探索不同外交决策中的判断问题性质

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摘要：“判断问题性质”问题是一个在外交实践中常常遇到，而在外交决策理论研究中很少被专门提及的问题。本文意图通过考察并评价在不同的外交决策理论中对这个问题的处理情况，得出一些新的见解。

关键字：外交决策理论，判断问题性质，政治心理学，现实主义外交决策理论，决策机制研究

外交决策研究无论在国际关系理论研究还是在国家对外政策研究中，都占有重要地位。这一方面是由于外交决策研究与具体的外交实践之间关系紧密，这方面的研究成果不仅有助于对国际关系史上重要历史事件进行分析与解释，还会对处理实际中的对外关系事务有很大的帮助。另一方面，也是由于外交决策研究的发展与西方国际关系理论的发展有一定关联性，又与经济学、社会学、历史学、心理学相联系，且现代国家的对外关系事务也正呈现出多领域交叉的特点，因此外交决策研究本身也呈现出跨学科研究的性质。

外交决策说到底，正是面对外交实践中遇到的问题的决策。决策的本质是一种选择，如果没有遇到问题，何言选择。外交决策研究某种程度上也是一种实用主义倾向较浓厚的以“解决问题”为目的的研究。外交实践本身，也是面对问题的实践，不管是要解决客观事态中存在的问题，还是解决主观认知中存在的问题，判断问题的性质都是必不可少的一步。在美国学者斯奈德曾经提出的外交决策的10个特点中，“判断问题性质所需时间较长”也位列其中。可见，“判断问题的性质”在外交决策的研究中是个必须面对的问题。

由于不同外交决策理论的关注点不同，它们对“决策”的定义，也有很大不同，但都认为“决策”是一个“过程”，无论是目标明确的理性选择过程，还是一个政治性的社会组织过程，或是心理认知过程。而“过程”这个概念，有两个内涵，其一是时间上的延续性，其二是事态上的变化性。我在这里想谈的“判断问题性质”，也由于不同决策理论的不同，从而在不同理论中会有不同的意义。但就像“决策”是一个“过程”一样，“判断问题性质”是这个“过程”的一部分，因此我们可以将其简单的理解为：“决策主体在一段时间内形成对这样一个命题的认同的过程，该命题的内容为决策主体对所面对的某种事态的特性的认识。”当然，决策过程的最终产品一定会是唯一的具体的体现于正式文本中的关于行动方案、行动目标的叙述。这个叙述有可能不够清晰，有可能不够具体，但这个叙述一定是经过一段时间内的一个决策过程的最终产品，而这个决策也一定是诸多被想到的或未被想到的方案和目标的其中一个，一定是某种选择的结果或某种选择的过程。

我对“判断问题性质”的定义中，“判断”的客体为“某种事态的特性”，即这种事态之所以不同于另一种事态的原因。而这种判断的结果，即被形成的认同将要作为一个限制性的变量进入外交决策过程的另一部分—对选择行动方案的思考中。我想强调的一点是，有时候，决策主体即使对“某种事态的特性”有清晰的认识，也不会采取针对这种事态的行动方案乃至预案，这并不是因为“认同”的改变，而是因为一些限制因素的出现，如外交目标与其他目标的冲突或“决策主体与决策执行者的认知不同”作为一个限制变量也介入到决策主体对“选择行动方案”的思考过程中。因此，“知行合一”并不必然出现在外交决策的过程中，导致“判断问题性质”的结果不必然决定外交决策。但缺失“判断问题性质”的决策过程是难以想象的。如果将决策理解为一种“选择”，无法“判断问题的性质”则无法使用“选择的标准”进行方案与目标的选择。如果将决策理解为一个“过程”，没有“判断问题的性质”的过程则无法界定决策“过程”的起点，从而既无法对这一“决策”进行有效分析，另一方也无法针对这种无“判断问题性质”过程的“决策”过程进行“决策”。

一、不同外交决策分析理论的核心观点概括

有关外交决策分析的理论研究，自斯奈德1954年发表《决策作为研究国际关系的一个方法》以来，已经有半个世纪的历史。在研究过程中主要形成了三个流派：在冷战中长期占主导地位的现实主义者、关注于官僚机构与组织过程的决策机制研究者、以及关注于决策者心理过程的政治心理学者。不同的学派虽然都承认外交决策是做出选择的过程，但关注的重点却不同。

现实主义者的基本观点是：外交决策的主体是国家，国家是理性行为体，“在谋求权力与安全的时候，国家采取的是有目的的政策，或者说出于主观期望是按照功利原则或理性规范行事。”因此现实主义者对外交决策的理解是：外交决策的手段和目标以国家利益为出发点和归宿。国家利益一旦确定，外交决策就是对特定国际环境下的目标和手段的准确计算。整个决策过程可以用理性选择模型来分析。

理性选择模型发源于经济学，发扬光大于博弈论，对社会科学的研究有重大的影响。外交决策分析中，常被应用的博弈论方法，对决策主体的理性假设的主要内容是：决策主体知道他的选择内容，对未知的事物形成预期，具有明确的偏好，并在经过一些最优化过程后审慎的选择自己的行动。在这种方法的应用过程中，有关决策主体的假设也有一些重要的修正，如强调决策主体追求的并不是最优，而是较优，如维持最稳定的状态比最大化收益更容易被政治行为中的决策者选择；强调政治中的收益的特殊性等。但在现实主义者的外交决策理论中，理性选择假设的明显偏好是关注于国家安全利益，预期也多倾向于高估对方的攻击性或扩张性。

与之相反，决策机制研究者反对将国家认为是单一的行为体，认为决策机制（决策背后的政治制度、体制、机构乃至规章制度）约束了决策者的理性选择。正如贝科威茨在《美国对外政策的政治背景》中所言：“对外决策的根源必须从政治制度所产生的国内需要与要求中寻找。对外政策制订过程也只能在公共政策制订的总的框框里去理解。对外政策过程尤其需要理解个人与制度间的关系，更为广泛的社会环境对这种关系的影响，以及造成政策的连续性与改变的诸因素。”决策机制研究者内部又可分为组织过程模式、官僚政治模式这两种不同的对决策机制的理解。而有关这两种模式的研究成果，可归纳为“前一种模式认为政策是基于组织内标准作业程序的一种机械或半机械过程的产物，是各种组织间竞争和妥协的结果，是国家利益、部门利益和政治目标的平衡结果。国家决策者常为官僚机器所左右，而且政府没有相应的组织应对突发和新问题，决策部门缺乏多种选择，面临政府部门利益的激烈争斗，难以解决政策的执行问题等。后一种模式认为政策是国家政府成员间讨价还价的产物，根据这一模式，关键者是总统、总理、高级行政和立法部门领导，当然，政府外成员（如利益集团）有时也起重要作用。该模式强调三点，其一是谁参与决策。其二是决策参与者同面临的问题之间的利害关系。其三是决策成员间如何调整相互关系。政府政治模式认为，决策参与者并不真正关心制定和执行最佳政策，而是其最佳政治利益和影响，因而常会导致政策的前后不一、目标不明乃至危险的结果。”

当然，最终做出决策的还是活生生的人。政治心理学者关注的重点也在于此，他们认为：“一切客观的环境和现实因素只有通过决策者的心理过程才能影响外交政策的结果。决策者的价值观和其他心理倾向指导着他有选择地关注周围的环境，他根据观察到的‘心理环境’制定外交政策。外交政策制定者的价值观、认知方式、性格等在很大程度上影响对外政策的结果。”这一学派的代表作，如杰维斯将认知心理学与国际政治学相结合的《国际政治中的知觉与错误知觉》，杰维斯认为：国家决策者的错误知觉可能加剧国家之间的冲突、甚至导致国家之间的战争。而错误知觉的生成机制主要包括认知相符现象、诱发定势、历史包袱，经常发生的错误知觉则包括将对方想象为内部团结一致、令行禁止的行为体；过高估计自己的影响力和被影响的程度；愿望思维。

二、不同决策分析理论对“判断问题性质”问题的不同处理

前文中曾提到，决策必然面对问题。但究竟是谁面对问题，面对什么样的问题，和在解决问题前的“判断问题性质”是如何进行的，在不同流派中，有着不同的诠释。而这些不同的诠释不仅带有不同流派的理论特色，更带有不同理论的理论弱点。

1现实主义决策理论中的“判断问题性质”

现实主义的外交决策理论，基于以下三个假设：首先，政府是一个统一体，决策者拥有最高的决策权力，完全可以自觉、有意识地行动；其次，决策中的信息传递是完全可靠的；最后，决策者对行动方案进行评估时是客观的。现实主义决策理论的决策主体实际上是一个理性的国家机器，而现实主义国际关系理论中的国家是一个理性行为体，关注安全更甚于其他领域，有明显的高级、低级政治区分，甚至在进攻性现实主义中，对安全的需求会压抑对其他目标的关注。因此，现实主义者眼中的事态是国际环境中的国家所拥有的相对权力状况和所处的安全态势。而这种事态为何会有特性，是因为某特殊事件的发生乃至安全危机致使国家的安全状况发生变化。

现实主义决策理论中，“判断问题性质”很大程度上仅仅是当国家面临安全威胁时，衡量安全威胁的等级。现实主义者的逻辑很连贯，外交决策服从于国家利益，国家利益中最重要的是安全利益，所以，外交决策与维护国家安全直接挂钩。因此，外交决策中的“判断问题性质”实质上是衡量某一突发事件对国家安全态势有何影响。在现实主义的决策理论中，形成一个对事态认识的命题与对这个命题的认同是连贯的，因为对事态的认识是基于现实主义安全观、国家利益观；对这个命题的认同也是基于同样的观念，因此可将两个过程简化为“衡量安全威胁的等级。”

从另一个角度看，现实主义者对历史上的外交决策的理解往往强调一种做出此种选择而不做出另一种选择的必然性或者应然性。这与国际关系理论的现实主义流派的浓厚的历史决定论倾向有关，如沃尔兹的结构现实主义认为国际政治中的无政府状态和国家间的实力分配情况可基本决定国家在国际政治舞台上的表现，国家并没有本质上的差异，只有相对权力大小的差异，即存在着这样一种情况：国家在某固定情况下应该采取某固定政策，以实现国家利益尤其是安全利益的最大化，或者国家相对权力的扩大化。外交决策中的“判断问题性质”的目的最终还是为了更好的帮助国家扩大安全利益。

现实主义者在外交决策中的“判断问题性质”是一个比较矛盾的课题：现实主义者的思维存在一种“泛安全问题化”、“泛国家利益化”乃至“泛生死存亡化”的倾向，即存在不知问题性质的前提下已经将其定性的可能。此外，现实主义的外交决策理论中的“判断问题性质”的目的在于最后为形成某一理性决策过程服务（因为现实主义的决策过程可以简单的看作以下的一个理性过程：对安全威胁做出程度分级——不同分级对应不同的行动方案——不同的方案维护在一个安全低限上的不同安全利益），而这种目的会一定程度上扭曲现实主义决策理论所要求决策主体的“理性”假设，整个过程可能会出现“行为体以理性的目的为目的的行为不够理性”的荒谬。

2决策机制研究中的“判断问题性质”

与现实主义者不同，在决策机制研究中，判断问题性质的主体是居于决策机制核心的某些部门或某些官僚。部门或官僚对问题的定性必然要涉及自身的利益，也必然以部门或官僚所掌握的信息为基础，它们对于决策评估的态度则与整个外交决策的反馈制度有关。定性很大程度上是区别，是寻找问题的特殊性。因此，决策机制研究中的“判断问题性质”有一个显著的特点就是，部门或官僚的特殊性（官僚的利益、官僚在决策机制中的地位）与问题的特殊性之间的相互作用，最终决定某一特定外交决策过程对问题性质的把握。因此在决策机制研究中，问题本身甚至不重要，重要的是谁在以什么身份处理问题和这个问题牵涉到谁的利益。决策机制中的“判断问题性质”严格意义上说，并不是“判断”，而是一种“协商”——利益分配过程。既然问题的定性将极大地约束决策内容，而决策内容与部门、官僚自身利益相关，则部门、官僚需要协商出“问题的性质”，以限定“决策的内容”符合部门、官僚的利益需求或至少不对它们的利益构成根本威胁。直接对协商结果构成影响的是部门间、官僚间的关系，最重要的关系就是“权重”关系，即在决策中所起的作用。整体上看，某决策机制中部门或官僚之间的协商决定问题的定性，外交实践本身没有性质，就算有某种性质，也与“判断问题性质”过程后的性质关系不大。

以上的分析的基础是部门或者官僚会优先考虑自己的特殊利益而不是维持“团结”、“集体一致”。但也存在与这种假设完全相反的情况，尤其是当决策机制自身的存在依赖于意见一致时。这种时候的“判断问题性质”有自身的复杂性，一方面，“判断问题性质”过程的结果依然与现实主义者的国家安全利益无关，而与部门或官僚对决策系统的依赖性有关。即在部门或官僚的特殊利益受到有可能使决策系统崩溃的巨大威胁时，参与决策的各部分都愿意尽可能迅速的达成一致意见以合理解决问题。另一方面，“判断问题性质”的目的扭曲，能否达成“合力”比能否符合“问题”本来面貌，对于解决问题来说更加关键。这时的“判断问题性质”实质上是在寻找各方认识的交集，而不是在前一段中的利益的分配。

总之，在机制研究中，“判断问题性质”过程可分为两部分：前一部分指，在多个行为体中同时进行，由于每个行为体的利益特殊性，多个行为体对于某种事态的特性的认识会有明显不同，后一部分是指，通过进一步的利益分配性质的协商或者无利益分配的追求认识的交集，再得出一种新的认识。而最终的认同落脚于第二阶段的结果。从“判断问题性质”角度看，机制中的“判断问题性质”与理性国家行为体中的“判断问题性质”的区别的来源是：决策主体的数量不同、国家安全利益在认识形成中的地位不同。而这两个区别的根源还是出处在对决策主体的假设上：决策主体究竟是关注安全的理性国家还是关注自身利益决策机制中的官僚或部门？

3政治心理学者眼中的“判断问题性质”

政治心理学者对这个问题的处理，则更有自己的特色一些。政治心理学者突出了决策是由人做出的这个最基本的事实，决策首先是一个心理活动过程，决策者倾向于从内向外的看问题，决策过程的组成部分——“判断问题性质”是形成一个对所面对的问题的基本看法的过程，是一个心理认知过程。而对这一过程影响最大的是决策者的认知结构，及对其认知结构形成有影响的要素。这些要素则包括信仰、价值观、个性、兴趣等。在这里，性质与其说是被判断出，不如说是被建构出。无论是现实主义者，还是决策机制研究者，都牵扯到一个隐含的假设，就是“决策主体的利益是外界给定的”，“参与决策的目的是为了扩大利益或保护利益”。但“利益”一方面不是一个定量，外交决策的互动乃至外交决策制定过程本身，都会使“利益”发生变化。另一方面，决策者自身的认知结构、心理特性也参与决定决策者的“利益”所在，从而使“利益”成了一个有无限内涵的符合决策者心理需求的事物的集合，不可清晰描述，不易被其他决策者认知。

实际上，我在文章开头所讲的那个“判断问题性质”的简单理解，所包含的两个过程，形成某种认识和形成某种对认识的认同在这里的区分最为明显。在形成认识和形成认同的过程中，对“外在事态”的认识所起的作用是不一样的。在形成认识的过程中，“外在事态”制约着认识的内容，认知结构、心理特性只是赋予这种事态以不同的意义，但现实中的决策者在认同某种认识上，认同的客体是对“外在事态”的认识，而不是“外在事态”。而将“外在事态”串在一起，并得出一种特性的逻辑思路在认同过程中所起的作用非常重大。因为在决策形成过程中，最终的输出结果如果是唯一的一个决策（至少在文本上是唯一的一个有关行动方案或目标的论述），各个决策者之间的认知发生碰撞，体现为政策辩论，而“外在事态”很难存在争论或者除非存在故意隐瞒重大信息的情况，对“外在事态”的客观描述可以形成一种共识。但之所以最后还会存在争论，是因为不同的人对这种“外在事态”的认识，由于认知结构和心理特征会有很大不同。可是最后还是要尽力达成一个共识，这种情况下，不同人的论证逻辑、论证思路发生直接的碰撞，而争论逻辑与思路之间谁更“符合现实”的过程，也就是争取对自己的逻辑与思路的认同的过程。这些逻辑或者思路的不同，实质上也就是不同的认知结构、心理特征所致。因此，我认为，“判断问题性质”在政治心理学者的决策理论中，体现为：对“外在事态”的认识由于心理特质和认知过程的不同，形成了区别；但由于决策的本质是选择，选择的结果是某个确定的唯一的政策，唯一的政策基于一致的对某一事态的认知及对该认知的认同，因此各个决策者为争取多数决策者对“外在事态”的某个认识的认同，进行政策辩论。这个辩论的本质是不同决策者的认知结构和心理特征争取多数决策者的认同。即“判断问题性质”最后演化为对“认同基于哪个决策主体的认知结构和心理特征的对某种事态的认识”的回答。

政治心理学者的分析是非常细致深入的，尤其是在对某个具体决策的解释上非常有说服力。但政治心理学者的分析也有自己的不足。且这种不足在“判断问题性质”上体现得尤为突出。对认知过程可能产生影响的因素过多，以至于若将判断问题性质看成是建构对问题性质的认识乃至认同的过程，则认知结构多大程度上可以被改变，被哪些因素改变，是一个难以衡量、估计甚至难以察觉的问题。况且如果决策者都有自己独特的认知结构，则即使了解每个决策者的对“外在事态”的认识，也无法推测最终体现于文本的决策内容。从而从国家的角度，从普通研究者的角度来看，决策过程尤其是其中“判断问题性质”的过程将变得异常之复杂，与其说是打开了黑箱，不如说是既告诉我们有无数个黑箱，又告诉我们每个黑箱的打开方法不同，然后再说只有打开每个黑箱才能了解决策的本质，那这一切的最终结论究竟是打开了黑箱还是没打开，还是不可能打开呢？

还有一个更重要的问题是，外交是互动性的，一方要通过自己的行为影响对方的行为。如果外交决策中一方对另一方的“判断问题性质”过程无法做出一个基本的把握，那么前者的“判断问题性质”过程就无法形成包括后者介入后的事态的特性、后者行为的意图的特性、后者对前者的可能采取的行动的预判等重要信息在内的命题集合，而形不成这样的命题集合，则很难形成一个会被决策者认同的对“客观事态”的认识乃至最后体现在文本上的具体决策。最终外交的互动过程难以为继。政治心理学者的分析让人充分意识到了决策的复杂性、不可预知性，但如果复杂到不可预知，那么采用一些对交涉双方通用的假设会不会让决策过程，尤其是“判断问题性质”过程变得清晰乃至可以认知。很多情况下，让交涉的对方什么都不知道比让对方什么都知道的危险更大一些，若对方什么都不知道则我行我素的一发不可收拾或采用不恰当的方式试探我方的行为方式，会导致一发而不可收拾的局面。我想，这也是为什么现实主义者的外交决策理论依然会有很大影响力的原因。

三、结语

以上第二部分的分析，绝大多数都是我本人对不同决策分析理论的粗浅理解。相信其中一定是错误百出。实际上，没有任何理论是可以完全符合现实的，而随着对各种案例的研究的进行，每种理论都会不断面对挑战和质疑。本文论述的主题，“判断问题性质”事实上也是我在生活中经常需要做的一件事情。而外交决策中的“判断问题性质”更是一个非常复杂的问题，不同的理论各有自己的诠释和阐述，也在对这个问题的处理中暴露了一些问题。国际关系的现实是复杂的，每种理论都似乎各把握了一部分真理，相信在现实的外交决策中，明智的决策者将会吸收不同理论的长处，做出自己的独一无二的选择。