法制建设的历史回顾与展望综述

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论文关键词:军事人才建设法制建设历史展望管理科学化法制体系

论文内容提要:军事人才法制建设经过长期探索与实践，基本形成了具有我军特点的人才法制体系。为实现军事人才管理科学化，人才法制建设需要不断改革与完善。回顾历史，可以看到军事人才法制建设的成绩，分析现状，着眼未来发展的需要，为加速军事人才建设，我们应从多个方面继续探索与完善。

推进军事人才管理科学化，离不开人才法制建设的保证。健全军事人才法制是依法选人用人的重要保证，是为打赢信息化战争提供坚实人才支持的基础。

一、我军人才法制建设的历史发展

(一)革命战争年代

1、土地革命时期

建立了党的领导制度和干部管理领导体制。1929年《古田会议决议》指出:“红军里面用人行政，军队政治两个系统，各有独立的路线，彼此有关系时，如人员等之互相调动，消息之互相传达时则用公函平行通报。”它所确立的干部分管体制，不仅在红四军中实行，且先后在其他各部红军中都实行了。当时红军中军事、供给、卫生干部由司令部管理，政治干部由政治机关管理。为此，红军先后颁发了一系列条令、条例，细化了分管体制。如，1930年的《中国工农红军政治工作暂行条例草案》，1932年红军总政治部颁布的《各级政治机关编制系统表与组织及其工作纲要》以及《红军政治工作暂行条例草案》。

初步形成了人才选拔、优抚、退伍等制度。1928年，党的六大决议指出:我们可以利用旧军队中富有军事知识的人充当军官。1930年《中央给红军的训令》规定:在战斗中有功劳的工人和雇农分子的战斗员，应当引进他们去充当指挥员、政治委员和高级军事、政治职务。1930年，红四军颁发了‘官兵考绩问题的训令洗中华苏维埃政府1931年和1932年分别制定了《红军抚恤条例》和《红军优待条例))o此后又相继颁发了《关于执行红军优待条例的各种办法的训令》、《优待城市红军家属的办法》和《关于优待技术人员的指示》等。

2、抗日战争时期

强化了干部分管体制万1938年第十八集团军的《政治工作暂行条例(草案)》和1939年(新四军政治工作组织纲要(草案)》对各级政治机关管理干部的职责作了明确规定。1940年初《八路军各级司令部暂行工作条例(草案)》中对军事干部的管理职责作了明确规定。

在军事人才特别是干部选用方面，制定了大量规章。如，1940年党中央制定的《关于审查干部问题的指示乳1940年11月，总政治部制定了《关于干部之提升与审查工作指示》在培养教育方面，有《关于加强干部教育的命令》、《关于提拔优秀战士培养知识干部的指示》、《关于军队干部教育的指示》等文件。在交流方面，1942年2月，中央军委提出了《关于干部交流的建议》。在退休安置方面，先后颁发了《关于处理残废军人的指示》、《关于处理残废、老弱退伍军人问题的训令》、((关于退伍几项临时办法》等文件。

3、解放战争时期

解放战争时期，我军人才建设任务十分繁重，重点是大量培养和提拔干部，进一步完善各项人才法规。1946年，晋察冀中央局制定了《关于参军补军的号召书》，华中分局制定了《关于动员大批党政民地方干部加入武装部队的决定》，1946年，华东局、新四军政治部《关于加强干部工作的指示》，1947年冀南军区的《关于大量培养干部与干部工作的指示》。1947年总政治部制定了我军第一个党委会条例《中国人民解放军党委会条例草案(初稿)》，确立了党管干部原则。

战争年代，由于条件限制，军队人员流动性大，工作任务转变快，不可能全面实现人才法制建设的正规化，从整体上决定了人才法制基本上是以上级机关和首长的命令、指示、决定、讲话等形式。从《建国前干部工作文献史料选编》来看，收录的人才管理文件1096件，绝大部分是讲话、指示、意见等。

(二)和平建设时期

建国初期，军事人才法制建设开始走向正规化。1955年全军实行的军衔制、薪金制、勋章奖章制度和兵役制度。1955年2月第一届全国人大常委会第六次会议通过了《中国人民解放军军官服役条例》，为军队干部管理正规化从总体上起到了积极的推动作用。由于对干部管理规律的探索有限，从总体上看还处于初级阶段。据对总政治部编印的《干部工作文件汇编军》1-4辑(1949-1980)统计，在总数为1074件的文件中，法律性文件113件，只占10%。在时期，由于指导思想的错误，军队院校停止招生，退役被迫中断，大量干部被派出“三支两军”，干部队伍严重膨胀，选人用人任人唯亲，以派划线，人才法制建设停滞。

(三)改革开放以来

邓小平1978年12月13日在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出:“为了保障人民民主，必须加强法制。"1989年邓小平又强调了法治比人治更重要的思想，他指出:“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，出事就不可收拾。”邓小平还指出:“要通过改革，处理好法治和人治的关系。”在这些思想的指导下，国家和军队逐步加强人才法制建设。但这一时期我军人才管理的立法水平还不高，人才法制建设比较缓慢。从建国到1988年，除了三部《干部服役条例》、三个授予勋章奖章的《决议》和一个《勋章奖章条例》等7件法律是由国家立法机关制定的以外，其他99%以上法规性文件，都是由国家行政机关和军事行政机关制定的，一部分还是由党的领导机关制定的。

改革开放后，在党中央和中央军委“一手抓建设，一手抓法制”方针的指导下，大力建章立制。1988年颁布的三大条例成为了我军干部管理的基本法规。在基本法规指导下，军委各总部和各军区，相继制定了大量法规。如，《关于进一步贯彻落实中高级指挥干部经院校培训提拔制度的意见》、((关于加强军队高中级干部教育管理的意见》、《关于加强和改进基层干部选拔任用工作的通知》、《中国人民解放军院校招生暂行条例》、((关于评审专业技术职务工作的实施意见》、《军队干部出国留学工作暂行规定》、《军队干部档案管理工作规定》、《关于进一步加强老干部工作的意见》等百余项法规性文件。

社会主义市场经济时期，国家和军队的法制建设水平大大提高。19%年3月全国人大四次会议正式将“依法治国，建设社会主义法治制国家”作为治国方略确定下来。在以后的全国党代会报告及人代会报告中，均沿用了“依法治国，建设社会主义法治国家”的表述。与此相适应，依法治军进程不断推进，人才法制建设进展良好。1995年5月全国人大制定了《预备役军官法》，1997年2月中央军委制定了《团级以上领导干部职务任免暂行条例》，1999年6月中央军委制定了《文职干部条例》，2000年5月国务院和中央军委制定了《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》，2001年12月全国人大颁布了《现役军官法》，2001年四总部制定了《军队院校学员学籍管理条例》，2002年1月中央军委制定了《现役军官职务任免条例》和《预备役军官任免规定》，2005年8月国务院和中央军委制定了《文职人员条例》，2008年中央军委制定了《指挥军官考核评价体系》，2009年1月中央军委颁发了《军队干部选拔任用工作程序规定(试行)》等。据统计，从上世纪九十年代以来，与人才管理基本法规相配套，国家和军队先后制定了一百多项法规性文件，有力推进了军事人才法制建设。

二、军事人才法制建设的现状

与过去相比，目前军事人才法制建设有了长足的进步，但也存在着一些有待解决的问题。

(一)官兵的法治观念有所增强，从总体上看还是比较薄弱

依法治军方针的确定，促进了官兵法治观念的增强。1988年底，中央军委扩大会议提出“从严治军，依法治军，要从领导干部作和领导机关作起。”1997年3月《国防法》将“中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军”，将“依法治军”写人了国家基本法。在依法治军方针的指导下，军事立法发展很快。目前，由国家立法机关制定的军事法有近20件，由国务院和中央军委制定的军事法规有150余件，由军委各总部、军兵种、军区制定的军事规章或军委各总部与国务院各部委联合制定的军事规章2000余件。从总政治部的《干部工作文件汇编》看，建国后到现在收人其中的文件已超过4500件，基本上覆盖了军事人才管理的方方面面。这些法律法规的颁布实行，有效规范了军事人才管理工作，极大地促进了官兵法治观念的增强。

然而现实之中，视法而不知法，不习惯按照法律法规而习惯于按照领导讲话、通知、文件办事的现象比较普遍。这也说明广大官兵法治观念增强的同时，相当部分官兵人才法制意识还是比较淡漠的。这主要表现在以下几个方面:一是从调查的情况来看，对人才法治价值的认识程度不高。据对某中级院校400多名干部问卷调查，在问到“现在对机关来说主要的问题是无法可依还是有法不依?”时，51%的人认为是有法不依，15%的人认为是无法可依。当问到“你在工作和生活中遇到棘手的涉法问题时，应该怎么办?”时，65%的人认为求助于军政领导人亲自指示，22%的人认为依法律程序解决，13%的人认为两者兼顾。二是从实际情况来看，反映法治观念淡漠的现象并不少见。如对《现役军官法》中“军官选拔和使用，坚持任人唯贤、德才兼备、注重实绩、适时交流的原则，实行民主监督，尊重群众公论”的规定，就更多地被看作是党和军队对选拔军官的原则要求，而不看作是一种法律规定;关于“考核军官，应当实行领导和群众相结合”的规定，也往往不是被当作法律规定，多数人认为这是工作方法和工作作风。有些部队存在着很多的“土政策”，靠领导的意志来处理问题，许多单位人才管理凭借老经验、老办法做工作，用长官意志代替政策法规，依靠行政手段或人际因素解决本该由人才法规解决的问题。

(二)立法不断加强，但法律体系还不完善

从法规数量来看，已获得了很大发展。总政治部编印的《干部工作文件汇编》1-4辑《1949年至1980年)共收录了1074件文件。改革开放后，国家和军队加快了立法步伐。《干部工作文件汇编》第5-17辑(1981年一2004年)共收录了3468件文件，占建国以来的77.4%。

从立法的范围来看，已逐步地从干部管理基本法向主要配套法规延伸。如作为《现役军官法》的配套法的《军官职务任免条例》、《军官转业安置暂行办法》、《军人抚恤优待条例》、《军队干部档案管理规定》等。

从立法的内容来看，不仅确立了许多关于实体性的法律，而且还制定了程序性法律。《中华人民共和国立法法》实施后，中央军委根据该法确定的基本原则，对《中国人民解放军立法程序暂行条例》和《军事规章、军事行政规章备案规定》进行了修改，于2002年4月制定了《军事法规军事规章条例》，进一步完善了立法程序。

在看到成绩的同时，也要看到目前军事人才法律体系还不完善。这主要表现在以下几个方面:

一是立法层次不高。、从建国到现在，国家、军委、总部制定颁发的各类人才法规性文件已超过4500件，但是，从1988年军队干部管理的三大条例颁布以来，由全国人大、国务院和中央军委制定的人才法规不到40件。

二是法律体系不完善。就体系完整性而言主要标志一般有三个:有本领域总的基本法规，有一整套调整军事人才领域内各方面关系的专门法规，要有一系列调整军事人才领域内不同层次关系的法律、法规、规章。从目前情况看，法律体系是不完善的。首先，军队干部管理领域总的基本法功能是由《现役军官法》、《军官军衔条例》、《文职干部条例》、《预备役军官法》《文职人员条例》共同行使的，这些法律的立法机关和法律效力不同，从形式上看是不科学的。其次，从专门性法规来看，专门规范干部的来源、培养、考核、交流、回避、轮换、专业技术干部管理、工资、福利、离退休、军官储备等专项法规，我军是不全面的，而是将规定分散在若干文件中。第三，从人才法规的层次性来看，层次结构不合理。如我军前四部《军官(干部)服役条例》之所以出现频繁修订的情况，一个重要原因是由于层次不清，既把《服役条例》既当作干部管理的总法规，又兼代了某些专门法规职能，把部分细节规定也写了进去。

三是法律稳定性不高。1955年的《军官服役条例》执行了8年，中间先后作了14处修改。1963年颁布的《军官服役条例》，实际上只执行了2年，中间还作过5处修改。1978年颁布的《干部服役条例》从颁布后第6个月开始进行修改，到1988年颁布新的《军官服役条例》宣布其废止时，绝大部分内容实际上早已不执行了。1988年9月的《军官服役条例》实施后，经过全国人大常委会1994年5月和2000年12月修订后，更名为《现役军官法》，从1989年1月实施，这部法律相对保持了稳定，对干部法制建设起到了重大作用。

(三)执法不断加强，但有法不依、执法不严现象依然存在

随着军事人才法制建设的不断完善，各级党委、政治机关、干部个人，都认识到了人才管理法规的重要性，各项有关人才法规得到较好执行。特别是近些年军队各级对人才法规宣传教育力度的加强，考核、晋升、奖惩、职级调整、福利待遇、转业安置、社会保障等方面透明度不断增强，广大干部掌握了相关法规，使得执法环境日益好转。

但也要看到，有法不依或执法不严的现象在一些单位还较普遍。如军官回避在《现役军官法》第30,31,32条做了规定，又在配套法规《现役军官职务任免条例》第51,52和53条细化了规定，但从部队实际看，不按规定办的情况存在较多。如编制就是法，但仍有一些单位过分强调单位特殊性，变着法子超配、高配干部。

(四)人才管理法律监督不断改进，但需要大力加强

从法规看，都明确规定着干部管理的监督。《现役军官法》第4条规定:“军官的选拔和使用，坚持任人唯贤、德才兼备、注重实绩、适时交流的原则，实行民主监督，尊重群众公论。”《文职干部条例》第3条规定:“文职干部的选拔和任用，坚持尊重知识、尊重人才的方针，贯彻任人唯贤、德才兼备、注重实绩、公平择优、适时交流的原则，实行民主监督。”《现役军官职务任免条例》第3条规定职务任免坚持的六项原则之一即“尊重群众公论，实行民主监督”，并在该条例第8章专章规定了“军官职务任免的纪律与监督”。2004年7月总政和中央军委纪委还联合制定了《关于违犯现役军官职务任免纪律的处理规定》。《预备役军官任免规定》第3条中规定了“加强民主监督”。《军队转业干部安置暂行办法》第10章专章规定了转业工作的“管理与监督”。从法规建设看，监督可以说是有法可依了，但是从实际运行情况看，还存在着一些问题和不足，如监督信息不畅，监督权利不落实，责任追究不力等，不论是监督机制不健全、不灵敏，还是监督效果不明显，都表现了干部管理法律监督的薄弱，需大力加强。

三、加强军事人才法制的思考与展望

为了加速推进军事人才法制建设，为军事人才队伍建设提供良好的保证，我们还应当注意以下几个方面:

(一)增强人才管理法治观念

主要是强化以下三个观念:一是“人才管理法律至上”的观念，即认为国家和军队的各项人才管理法规具有至高无上的权威。二是树立“法大于权”的观念。任何权力都要依法行使并受到法律的制约和监督。任何人都不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是树立“法律面前人人平等”的观念。正如邓小平所指出的:“公民在法律和制度面前人人平等……人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。”

(二)健全军队干部管理法规体系

1、加强实体法建设

(1)制定军队干部管理基本法

现行的《现役军官法》和《军官军衔条例》、《预备役军官法》是由全国人大常委会通过的，《文职干部条例》是由中央军委制定的，《文职人员条例》是由国务院和中央军委制定的，它们共同承担了干部管理基本法功能。其中《现役军官法》的母法色彩更浓厚些。但严格讲，它还不能承担起调节军队干部管理领域内所有关系，如文职干部、文职人员、职员干部、军衔、预备役人员等。同时，就军官管理环节而言，它涉及的也不全面，如它未涉及军官权利与义务、管理主体的职责权限、人事分类、各类人员的比例结构等。因此，《现役军官法》也不能看作是该领域基本法。制定军队干部管理基本法，是很有必要的。

军队干部管理基本法，必须反映本领域干部管理关系调整的方方面面。它应有以下内容:一是总章，包括制定基本法的依据，调整的人才管理关系的范围，管理的基本原则和基本内容等。二是权利与义务。这一内容可以是原则性的，但它是制定专门法规中各类人员具体权利与义务的依据。三是人事分类。各类人员构成比例、职务结构、职务与级别关系等。这是干部管理活动的基础。四是军队各级组织与管理对象之间的关系。如各级人才管理机构设置、组织间管理权限划分、人员与组织间关系处理。五是管理环节上的主要内容。如人才的来源、条件、考核、任免、军衔、培训、交流、回避、奖励、处分、待遇、退出、监督等管理环节。这些内容都应是原则性的，以保持基本法的稳定性。

(2)大力加强专门性法规建设

专门性法规是根据基本法制定的专门规定人才管理中某一特定内容的。可有两种思路，按管理环节或人才类别来建设。按管理环节建设，环节明确，内容相对集中，法规层次清楚。如《军官军衔条例》专门规定了军衔的各个方面，内容很全面。.按此思路，目前除了《现役军官职务任免条例》、《军官军衔条例》、《军队转业干部安置暂行办法》、《预备役军官任免规定》、《档案管理规定))等以外，其他管理环节，如地位、培训、考核、交流、回避、职级、教育、监督、申诉等，都没有专门性法规。按人才类别建设，便于分类管理。如《现役军官法》、《文职干部条例》、《文职人员条例》、《预备役军官法》。我军走的是两种思路的结合，在重要环节或某些人才类别上专门立法，如《现役军官职务任免条例》。目前人才法规中，许多实体性内容大都已有了，只是散见于各种文件之中，法规效力强弱不一，立法层次高低不等，易造成法规间的矛盾与冲突。从当前立法基础和现实情况看，可制定以下专门法规:《专业技术人才管理条例》、《军队干部退役法》、《职位分类法》、《军事人才考核条例》、《军事人才交流条例》、《军队干部回避条例》、《地位与权益保障条例》、《军事人才安全条例》等。

2、加强程序法建设

人才管理程序法的重要性体现在:一是程序是衡量军事人才法规体系是否完备的因素。实体法规范着人才管理权力由谁行使、各级主体具有什么职责、管理对象具有什么权利和义务、管理活动的内容等“是什么”的问题。人才管理程序法规定了为实现实体法内容应采取什么方式、先后步骤、在什么时间和空间等“怎么做”的问题。两者缺一不可。“没有程序，所谓的法律仅是一些无法操作应用的原则条款，只能永远被束之高阁。”二是人才管理程序是实现实体法内容的载体和途径。法学家李步云曾形象地做过比喻:“实体法好比设计图纸，程序法则像工艺规程，没有后者，工厂生产不出好产品。”三是程序可以弥补人才管理实体法中的部分缺陷和疏漏。在不同时期对德才的要求是不同的，在没有修改实体法中德才内容的情况下，要保证德才兼备，防止用过去的标准衡量现在的干部而出现偏差，只能依靠程序来补救和修正。通过法定程序，如考察预告、民意测验、民主测评、任前公示等外在形式，通过群众参与，来保证其德才兼备的内容。四是管理程序是规范人才管理权力的保证。管理主体只能按照法定的方式、步骤、方式和时间、空间去行使人才管理权力，否则就是违法。

加强人才法制的程序建设有两种思路，一种是制定单独的程序法。如以《军事人才管理程序法》为程序母法，再根据其制定程序细则，如《考核与任免程序规定》、《交流回避程序规定》、《人员处分与申诉的程序规定》。另一思路是在制定人才管理实体法的同时规定相应程序。其好处在于实体与程序密切配合，不足之处在于不能很好地体现程序的科学性和价值性，一旦需要修改个别实体内容或程序时都必须修订原法规。因此，可在需要强调程序的关键环节上可以单独制定程序法规，在普通的、内容并不复杂的环节上将实体法和程序法合而为一。

3、完善人才法制层次结构

基本法规只需将本领域内主要方面做出原则性规定，以利于长期稳定。专门性法规需要大力加强。将现有人才管理各管理环节上大量的“指示、意见、通知、规定、暂行办法、实施意见、说明、规定”等进行梳理、提炼，形成专门性法规。作为专门性法规的下层法规，多是一些实施细则、操作手册、意见、通知、补充说明、实施办法等，本层次规定会经常变动，其立、改、废的权限相对的要低一些。这些不同层次的法规性文件，构成了一个统一的人才法规体系。

(三)加强人才管理的执法与监督

加强人才管理执法，不仅要强化管理机关的职能作用，强调机关间的上下级监督，理顺各级机关之间的权限划分、职责界限、工程流程，以充分发挥其职能作用，还要强化军事司法机关和党的纪委机关对于人才管理执法的监督检查。

加强人才法制监督，要求各级都要加强对军事人才法制落实情况的监督检查。一是要及时，及时发现问题、解决问题，及时总结经验教训;二是要有力度，对违反法规的问题坚决查处，该批评的批评，该处分的处分，该依法追究刑事责任的要追究刑事责任;三是要坚持常抓不懈，把监督检查人才法规的执行情况，作为各级党委、首长、政治机关和干部部门的经常性工作，抓紧抓好。