政二分的现实意义和价值

(一)提升效率是公共行政的恒久目标

在政治与行政两者分离的情况下，行政相对独立于政治领域，效率研究则成为行政学的主要课题之一，凡是能够有利于效率提升的组织结构与技术，都能为公共行政所用，例如，登哈特认为，行政二分法下，政府行政与任何组织的管理是相同的，效率是其首要目标，因此，公共行政领域可以从企业管理领域学到很多东西，企业管理的技术和方法得以在公共行政领域广泛运用，正是在这一点上，政治行政二分取得了巨大的象征性影响力。上世纪80年代，新公共管理运动对政治行政二分法提出了批评和质疑，但如果深究新公共管理运动的主要内容，无论是弹性市场机制的引入，还是私人企业管理技术和方法的借用，其实都是建立在政治一行政二分的原则之上的，在相对独立的行政领域用技术手段或市场外生力量等来进行管理和调节，效率的提升就具有了可达性。

从当代来看，无论是理论上还是实践上，技术化和科学化依旧是政府工作中的重点，至今为止没有哪种理论或观点完全脱离了对行政效率的追求。正是在政治行政二分的观念之下，公共行政在西方成为了“真正的独立的技术性的领域”，民主和效率也在政治和行政两分法的观念中得到了统一。在中国，提高效率已被提上政府的议事日程，党的十六大指明了深化行政管理体制改革的方向和目标，这就是：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”从现实来看，中国的官僚制还处在初步建设阶段，私人管理的技术、理念开始引入到政府管理的实践中，公务员制度仍不够完善，由于这些因素的掣肘，公共行政还未能成为一个高效的领域。把握政治与行政的相对二分，将使得效率保留其在中国公共行政领域中的重要地位，提升效率也将成为中国公共行政的恒久目标之一。

(二)保持行政机关的相对独立性

我国的实行的是中国共产党领导下的一党执政多党参政的制度，政治领域和行政领域两者都处于中国共产党的领导下，政策的制定中体现了党的思想，政策的执行也处在党的控制之下，政府机关在党的领导和控制下开展工作。同时，由于中国特定的党政关系的存在，党政不分、以党代政的情况比较突出。从制度安排和实际层面观察，中国的政治和行政两者之间相互整合，是一个统一的整体，和西方国家政府系统虽有区别，但同样相互影响和作用、关系复杂。

从学界的观点看，我国行政学界普遍认为在中国政治国情下，政府行政不能脱离政党政治。如有学者从公共政策的角度指出，“政府行政过程实际上是一个执行政策的过程；而政党政治过程则是一个制定政策的过程，政府行政与政党政治两者统一于政策过程。因此，政治必须对行政进行控制，才能够保障政府行政在政策执行过程与政治价值的协调一致，体现政治的意愿。”也有学者从政治体系的角度阐述了“在我国具体的政治背景下，政党与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离，从我国政治体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与政治的不可分性。”

但是，笔者认为，以上观点并不等于说在实践中就可以实行以党代政，也并不等于说党政不分的现象是一种正常合理的现象；政治与行政二分法在中国其实有其应用的空间和土壤，应当保持行政机关的相对独立性。坚持保持行政机关的相对独立性，有利于行政部门独立而负责任地行使管理权限，选择正确的行政行为策略与路线，避免因“政治过度侵占行政”造成行政机关管理权限被肢解，管理主体的功能被替换等不利后果，尤其值得指出的是，如果行政权力必须借经政治系统的力量来发挥功效，将可能使行政系统取得行政霸权地位，权力得到不合理地扩张，使很多问题不仅得不到解决，反而变得复杂化，造成严重的政治问题。同时，抹杀政治与行政职能上的区别，强调政治对行政的绝对和全方面的控制，将可能严重挫伤行政的效率和生命力，也可能导致权力过分集中，滋生腐败等诸多不利于社会健康发展的问题。

在我国，党和行政机关的职能应该合理分开，在保持党的领导地位的同时，应当明确各自不同的职责以及履行这些职责所需要的组织方式、工作手段，使党和政府各司其职。中国共产党对政府的领导，主要应是政治领导，即在国家法制、政治原则、政治方向和重大决策上的领导。在具体的行政事务性的执行和管理中，在行政机关的具体业务活动中，政党的力量无须具体参与并加以干涉和指导。只有这样，政治与行政在中国才能实现真正有意义的功能性分离，这当然并不是否认中国共产党的领导地位和作用，也不是否认政党政治对行政的控制和领导，只是强调在行政系统能自行其事、自我管理，以保持对政治系统的相对独立性地位。