浅析干部民主推荐责任制

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民主推荐是选拔任用党政领导干部的必经程序和基础环节，是科学地选拔任用领导干部的第一个步骤，通过民主推荐有利于扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，民主推荐也是在干部工作中体现正确政绩观的重要途径，其重要性不言而喻。

《党政干部选拔任用工作条例》中规定，选拔任用领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象。领导班子换届，民主推荐按照领导班子职位的设置全额定向推荐；个别提拔任职，按照拟任职位推荐。个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。经组织（人事）部门审核后，按照规定程序进行民主推荐。所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象。实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。用人失察失误造成严重后果的，应当根据情况追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。

选拔任用干部要经过民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等程序。每个环节对干部选拔任用工作都是非常重要的。因而，要明确干部选拔任用工作作各个环节的责任划分，是哪个环节的责任，要由哪个环节的行为人来承担，不可混淆。如果出现了用人失察失误的问题，推荐人负推荐责任，考察人负责考察责任，等等。本文仅对推荐环节中责任明确及其追究的问题进行探讨。

责任的追究是抵挡推荐环节中不正之风的一把利剑。一方面可以约束推荐人的推荐行为，另一方面也能防止少数干部不思进取、投机钻营现象的发生。虽然《干部任用条例》对推荐环节的程序做了明确规定，但在干部工作实践中，还会遇到许多《条例》所没有规定的情形，导致推荐责任不明确的现象时有发生。

这里首先必须明确一些概念，推荐行为者的推荐行为对推荐对象的任用提供了一定的可能性，如果推荐对象被任用，这种可能性就变成了现实性，“初始提名人”就确定为本次任用的“推荐人”。“推荐人”可能是个体的人，也可能是推荐单位的党组织，也可能是选拔任用干部的党委组织部门。

任何事情都是人来做的，任何机制的形成其本质都是对“人”的个体行为的约束。本文从对“人”的行为约束的角度出发，明确推荐程序中行为者的责任，以对行为者的责任追究为手段，规范推荐程序，形成科学的推荐机制和可行的操作体系，真正落实民主推荐环节中的民主，防止少数人选人现象的发生，为科学地选拔任用领导干部把好第一关。

一、干部推荐过程中存在推荐责任明确的问题

要落实干部推荐责任制，就必须明确推荐推荐人，这是至关重要的第一步。推荐人不明确，推荐责任的追究无从谈起，以责任追究的方式规范推荐行为的目的就难以实现。在实际工作中推荐人难以确定主要有以下几种情况：

一是会议形式的民主推荐是无记名推荐，推荐人无法明确。

二是个别谈话推荐只有记录没有签字，推荐人难以落实。

三是在个别提拔的推荐中，初始提名者往往是领导干部，而这种提名一般是以“组织推荐”的名义实现的，推荐人无法明确。

四是一些领导干部在干部的推荐中私下“打招呼”、写条子，这些行为往往对干部的推荐产生重要的影响。而这种推荐往往不会留下任何推荐的证据，有的转嫁成了组织推荐，变个人形为为组织形为。

五是有些领导干部个人向组织推荐干部，却不愿意提交署名的推荐材料，与“打招呼”的情况类似，没有材料能明确推荐人。

六是如果出现用人失察失误，一些推荐行为人往往以其他环节的责任掩盖本环节的责任，造成责任模糊，难以追究。

推荐人的不明确，导致推荐责任难以落实，对推荐责任的追究也就无从下手。

二、以“责”与“权”相统一的方法，明确推荐责任

干部推荐作为选择干部的一个环节，推荐的过程就是“权力”体现的过程。如果这个推荐过程由个别人说了算，那么推荐的权力就集中到了个别人身上。民主推荐就是要把这种权力分散，防止少数人选人所造成的负面作用。因此，民主推荐其实就是选人环节的“分权运动”。“民主”的含义就是大多数人说了算，“分权”就是要把选人用人的权力分散到各个层面的各种人手中，以期干部选拔任用工作更加科学、公正、合理。然而，随着“分权”过程进行，权力被分散，与“权”相关的“责”也变得模糊不清。这就导致对责任者的追究成为一句空话。因而，要想科学准确地推荐干部，就要让推荐者负相应的推荐责任，以责任追究为手段，约束推荐者的推荐行为。这就必须明确推荐环节的推荐人，进而明确推荐人的责任，构建与推荐责任相对应的责任追究体系，促成权力施行者“权”与“责”的相统一。

三、领导班子换届时推荐人和推荐责任的认定

干部推荐过程中,“初始提名”是第一个环节。在干部选拔任用工作实践中，干部推荐的主体涉及方方面面。不管是组织推荐还是个人推荐，但最终要落脚点还要落在是谁对干部进行了“初始提名”,这是问题的关键。

《干部任用条例》规定，选拔任用领导干部主要有领导班子换届和个别提拔任职两种形式，领导班子换届由于涉及干部人数多，干部任免程序要求严格，推荐的主体又涉及方方面面，干部的推荐能够比较好的体现民主。这种情况下，推荐责任难以在众多推荐行为人中具体明确。但这也并不意味着完全不能明确推荐环节的责任。领导班子换届中推荐环节的责任还能在“确定考察对象”这个子环节上予以明确。因为民主推荐结果是民意的体现，而推荐的结果中得票较多的人并不一定就等于考察对象，还需要进行“组织确定”。前面说过，作何事都是人做的，“组织”也是由人构成的。这样“组织确定”这个子环节的行为人也就有了“权”。按照“权”“责”统一原则，也就不难明确“确定考察对象”这个子环节中行为人的责任。

四、个别提拔时推荐人和推荐责任的认定

按照《干部任用条例》规定，个别提拔任用干部应按照拟任职务推荐。但这决不意味着仅在拟任职务本单位进行推荐。如果是那样，干部只能就地提拔，干部的交流、多岗位锻炼将无法进行，党政管理人才不能合理配置，因而是不可行的。事实上个别提拔中的干部推荐也没有这样做。

目前，大多数地方的个别提拔领导干部工作的透明度不及领导班子换届工作的高。在推荐环节中，初始提名权的使用、考察对象的确定等各个子环节中都有“权力”在运行。虽然群众的“四权”有所体现，但这个“密封盒”中的“权力”的运行过程是群众所难以控制的。在实际工作中，推荐责任又难以落实到行为人身上，一旦出现问题，责任难以追究，也就容易出现少数人选人的问题。因此，在个别提拔任用干部中明确行为人的责任显得尤为重要。这里着重对这一问题进行探讨。

个别提拔的推荐责任如何认定呢？还是用“权”、“责”统一的方法，把推荐人的“权力”与对其的责任追究对等起来。由于推荐环节的所有行为都是人来做的，因而就要把推荐的责任落实到具体的人身上。

1、“初始提名权”的行使要与“初始提名责任”挂钩。

任何一名被选拔任用的干部，他的名字不会自动出现在推荐名单中，归根结底是有人最初提到了他的名字，这个最初的提名过程叫“初始提名”。在个别提拔中，初始提名行为事实上是由领导干部或“组织”做出的。这有几种情况，一是由领导干部以个人的名义向组织做推荐，并负责地填写推荐表；二是由单位党组织经集体讨论后向上级党委提名的；三是由领导干部（尤其是主要领导）提名，或授意组织部门向党委提名推荐，而领导人不填写推荐书。第一种情况的推荐责任是比较容易明确的。而后两种提名的推荐责任就难以明确，这其实就是领导干部只想行使权力，不想承担责任的表现。在这种情况下，一旦出现问题，责任难以明确，追究无从谈起，个别人说了算的现象就会发生。我们常说领导干部特别是“一把手”在选人用人中的权力很大，首先表现在推荐过程中初始提名权的运用上。领导干部对某一职务进行了初始提名，所推荐的干部在以后的环节中往往是一路“绿灯”，因此规范初始提名过程，明确初始提名责任是做好干部推荐工作的基础。

需要强调的是，我们并不否定领导特别是党政“一把手”及分管领导行使“初始提名权”推荐干部的做法，这种推荐对干部选拔任用具有很高的价值。首先，他们对干部的了解比较全面，能够较为准确的对干部做出客观评价。其次，在干部的使用上，他们能站在全局的高度去认识哪些干部更适合这一职位，哪些干部不适合这一职位。因此，党组织在选拔干部时，应当重视他们的推荐意见。

由此想到，与其冠以民主的帽子，羞羞答答地回避干部选任工作中推荐行为人的权力，不如明确其权力和责任，让群众的来监督其权力运行和对责任的承担，以追究为手段减少用人失误。这样更能落实“四权”。初始提名责任明确后，领导干部在推荐干部时就会更加慎重，责任心会更强，推荐的干部会更加优秀。

在初始提名方案（可能有几个方案）的基础上，认真进行研究讨论，确定重点推荐对象（可差额），到推荐对象所在单位进行民主推荐，依据民主推荐结果，综合各方面情况确定考察对象。这样，一方面对领导干部的推荐权力和推荐责任，对推荐行为的形成了约束；另一方面，“分权运动”在推荐环节得以完成，民主以独特的方式得到了实现，为从源头上防止选人用人中的不正之风找到了突破口。

2、初始提名人即推荐人必须要明确。

谁对干部的任用进行了初始提名，谁就是推荐人，谁就要承担推荐责任。如果是领导干部以个人名义推荐，要负责地写出推荐材料并署名，这个领导干部就是推荐人。如果是单位党组织通过内部测评、集体研究后向上级党委或组织部门做了推荐，本单位党组织明确为推荐人，“一把手”要对推荐结果负责。如果是领导干部初始提名或授意组织部门，以组织部门的名义提名的，组织部门明确为推荐人，组织部长要对推荐结果负责。

在实际工作中如何明确推荐人呢？用制度来约束。要制定有关干部推荐的制度，对推荐行为尤其是初始提名行为做出明确规定。在这项制度中要规定：推荐过程中确定重点推荐对象和确定考察对象必须经过会议决定；提交会议的材料中必须有推荐材料；推荐材料必须有推荐人签名；以推荐单位党组织名义推荐的，推荐单位主要领导必须为准备承担责任而签名；以组织部门名义提名推荐的，组织部长必须在推荐材料上为准备承担责任而签名。

这样做看上去会给任用干部的党委组织部门和组织部长增添了许多责任，增加了很大风险，其实不然。其一，由于组织部长在为很多推荐材料签字的同时意味着责任的产生，可以促使组织部长在“签字”时变得格外慎重。其二，主要领导要倚重组织部长，不可能总是让组织部长为自已承担本该是自已承担的推荐责任，否则，组织部长难当，更反映出主要领导在用人问题上的独断。其三，使组织部门在选人用人上更有发言权，主要领导选人用人的“权力”似乎被分割了一部分。“权力”的分割比极少数人说了算更加符合民主的要求。因为组织部门对干部各方面情况掌握得比较全面，随着责任的增加，这种推荐会越来越慎重。其四，即便有“两厢情愿”现象发生，随着干部考核机制和监督管理机制的完善，被使用的干部中那些“庸才”会逐渐浮出水面，这种畸形的所谓“默契”也早晚会被揭穿，这说明选人的人本身就不可靠，选人用人者的“政绩”可想而知，这以会牵涉到他们个人的政治生命。基于以上分析，如果组织部长是有正义感和责任心的人，公道正派地推荐干部，就不必担心来自上面的“压力”；如果组织部长本身就是素质不高，被淘汰出局也是理所当然的事。

3、初始提名权的行使范围应当划定。

也就是给哪些人赋予初始提名权的问题。按照民主的原则，从理论上讲，任何人都具有推荐干部的权利。但在实际操作中，由于推荐行为人的观念、素质和利益的多元性，推荐结果一定是分散的，如果把所有的推荐结果都进行一一地研究分析，就会陷入无度民主的境地。因而必须有合理的集中，为更加有效地体现民主构建新的载体。这种集中既是为了提高采纳民意的效率，也是为了合理地体现组织意图。初始提名权行使范围的划定，其意义正在于此。当然，初始提名结果并非最终的任用结果，还有本单位进行民主推荐这一步骤，不是多数群众拥护的干部是过不了这一关的，德才表现平平或群众不满意的干部会被淘汰。通过研究分析，我们认为初始提名权应划定的行使范围为：

（1）比推荐职务级别高的领导干部。有些地方在干部推荐中尝试群众推荐、联名推荐甚至个人自荐等形式，我们认为这些做法皆不可取。一是因为推荐范围过大，推荐结果分散，不易集中。二是因为推荐周期过长，成本太高。三是受视野范围、观察角度、个人好恶和本人素质的制约，推荐人难以从更高层次上全面了解干部的各方面表现，也不易针对推荐职务进行比较选择，还会发生感情推荐、利益推荐现象，导致推荐失准。三是推荐责任难以明确，责任无法追究，容易产生推荐的随意性。比推荐职务级别高的领导干部，一般能站在较高的层次上，在工作中通过比较鉴别，对下级干部有一个相对全面的了解，对哪些人适合在所推荐的职务工作有一个比较准确的看法，能够减少推荐的盲目性。这样做是否就不能体现群众“四权”了呢？当然不是。因为推荐对象还要经过确定重点推荐对象和到本单位进行民主推荐两个环节。

（2）与推荐职务级别相当的各单位党委（党组）可以在本单位民意调查的基础上，经过集体研究，以组织的形式向上级党委组织部门推荐本单位干部。这样便于组织部门掌握各单位干部的培养情况，让各单位有权站出来说话，让实绩突出的干部进入上级党委及其组织部门的选择视野。

（3）推荐人禁止推荐与有自已有回避关系的干部，这样有效地防止认人唯亲。

（4）此前三年之中推荐对象有在推荐人管理权限或业务范围内工作半年以上经历。这样，推荐人一般来说对被推荐人有一定的了解，提高推荐工作准确性。

推荐对象一般应是同级后备干部。

五、个别提拔领导干部推荐工作程序必须规范。

《干部任用条例》对推荐环节做出规定了明确规定，干部推荐工作必须按照《条例》的要求去做。为了进一步扩大民主，科学合理地选拔任用干部，我们认为推荐工作程序还须细化。通过对《干部任用条例》的认真理解和对推荐程序的深入研究，我们设计出个别提拔领导干部推荐过程的工作流程：

1、推荐公告。

在个别提拔任用干部前的二个月之前，要在一定范围内对推荐职务和推荐条件进行公告。这样既可以让扩大选人范围，公开选拔条件，加强民主监督，又可以为选拔干部的各个环节，尤其是给推荐和考察环节留有一定的时间，防止突击提拔、草率行事现象的发生。

2、进行初始提名，初步提出推荐对象。

任命干部的党委领导、组织部门、与推荐职务同级的单位党组织、领导干部个人进行初始提名，提出初步推荐意见。以任命干部的党委或组织部门名义提名的，党委或组织部门主要领导要填写提名材料并署名；以与推荐职务同级的单位党组织提名的，要提交主要领导署名的推荐材料；领导干部以个人名义推荐的，要提交署名推荐材料。

3、差额确定重点推荐对象。

组织部门对众多推荐结果要进行认真审核，结合平时掌握的情况和年度考核结果，根据推荐对象的德才表现、工作业绩、自身特点以及推荐职务的需要，召开专门会议研究确定重点推荐对象。这次会议的要件之一是必须提供署名的提名材料或推荐材料，否则，组织部门有权拒绝研究。这个环节非常重要，是明确推荐、追究推荐责任的唯一依据。重点推荐对象的数量可以是推荐职务的几倍，为下一步差额确定考察对象和差额考察留下余地。

4、本单位民主推荐。

组织部门到重点推荐对象的单位进行民主推荐。

5、差额确定考察对象。

与任用干部的党委沟通，根据民主推荐结果，综合各方面情况后，专门召开会议确定差额考察对象。

六、干部推荐责任的追究

干部推荐责任制的最终环节是在干部推荐责任的追究上。如果被任用的干部出现了问题，有几种可能：

一是某些干部在被推荐之前已经出现问题，而是掩盖较深未被发现，任用之后逐渐显露出来，这当然要追究推荐者“荐人失察”的责任。

二是推荐之前没有问题，而任用以后出现问题。然而人的世界观和价值观不是短时间内能够形成的，很可能在出现问题之前就已经形成了某种倾向，只是没有被发现。因此推荐人也应负“荐人失察”的责任。

三是所任用干部不能开拓进取，难以胜任所承担的工作。这与本人的素质、能力有关。当初使用时也没有看到这一点，推荐人也应当负“荐人失察”的责任。

1、推荐责任的追究期限。

据有关资料显示，从领导干部腐败行为的产生到案发有一定的“潜伏期”，而且，这个“潜伏期”有延长的趋势。由此可见，对用人失察失误中推荐责任的追究期限不可过短。然而人是可以随着环境和条件的改变而改变的，所以追究期限又不可以过长。

通过调查，大家比较认同的观点是：对干部任用后出现问题的推荐责任追究时限就为3年，即只要所推荐的干部在任职后3年内发生问题，不管问题是何时暴露的，也不管推荐人身处何位，都要追究推荐人的责任。换句话说，推荐人要对推荐人在任职后3年内的行为负责。也有人认为职务的高低必然意味着推荐责任的轻重，推荐责任的追究期限可参照选任制干部的任期，即对县级干部推荐责任的追究期限为5年，对科级干部的推荐责任追究期限为3年。这个问题尚需进一步讨论。

对干部在任用前已经产生问题的，无论这些问题是何时发现的，都要追究本次任用的推荐人的责任。也就是说，推荐人要对推荐对象在推荐行为发生之前的表现负终身责任，以增强推荐人的责任感，确保推荐行为的严肃和谨慎。

2、推荐责任的追究方式。

在追究推荐责任前首先要科学合理地鉴定推荐责任，要分清推荐责任人是故意隐瞒推荐对象的问题，还是玩忽职守造成荐人失察失真，是推荐责任人凭个人好恶主观臆断，还是接受了推荐人的馈赠进行权钱交易。不管是哪种情况，追究责任是肯定的，否则，推荐责任制就是一纸空文。

第一，推荐责任的追究应依据干部出现的问题的性质和严重程度，以及距推荐行为产生的时间长短综合判定。

第二，推荐责任追究可比照对发生问题干部的处理结果，明确追究的程度和形式。例如，推荐对象在任职前已经产生严重问题而未被发现，任职后才暴露出来，给予了开除党籍处分，那么推荐人要给予警告处分；若前者为留党察看处分，推荐人给予戒勉。等等，类此方式进行。具体的追究规定，还要在充分调查论证的基础上形成制度。

3、推荐责任的追究权

依以上设计，推荐责任的追究权只能设在任用干部的党组织的上一级党组织。因此，推荐责任追究制度只能是由高层制定，自上而下贯彻执行。只有这样，才能真正对“荐人失察”者追究责任，对推荐行为起到约束作用，从源头上防止用人上的不正之风。

综上所述，我们在干部的民主推荐过程中，不仅要充分地体现民主，更要认真地落实干部推荐的责任，以追究为手段坚决打击干部推荐工作中不正当行为，以增强干部推荐工作的严肃性，促使推荐者认真负责地履行职责，真正从源头上抵制选人过程中的不正之风，在干部工作中落实正确政绩观。