对公民有序政治参与的策略透析

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摘要：党的十七大报告指出，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。可以看出，十七大报告强调了扩大公民有序的政治参与对发展社会主义民主的重要性。本文就这个问题谈点一家之见。

一、公民有序政治参与及其制约因素

（一）、公民有序政治参与的概念、特征和价值

政治参与是指在政治稳定的前提下，一个国家的公民个人或团体以某种方式涉入政治过程并导致对政治系统的运行及其结果施加影响的努力和活动。这里，政治稳定是指政治体系的持续性，主要指党和政府的稳定。在我国，政治参与是体现人民当家作主，是人民表达自己意志和愿望的权利。而政府稳定对我国为公民提供有序的政治参与创造了良好的制度环境。政治参与有两个基本特点：一是自愿性，二是选择性。

有序的政治参与是指政治参与是在一定体制内的参与，是制度化的参与。扩大公民政治参与必须要在“有序”的形态下展开，“有序”的公民政治参与是我国政治发展的新型参与模型。其基本特征是党领导下的政治参与；是法治化的政治参与；是与我国社会历史条件相容的渐进式、高起点的政治参与；是既与世界文明主流相一致，又超越西方社会的政治参与。

政治参与是一个国家的公民依法通过一定的方式或程序，直接或间接地对政府政策的制订和执行表达集体或个人政治意愿的行为，因此，政治参与即是公民的政治活动，是人民群众作为国家主人但同时又作为国家管理的对象，来参与国家和社会事务的管理，尤其是参与国家重大决策过程的管理，这也是实现政府决策反映人民利益，做到政治决策民主化和科学化的重要保证。扩大公民政治参与的目的是要使人民群众能够真正成为国家权力的主体，参与国家政治生活的一切主要活动，使国家的政治运行在最大程度上符合人民的利益和愿望。公民对政治参与的热情和参与的有序程度如何，是衡量中国特色社会主义民主政治建设实际水平高低的一个重要标志。公民政治参与的程度，一般取决于现实的政治系统是否提供了充分、有效、平等的参与通道。政治系统的民主化程度越高，为公民提供参与的通道就越多越畅达。公民有序政治参与，最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”可能的偏离。尽管公民通过有序政治参与影响政府决策有时是有限的，但却是对公共行政的一种不可或缺的政治补充，是现代民主政治的一个表征。

（二）、制约当代中国公民有序政治参与的因素

一是公民文化的缺失。公民文化是参与型政治文化，其核心是国家责任意识。由于中国封建思想的历史影响，臣民文化和官本位文化还在发挥作用，它抑制了社会公共空间的扩展和公民主体地位的提升。由此产生的结果就是公民主体意识薄弱，反过来它又造就了公民文化贫瘠的土壤。改革开放至今，我国仍有相当多的公民和社会群体尚不知“政治参与”为何物，更不要说主体化地去政治参与了。此外，由于“”和“”前许多极端化政治运动的原因，公民“政治冷漠”仍比较多见。公民文化的缺失导致市民社会发育不良。良好的政治参与的一个社会条件，是有比较成熟的市民社会的存在。说到底，市民社会的最大功能，就在于能减少政治运作中的非理性因素，并降低政治成本。西方社会现代意义上的政治参与之所以出现在工业革命之后，主要是因为那时市民社会已经相当成熟。而由于中国历史的原因，国家一直具有压倒一切的强势地位，官员也有主导一切的特权地位，这使社会运作全部靠国家力量来支撑，政治成本相当高昂。由于我国市民社会不健全，公民政治参与的难度就加大了。

二是社会经济的制约。社会经济现代化的发展和政治参与的扩大，在历史上是并肩前进的。一般来说，一个社会的经济发展水平越高，其政治参与的水平也越高，自主参与对被动参与的比例也越高。我国目前尚处于社会主义初级阶段，各地经济发展极不平衡，有些地方的贫困问题尚未解决，因此公民政治参与的程度还不够高。

三是政治体制提供的参与机制不完善。目前，我国政治参与的渠道还相对单一，有待拓展和开发，主要反映在我国“官办”、“党办”的社会组织较多，它们代表党和政府更多一些。如工青妇的组织网络比较健全，是党联系人民群众的桥梁，也是公民政治参与的基本通道。通过工青妇等群众性组织带动“准组织化参与”，应该是中国民主政治建设和公民政治参与的特色之一。但是当前工青妇组织这方面的功能相当薄弱，在整体上看，它们的行政化、机关化倾向比较严重，亲和力不够，社会公众对其依赖感不强，其发挥作用的空间还相当大。由于制度化参与机制尚不健全，非制度化的参与就时有发生，例如利用一些节点或“敏感期”闹事、集体上访等现象屡见不鲜。

二、公民有序政治参与的政治逻辑

（一）、“一切权力属于人民”是公民有序参与政治的逻辑前提

我国是社会主义国家，实行的是超越西方政治制度的人民代表大会制度，这个制度就是以公民广泛的政治参与为其基础的。“一切权力属于人民”是人大制度的基石，是国家权力的合法性基础；实行中国共产党的领导，是人大制度的核心，党的领导充分体现了国家权力的统治性质，价值在于最大限度地保障政治权力的主体归属，防止政治体制与人民的分离，避免“公仆”与“主人”关系的倒置，杜绝国家对社会的异化。

人民代表大会作为民主共和国政体，是保持公共权力不异化的具体形式，它不同于“三权分立”的议会制，具有更广泛的民主基础。“一切权力属于人民”必然要求扩大公民政治参与，这既是国家整体化民主政治建设之要件，也是民主政治建设本身的价值取向。经过30年改革开放，进一步完善我国民主政治建设的条件已基本成熟。当前，要着眼于21世纪中叶实现现代化这一伟大目标，在有中国特色社会主义理论体系，尤其是“以人为本”的科学发展观的指引下，在现有的社会经济条件基础上，在党的领导下，整体性地、稳定地推进公民的政治参与，提高我国公民政治参与的水平。

（二）、社会主义民主政治是公民有序政治参与的逻辑内涵

在本质上，我国社会主义政治制度正是以容纳比西方政体更为广泛的公民政治参与为其基础的。因此，广泛的公民政治参与，应该成为社会主义政治制度优越性的一个重要表征。从建设中国特色的社会主义民主政治的内在要求和发展趋势看，扩大公民有序的政治参与，是21世纪中叶我国实现社会主义现代化的必然要求，是党代表人民利益的重要体现。可见，公民有组织地参与政治是中国社会民主政治发展的一个趋向。对一个国家的政治体系来说，把握好政治参与的层次和强度是至关重要的。参与层次有基层参与、中层参与和高层参与。参与强度是指公民的政治参与影响政治系统决策活动的程度和持续性，以及它对整个政治运作过程的重要性程度。参与强度的过强或过弱，或者说，政治参与的过剩或缺失，都会对政治体系形成挑战。过强的政治参与，会引发诸多“政治热”症，形成“参与爆炸”；过弱的政治参与，则促使公民主体性萎缩，造成国家与公民的隔膜。事实上，作为我国民主政治建设重要内容的政治参与，具有非常广泛的渠道。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民主选举、民主管理、民主监督等制度，都为公民政治参与、实现自己的政治权利提供了各种保障和途径。如人民网、光明网、工青妇等群众性组织参与、社区化参与，都为公民政治参与提供了条件。

（三）、中国共产党的群众路线是公民有序政治参与的逻辑归因

“相信群众，依靠群众，一切从群众中来，到群众中去”的群众路线，本身就是对公民政治参与价值的充分肯定。这一路线，回答了以下三个问题：

一是政治参与的主体是谁。是全体社会成员，全体公民，他们参与政治的渠道是通畅的。执政党通过政党号召、政府鼓动、宣传等手段广泛动员公民参与政治，号召公民做国家的主人。

二是政治参与的目的是什么。参与决策还是影响决策？参与公共事务的管理还是影响一切价值资源的分配？决定各级政府首脑的选举还是影响选举？参与官员的弹劾还是影响监督？……我党的群众路线认为应当是全方位的参与，实实在在的参与.

三是政治参与中的角色定位。直接政治管理、直接行使管理权还是间接政治管理、间接行使管理权，或影响和控制管理权的行使？参与中所处的地位是官员身份还是平民身份？我党的群众路线认为这是一个循序渐进的过程，先不妨在基层政府通过某种途径，或直选进入管理层，然后向上一级政府推广。总之，具有公民身份的平民对国家公共事务的影响，或对政治运行过程的影响，要逐步扩大。

三、为扩大公民有序的政治参与创造条件

在中国特色社会主义现实条件下，“共产党的领导和执政地位”的动摇意味着政权稳定性的动摇，必然损害诸多目标。因此，扩大我国公民有序政治参与，必须在以“共产党领导”为特征的中国民主模式内产生和存在。当前，我们要以两方面来为公民有序的政治参与创造条件。

（一）、加大政治体制改革的力度

在社会转型中，政治秩序取决于政治参与和政治体系之间的关系。我们强调一个社会的政治秩序要在社会转型过程中保持稳定是对的，问题是我们还没有深刻认识到只有政治参与和政治体制之间保持平衡才有稳定。就是说，社会力量的有序政治参与要被政治体制吸纳，现实社会力量的政治参与与政治体制形成良性互动。所以在我国社会转型中，各种新兴社会力量已经兴起，政治体制也必须随着经济的发展、社会结构的变化进行改革。

一是要完善选举制。选举是体现人民当家作主最重要的形式。毋庸置疑，我国公民直接参与选举县及县级以下人大代表的实践是成功的，在很大程度上体现了民主，但有些方面还需要真正落实和进一步完善。主要是候选人提名缺乏公开性导致选民对候选人缺乏足够的了解，候选人很少向选民作出承诺，他们相互之间缺乏竞争机制，直接影响了选举权的行使和选举的实际效应，也使一部分公民主动参与选举的积极性不高。因此，应当完善与选举制度相配套的公开办事制度以及候选人提名制度等，候选人的提名应更加注重代表为民服务的意愿和参政能力，而不是仅仅以界别作为主要甚至唯一的标准。

二是要培养公民参与意识。公民政治参与意识的培养当然不是一朝一夕的，但这不并等于我们无所作为。公民意识的培养需要社会、政府、公民共同的努力。改革开放以来，我国的公民社会正在逐步地发展和壮大，作为公民社会重要载体的各种非政府组织应该在培养公民意识中承担一定的责任。首先要鼓励公民参与非政府组织，这样有利于培养公民的公共意识和选举文化精神；其次是党和政府要加强公民参政意识教育特别是监督党和政府的教育。

三是要让公民有机会参与立法。公民直接参与立法工作，形式可以多种多样。可以建立公民听证制度，对于一些重大的立法、行政、司法事项，在不涉及国家机密的情况下，可以让公民旁听，增加工作的透明度、决策的科学性；可以在审议重大问题、作出重要决定和人事任免时，实行事前公告、公示制度；还可以通过问卷调查，召开座谈会、专题讨论会等方式就法律或法律中的某项规定广泛征求意见，既要听取有关专家的意见，也要听取普通公民的意见，使各阶层的利益和要求都能得到体现和表达。法律是国家意志的表现，它必须符合绝大多数公民的意志。所以让公民参与立法，了解立法，有利于建立法律的权威，形成法制信仰的氛围。

（二）、提升公民有序政治参与的执行效力

一是要实施确保公民政治参与责任追究制。公共选择学派认为，政府工作人员同样存在着自己的利益，并存在利用权力追求个人私利的可能性；官员腐败和政策被歪曲执行的现象就是政府执法人员追求私利或者歪曲理解政策的突出表现。确保公民政治参与责任追究制虽然具有相对的滞后性，但是它可以保证政治参与的有效性，还可以督促党政一把手认真领会落实公民政治参与政策的真正含义，更为重要的是，如果不执行政治参与政策，就会让官员获得较高的机会成本，付出不执行政治参与政策的代价，这从一定程度上打消了许多官员不执行政治参与政策的念头。

二是缩小地方党和政府贯彻中央政治参与政策灵活掌握的范围和政策执行不适应的申诉空间，并将其制度化。在公民有序政治参与问题上，同样存在“上有政策，下有对策”现象。这里面，除了地方党和政府维护自己利益的原因之外，还有一部分中央政策与地方实际情况不相符的原因。鉴于此，中央制定政策应该充分考虑到地方党和政府的实际情况，在保证执行公民政治参与政策的前提下，缩小地方各级政府贯彻中央政府决策灵活掌握的范围，这样有助于进一步促进政治参与政策的执行。

三是发展健全党政组织的咨询、信息、评估和反馈系统，通过不同组织的分工协作以确保政治参与政策的执行效力。根据中国长期以来只注重决策，而忽略执行、咨询、信息、反馈的状况，建议健全发展党政组织的咨询、信息、评估和反馈系统，从政策过程的角度提高公民有序政治参与政策执行效力。咨询系统主要是在县级以上政府部门设置各级政府首脑的智囊团；信息系统主要是建立电子政务，实现各级政府以及不同部门民主政策执行状况信息的共享，以便于各级党政组织以及不同部门及时做出政策的调整；政策的评估监督、反馈主要是对政策在一定时期内执行的效果作出简短的评价总结，一方面可以显示政策执行的短时期效果，同时可以发现其中的问题并反馈给相关部门。政治参与政策执行效力的提高有赖于党政不同组织的分工协作，所以发展健全党政组织的咨询、信息、评估监督和反馈系统十分必要，也是中国提高政治参与政策执行效力的当务之急。通过建立健全有效的社会民主管理体制、机制和制度，实施有序的社会民主管理，对于有效化解各种社会矛盾，保持社会安定有序，推动社会发展进步，实现社会和谐都具有重要的作用。

总之，社会主义民主政治是我国政治体制改革的目标。党的十七大报告再次强调要实现社会主义民主政治，需要扩大公民的政治参与，但是这种参与的扩大是有序的。有序政治参与的扩大，一方面体现人民当家作主；另一方面使公民的政治愿望和利益诉求得到表达，这样有利于社会的和谐和政治文明的建设与发展。