政府再造研究论文

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一、善治的语境：中国政府再造的背景分析

20世纪90年代，治理理论在西方国家兴起，它提出了一套不同于传统行政范式的治理理念和善治的制度架构，认为“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委员会：《我们的伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。）善治作为一种“有效的”和“良好的”治理模式，强调政府与公民社会的合作，强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性，并以谋求公共利益的最大化为最终目标，适应了行政“公民本位”、“顾客导向”和“服务理念”的要求，对全球化背景下各国政府的治道变革产生了重要影响。

那么，何谓善治？“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）善治的衡量标准主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、责任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回应(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、参与(Participation)、稳定(Stability)、廉洁(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善治标准主要是八条，俞可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准。俞可平：《全球治理引论》，北京：《马克思主义与现实》，2002年第1期。）从本质上讲，善治是一种立足于公民社会，探究治理主体(主要是政府)建构一个什么样组织、选择什么样的制度以及如何最大效能地提供最好公共产品和最优公共服务以实现公共利益最大化的行政模式。

90年代以来，随着全球市场化的发展和市民社会的发育，在理性官僚制行政范式备受批评和“政府再造”呼声渐高的背景下，治理和善治理论的影响不断增大，治理“在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无疑义的‘时髦词语’”。（注：〔英〕鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第55页。）善治也为众多的国际组织以及发达国家和发展中国家的官员和民众所普遍接受和广泛使用，成为政治学和行政管理学中耳熟能详的话语，“90年代以来，在英语和法语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的词语之一。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）近年来，治理和善治理论在中国迅速发展，成为中国行政改革的前导性话语和有效的分析范式。正是善治理念的这种国际国内的普遍运用和善治行政的变革取向，使得“善治”成为中国政府再造的全球性、国际性的话语语境和分析背景。

改革开放以来，中国的治理结构正在发生深刻的变革。

第一，由计划经济条件下“党国同构”、“以党代政”的治理模式转变为“党政分开”、“党执掌政”，这一转变的重大意义在于，重新确立了政府作为社会治理和善治主体的角色和地位，并为政府治理作用的发挥和行政改革的推行开辟了政治空间。

第二，改革开放后，中国经历了一个政府权力重新配置的过程，也可称之为“权力归位”的过程，主要表现在通过“政企分开”实现政府向企业放权，通过“发挥两个积极性”实现中央政府向地方政府放权，通过“公民自治”实现政府向社会放权等。权力的转移也意味着政府职能的转化，面临社会经济结构复杂化、利益需求多元化和社会功能多样化的社会转型局面，“以层级节制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统……显然是力不从心的，因此，需要将政府目前所承担的技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织”。（注：李琪：《中国公共行政管理学》，上海人民出版社2003年版，第79、102页。）权力的重新配置和归位以及政府职能的转化，保证了国家和社会利益实现格局的对称性，为治理和善治的实施提供了工具性保障。

第三，在经历了20多年的改革开放与社会变迁之后，尤其是在市场经济体制的确立和市场经济迅速发展的促生与推动下，社会力量不断增强，中国公民社会已初具规模。民营企业与民营经济快速发展，社会中间阶层正在形成，社会中介组织不断发育，公民社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增加，所有这些都改变了中国以前的全能行政局面和单位治理模式，（注：应该说，改革开放以前的中国是单位制度的国家。所谓单位制度，是指自1949年中华人民共和国成立以来为了管理公有体制内人员而设立的组织形式。杨晓民、周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社1999年3月第1版。）为善治提供了现实基础。正如俞可平所说，“二十多年的经济体制改革，造就出大批具有独立利益的企业、社会组织和个人，从而推动了公民社会的兴起，公民社会的兴起又引发原有的以‘统治’为特征的政治体制转向‘善治’。”（注：俞可平，王颖：《公民社会的兴起与政府善治》，北京：《中国改革》，2001年第6期。）

中国社会的转型变迁与治理结构的深刻变革，为治理和善治理论提供了生长土壤，为行政改革的善治取向提供了基础和条件。在这种善治的全球语境和中国已经具备的较为充分的善治条件下，中国政府再造的善治取向就显得自然而然了。

二、官僚制的两难：社会转型期中国公共行政范式考察

马克斯·韦伯(1864-1920)提出的理性官僚制是公共行政学发展历史中的里程碑，在20世纪，官僚制以其形式合理性和技术化的设计在西方取得了极大的成功，克服了资本主义建立初期“政党分赃制”所造成的政府动荡和低效，适应了专业化的工业生产对专业化的政府职能所提出的要求，成为社会中占支配地位的一种组织体系和管理方式。

官僚制是适应工业社会的行政模式。它是以职能分工为基础的层次分明、制度严格、权责分明的组织模式，其宗旨是提高行政管理的效率，韦伯认为，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”（注：〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1997年版，第296页。）在20世纪，它作为一种理性和有效的政府体制，确实得到了充分的发展，因为“它一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。”（注：张康之：《超越官僚制：行政改革的方向》，长沙：《求索》，2001年第3期。）不但极大的促进了资本主义的发展，更成为西方不可或缺的政治文化符号，正如赫伯特·马尔库塞所说，“西方特有理念在一个物质和精神的文化(经济、技术、生活行为、科学、艺术)系统中实现自身，而这个文化系统在工业资本主义中得到了全面发展。这个系统旨在一种特殊的统治类型，这种统治已成为现阶段的命运：这就是总体官僚制政治。”（注：〔法〕赫伯特·马尔库塞：《现代文明与人的困境》，上海译文出版社1989年版，第106页。）

然而，随着官僚制在全世界的发展和运用，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出来。“在20世纪后半叶，公共官僚制度不仅成为公共政策信息的中心和民主社会运作的主要政治决定因素，而且比任何机构都更清晰地表达了技术和信息精英的价值观与民主的、大众的价值观之间日益增长的紧张关系。”（注：〔美〕尼古拉·亨利：《公共行政学》(第七版)，项龙译，华夏出版社2002年版，第19、11页。）其实，早在40年代，美国著名的社会学家默顿就曾分析过官僚制理论的一些弊端，主要有以下几个方面：(1)人员过分地例行公事，不求创新；(2)机构臃肿，权力欲上升；(3)决策权威过度集中，造成管理恶性循环，降低组织效率；(4)过分强调专业分工；(5)机械地按规章办事，不负责任。（注：转引自彭和平、竹立家著：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第33页。）

20世纪60年代以来，美国传统官僚行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革时代”。在这种背景下，治理和善治理论作为一种替论在90年代迅速兴起，可以说，“西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性回应。”（注：孔繁斌：《治理与善治制度移植：中国选择的逻辑》，北京：《马克思主义与现实》(双月刊)，2003年第3期。）

然而，在西方行政发展过程中是历时性的环节和问题，在中国却成为一种共时性的压力。目前中国的行政发展，不但面临着官僚制日益暴露的弊端，而且在全球官僚体制改革和行政范式转变的大背景下，处于转型时期的中国公共行政范式还面临着是否继续构建官僚制和选择什么样的行政典范的两难。

首先，是毅然摒弃还是继续构建的两难。

官僚制作为一种适应工业社会的有效组织模式，应该说在仍然以追求行政效率为目标的发展中国家，或者说是向工业化转型的国家还有着巨大的市场。中国属于世界现代化进程中的后发展国家，同时又是以农业经济为主的相对封闭和落后的国家。中国现在正向工业化方向发展，其主要任务是解放和发展社会生产力，改变落后的面貌。所以许多学者主张，应当建立与社会化大生产相适应的以追求效率为要旨的官僚制体制。然而，这一体制的建立对面临着行政发展共时性压力的国家来说，又是一个巨大的难题。阿尔蒙德曾明确指出，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会——资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会——的难题之一”。（注：[美]阿尔蒙德，小鲍威尔：《当代比较政治学》，商务印书馆1993年版，第156页。）

同时，中国在向工业化方向发展和积极建立理性官僚体制的过程中，西方国家又在极力批判官僚制，一场试图超越官僚制的运动在20世纪70年代西方国家的理论发展与现实改革中勃然兴起，新公共管理论、新公共服务论、治理与善治理论等一批新的理论模式纷纷提出，试图成为官僚制行政的替代范式。正如美国行政学家彼得斯所说，“发展中国家的政府所面临的问题是建立韦伯式的和规则式的官僚制，而这些体制在工业化国家正在被废弃”。（注：[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第10、10页。）在这种情况下，正在建立和完善中的中国官僚制行政范式，是不是能够强劲地支持并有力地推动中国的社会转型，是不是能够在工业经济和知识经济时代背景下，从容地回应信息技术的发展、世界经济的一体化以及全球治理等一系列的挑战，成为一个值得思考的问题。其实这是一个“跨越”还是“补课”的两难选择，如果选择“跨越”，那么如何才能跨越这个行政发展中的“卡夫丁大峡谷”？如果选择“补课”，那么在西方政府再造的今天，是“新课旧课”一起上，还是分阶段有步骤地实行呢？

其次，是选择效率行政典范还是民主行政典范的两难。

理性官僚制行政体制以追求行政效率为目标，提供的是一种效率行政典范，即“有效率的行政”(efficientadministration)。可以说，目前中国所推行的仍然是效率行政典范，其特点在于：(1)以提高政府工作效率为核心价值；(2)公共行政是国家意志与政策执行的工具；(3)管理主义的观点，惯于运用行政手段解决有关问题；(4)为了实现行政目标，认为应该赋予政府更大更集中的行政权力。然而，效率行政典范存在明显的不足和缺点，效率行政可能会忽视民主、公平、社会正义、行政责任等价值，忽略政策的制定和执行过程中的公民参与。（注：张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第367、367页。）

自从上世纪60年代，以奥斯特洛姆教授为代表的一些学者认为，现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，公共行政应建立起“民主制行政”的目标模式。从官僚制到民主制，奥斯特洛姆教授认为这是一个“哥白尼式的转折点”。许多中国的学者认为，我国现在正经历着一种深层次的社会转变，“这种转变的核心如佛格森(M.Ferguson)所言的，是一种基本社会典范的变革(Ferguson,1980)。因此我国的政府再造，必须适应这一社会典范的变革，确立新的治理典范和方式”，（注：张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第367、367页。）必须从效率行政典范转变到民主行政典范。其基本出发点是“将人民放在事物的中央”；强调政府政策的开放性，重视社会公民的参与；重视公共服务的公平和社会正义的实现；鼓励多元模式并存共治等。

在我国目前所处的社会阶段和行政成熟程度，到底应选择哪一种行政典范？继续追求行政效率，主张管理主义，是不是能够适应中国日渐强大成熟的公民社会？效率行政能在多大程度上支撑日渐增多的公民参与？同样道理，面对如此庞大的公民群体，中国的民主行政典范到底能在多大程度上实现？民主行政典范的转向能不能适应我国由农业社会向工业社会转变的效率要求？等等，都反映了我国在官僚行政体制改革的今天所面临的行政典范选择的两难。

三、善治官僚制：新时期中国政府再造的路径选择

第一、善治追求与官僚制精神的耦合与互通。

官僚制与其批判模式——善治并不是截然对立的两种行政范式，善治对官僚制的批判，实际上市民社会发展的需要，它体现了市民社会与官僚体制之间的紧张关系。为缓和这种紧张，需要对官僚体制进行某种革新。善治正是这样一种理论。所以，善治和官僚制之间存在着价值互通，善治追求和官僚制精神在很多方面和很大程度上也能相互耦合。所谓“官僚制精神”，就是建立在“理性”精神支配下的法治观念、公私分明观念、崇尚科学的观念和以功绩为取向的价值观念。这种精神是实现行政公平公正、维护行政管理秩序不可缺少的思想基础。善治，首先理性的善治，政治的理性精神为二者的耦合架起了互通的桥梁；其次，善治讲求的是政府与公民、政治国家与市民社会对公共生活的合作管理，而追求的却是政府的合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等价值的实现，官僚制的理性精神、科学精神和法治精神无不为善治追求提供了实现基础。最后，官僚制下，“追求效率”虽然成为一种“意识形态”，但官僚制是西方社会民主化过程的产物，对民主的追求仍是其内含的要义，当今的民主制度仍然建构在官僚体制之上。同样，善治也是民主化进程的当然要求和必然后果，是当代民主新的实现形式。二者共有的民主价值蕴涵也是二者耦合与互通的重要方面。善治追求与官僚制精神的耦合与互通为中国政府再造的善治官僚制选择提供了理论基础和论证可行性。

第二、善治官僚制：新时期中国政府再造的路径选择。

善治官僚制的再造选择，也是中国政治现实和行政现状的要求。美国著名行政学家盖伊·彼得斯指出：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府。”（注：[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第10、10页。）中国作为一个发展中国家，目前正在经历着从传统社会向现代社会转型的历史性转变，官僚制形态还处于从前现代官僚形态向现代官僚形态的过渡时期，官僚制不足和官僚化程度低仍是中国目前的行政现状。具体表现在：在组织体制上，科学合理的政府管理体制尚未确立；在行政方式上，依法行政程度低，人治色彩仍然很严重；在人事行政上，公务员制度仍然不完善，普遍缺乏公务员的专业化分工和与之相适应的专业人才；在行政文化上，缺乏现性精神，“官本位”意识严重，市场经济的契约观念难以植入以取代传统封建社会的“主仆观念”；等等。因此，“我们有个补课和创新、继承和超越的关系问题，必须处理好”，“理由很简单，事物发展有个先后顺序，我们总不能在还没有法制时，就开始批判法制的过繁过多，也不能在未开始专业化时，就批判专业人员国家问题”。（注：刘熙瑞：《当前国外行政改革的趋势》，北京：《新视野》，1998年第1期。）我们必须立足我国的社会发展阶段，积极回应全球行政改革的挑战，设计我国行政体制的改革方向。

结合中国的行政现状和善治条件以及全球行政改革的时代背景，笔者认为，新时期中国的政府再造不能是单纯的“补课”，同样也不能跨越官僚体制而追随西方的新公共管理、新公共服务、民主行政等政府再造运动，而是要努力解决行政官僚制的构建和行政治理方式创新这一共时性的行政发展压力，将治理和善治理论及其理念融入到官僚体制的构建中去，建立一种善治官僚制的行政体制和范式，这不失为新时期中国政府再造的路径选择。构建符合中国政治特色的善治官僚制政府，至少包含以下几个方面的内涵。

1、将官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化追求结合起来，构建效率型正义政府。

官僚制将行政效率奉为政府行政的首要目标，它的一切组织设计与制度选择都是以提高政府工作效率为价值核心，“而且效率只能在政治价值之外、技术理性之内去寻求，因此，这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标，亦即只追求手段的合理性，而不考虑这种效率的外部社会意义，即目的的合理性，这样只能使公共行政成为‘牧民之术’(administrationofthepublic)，而非为民的行政(administrationforthepublic)。”（注：李志勇：《从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换》，长春：《长白学刊》，2001年第5期。）善治却恰恰弥补了官僚制的这一价值缺陷，它通过政府和公民对公共生活的合作治理，追求的是公共利益的最大化。社会公正或社会政策的包容性是善治的重要内容。它将政府视作手段，将人民视作目的，主张建立公正廉洁的政府，重视公共服务的公平、政府的责任和社会的正义。尤其在我国，善治就要主张经济和社会发展应当以人为本，促进公平的、可持续的人类发展，体现在社会政策上就是应当致力于减少贫富两极分化，保护弱势群体利益，消除歧视性待遇，促进机会平等等。所以，应当将官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化的追求结合起来，这是因为，一方面，效率是行政独有的品格，没有效率的行政是失败的行政；另一方面，效率不能作为目标追求，而应将实现社会正义和公共福利最大化作为价值取向，一切政策都要体现这一点。只有将两者结合起来，建立效率型正义政府，才能更加有效地为人民服务。

2、将官僚制的专业化要求与善治的公民参与要求结合起来，构建参与型官僚政府。

官僚制的另一突出特点是官员队伍的专业化和技术专家治国，专业知识与技术的重要性显得尤为重要。官员是以所任官职为职业的，通常以全面的专门的训练为先决条件，公务的管理工作要遵循一般规律，选拔、任用的人员必须具备相应的专业知识和技能背景。因此，“官僚制度是对技术以及与技术社会相关的复杂事物的一种不可避免的政治表述”。（注：〔美〕尼古拉·亨利：《公共行政学》(第七版)，项龙译，华夏出版社2002年版，第19、11页。）就西方国家实践而言，文官制度以它职业化和专业化的优势，克服了因政党更替所造成的政府的动荡和低效，保持了国家政治的稳定和政策的相对连续性，适应了工业生产对政府职能所提出的要求。然而，官员队伍的专业化和技术专家治国却造成了因行政专业化而将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，社会民众因行政信息与专业知识技术与行政官僚的不对称而无法参与到行政决策过程中，“于是行政就‘失去了民主政治角色与公共特质，渐渐约化成只重视管理技术与量化方法，而对于有关公共生活的根本价值、目的、伦理，甚至理论，均缺乏反省，并常常自我局限为政策执行与管理的工具，因而忽视了公共行政对民主政治价值的捍卫，与公民道德生活的提升信念与领导使命’”，（注：李志勇：《从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换》，长春：《长白学刊》，2001年第5期。）这与当今民主行政典范的公民行政参与要求相悖。一个良性的社会是由良民和良官构成的，现代的政府治理过程是政府和公民的良性互动过程，公民的行政参与可以提高政府的代表能力和回应力，增强政府政策的合法性；同时“社会公众的广泛参与，是行政系统自身的发展与现代化得以加快的基本动力”。（注：李琪：《中国公共行政管理学》，上海人民出版社2003年版，第79、102页。）因此，必须将官僚制的专业化与善治的参与要求结合起来，通过公开听证、民意调查、专家咨询等形式使公民参与到政府决策过程中，从而构建参与型官僚政府。

3、将官僚制的依法办事要求与善治的法治要求结合起来，构建现代化法治政府。

严格的依法办事是韦伯理性官僚制理论的重要支柱之一，韦伯主张，行政机构的权限范围是由法律来规定的，政府必须依据法律在法定的范围内行政。在善治的话语中，“法治的基本含义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）可见，韦伯的官僚制理论将政府的依法办事定位在政府职位、权限和行为层面上，可以说是政府“体制内的依法办事”，而不是法治框架下的政府与社会的合作，更没有涉及到政府“依法办事”的权利价值取向层面，仅仅局限于效率取向层面。而善治的法治要求一方面强调政府职权法定和行为依法，另一方面，它更多的是强调政府法治的社会功能，将保护公民权利作为价值取向，因此，具有更高层次上的内涵。所以，善治官僚制政府的构建，就要将官僚制的依法办事与善治的法治要求结合起来，实现从法定行政向依法行政的转变，从静态的法制要求向动态的法治过程转变，真正构建现代化的法治政府。

4、将官僚制的组织设计理念与善治的透明性要求结合起来，构建稳定型小政府。

在官僚制的组织体系内，上下级之间有严格的等级分区。下级毫不动摇地和毫无例外的按指令去执行命令，形成金字塔式的等级制，每个官员对自己的位置都很清楚，都服从于理性权威。对我国官僚化不是的现实来讲，韦伯理性官僚制严密精确的组织设计不但不应该受到抨击，相反，则应该大力提倡，因为这种严密的组织设计在很大程度上打破了恣意专断、职责不明、任人唯亲的传统组织结构，尤其对于我国政府克服“人治行政”的弊端具有重要意义。然而，我们在进行公共行政组织设计时，又不能建立一个庞大的官僚机构，必须本着精简的原则建立透明稳定的“小政府”。小政府指的是政府机构的编制和人员的编制相对精干，这就要求：首先，减少官僚体制的等级链，使政府组织向扁平状、弹性化转变，这样能够迅速解决问题，提高组织效能；第二，将政府定位于“阳光之中”，推行“阳光行政”，一方面，政府内部的信息公开，避免行政官员的“暗箱操作”，另一方面，将政务信息及时通过各种渠道为公民所知，建立社会本位的开放式政府；第三，行政组织要按照职能需要和完整统一的原则进行设计，增强机构设置的科学性，从而保持政府组织的稳定性。最后，透明稳定的小政府的建设，要将“三小”“三大”有机统一起来，即将建立“小政府”要推行“大服务”，建立“小政府”要立足于“大社会”，建立“小政府”要支持“大市场”。将官僚制的组织设计理念与善治的透明性要求结合起来，构建稳定型小政府，对于我国当前的行政体制改革具有重要意义，一方面，小政府在一定程度上能够克制官僚主义，正如威尔逊所说，“只有政府小些，官僚主义才会少些”；（注：[美]詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治》，中国社会科学出版社1995年版，第447页。）另一方面，我国政府机构面临着新一轮改革，在机构改革中如何按照市场经济的要求合理设置机构和编制，如何转变政府职能，真正实现十六大提出的建立一个行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制，是摆在我们面前的一项艰巨任务。因此，这也是实现十六大所提出的行政体制改革目标的要求。

5、将官僚制的权威要求与善治的责任性要求结合起来，构建认同型责任政府。

传统理性官僚体制为追求行政效率而崇尚行政权威，机关中的层级结构与按等级赋予权威的原则，使行政组织形成了一种牢固而有秩序的上下级制度，在这种制度中，上级机关对下级机关具有绝对的权威，政府对社会具有绝对的权威，下级机关的任务是对上级机关权威的服从和命令的执行，上级机关对下级机关实施监督；在行政行为过程中，命令主义盛行，更多的是行政指令，而不是行政指导。这种权威的追求往往导致上级机关对下级机关的不负责任、政府对社会的不负责任和官员对民众的不负责任，从而导致社会民众对政府政策的不认同和对政府本身的不信任，这又势必会造成政府合法性资源的流失，甚至是政府合法性的丧失。因此，在保证政府权威基础上，必须增强政府的责任意识，重塑和再造政府合法性，构建认同型的责任政府。认同型责任政府具有以下特征：(1)责任性。主要包含三个层面的内涵：一是法律责任，意味着政府机关及其工作人员违反应该行使的职责时应承担法律后果，这是一种消极责任；二是制度层面的责任，“它不仅意味着政府‘正确地做事’，即不做法律禁止的事，而且意味着政府‘做正确的事’，即促进社会变得更好的事。”（注：张定淮，涂春光：《论责任政府及其重建机制》，北京：《中国行政管理》，2003年第12期。）三是道德层面的责任，“行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人们和社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治之正当性”。（注：张成福：《责任政府论》，北京：《中国人民大学学报》，2000年第2期。）(2)权威性。这主要表现在两个方面：一是政府作为国家权力机关的执行机关所具有的法定的权威，对其治理对象有普遍的约束力；二是政府自身道德的权威，主要体现在政府追求的正义价值取向、政府官员的廉洁奉公、勇于承担责任的政治勇气、亲民爱民的政府形象等方面，政府良好的道德形象会重塑政府魅力，取得公民的自愿服从。(3)回应性。即政府及其工作人员必须对公民的要求及反映的意见及时和负责的做出反应，采取相关措施。(4)有效性。首先意味着政府行政的高效率；第二，意味着政府活动是有效能的；第三，政府行为讲求效益，即以最低成本取得最大收益。(5)合法性。即人们对政府及其政策、行为等的认可、支持与服从。这种合法性来源于政府理念的正义合理性、政府的有效性、责任性以及政府行为的合利益性、合道德性与合法律性。

四、小结

在当前中国市场经济发展和公民社会不断发育壮大的社会转型期，尤其在加入WTO以后所面临着全球性“行政改革时代”的挑战的背景下，构建符合中国国情的善治官僚制行政范式，对于解决中国目前行政发展过程中所面临的行政官僚制的构建和行政治理方式创新这一共时性压力，提升国家政治竞争力，具有非同寻常的意义。善治官僚制的政府再造将是一场广泛、全面而深刻的变革，是政府制度的全面创新，其目的是实现政府和社会的良性互动与全面合作，构建适应新的行政环境的制度安排和治理模式，从而为人民谋取公共利益的最大化，这将对新世纪中国的政治发展产生重要影响。