地方政府体制创新论文

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一、我国地方政府体制改革面临的挑战

党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：

一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影响地方政府体制创新的制度因素

中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内

整理提供使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市)、乡(镇)三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市)体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡(镇)、县(市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。

第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其是要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经济人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

第四，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。但由于各级地方政府所负责提供公共物品的规模和“类型”不同，因而它们的功能也不尽相同。正是因为地方政府之间存在功能上的差异，所以地方各级政府在规模和结构上也必然存在较明显的差别。但从我国地方政府结构来看，一方面，除少数民族自治地区外，全国各地区的同级政府都履行着基本相同的职能；另一方面，政府层级的设置在全国各地区是高度统一的。很显然，这种政府结构与建立高效政府存在着一定的距离，必须创新。

首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设

置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。

其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。

再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。

注释：

①王立京：《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》，《江汉论坛》2002年第10期。

②夏海：《中央与地方关系之理论与实践的思考》，《中国机构》1996年第1期。

③薄庆玖：《地方政府与自治》，台湾空中大学1997年版，第8页。&n

摘要我国地方政府体制在改革大潮中取得了许多创新性成就，但也面临着权力运行

无序、决策制度短缺、公共治理转型滞后等一系列问题；这些问题既有制度供给不足的原因，也有制度变迁路径选择的局限；实现地方政府体制创新应从中央与地方合理分权、重构地方政府结构、转变地方政府职能等方面入手。