族际政治和谐治理模式分析论文

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摘要：有效地实行族际政治和谐治理，是多民族国家全面协调各民族之间关系，维系和巩固民族国家安全的必然选择。中国族际政治和谐治理的构成及特点；当代中国族际政治和谐治理模式构建应该从四个方面着手：一是培育共同文化精神，形成国族观念和国族认同；二是调整民族政策价值取向，构建国家主义取向的民族政策体系；三是构建民族区域自治约束机制，平衡民族自治地方的权利和义务；四是民族区域自治走向民族共治是中国族际和谐治理的必然选择。重新构建一套相对健全、稳固的当代中国族际政治和谐治理的新模式。

关键词：族际政治；和谐治理；模式

族际治理是多民族国家运用国家权力，将国内各民族结合成一个统一的政治共同体，以及维护这个共同体的政治过程。对于任何一个多民族国家而言，有效地实现族际和谐治理，全面协调各民族之间的关系，直接关系到多民族国家的维系和巩固，一旦族际治理方式僵化、治理能力弱化甚至完全丧失，多民族国家也就难免分崩离析。中华民族族际政治和谐治理就是在国家统一的前提下，以人民共和为目标、以权益平衡发展为核心、以民族关系良性互动为宗旨，以当代少数民族干部政策为运作机制和实现工具的政治结构。将族际政治关系控制在不致危及中华民族多元一体民族国家生存的底线范围内，发挥巨大的族际利益调适功能，并且保持调适过程的持续不断性，使中华民族多元一体格局得以充分发育并在现代国家中结成利益一致的共同体，实现中华民族多元一体格局中各民族的共同繁荣。

一、中国族际政治和谐治理的构成及特点

现代民族国家中，理解民族问题关键要正确理解民族、民族与国家的关系，历史上形成的族裔文化共同体与民族的关系。民族是在特定的地域上生活并根据自己的意愿结成统一的政治共同体的全体人民，是历史上形成的族裔文化共同体或人口集团。因此，在处理国家内部事务，实现族际和谐治理时，既要考虑民族构成上存在的差异，又要考虑历史上的族裔文化共同体以及不同族裔集团之间的关系以及他们在政治共同体中的价值取向和法律地位，考虑能确保族际政治利益整合的公正性，建筑在公正性之上的族际和谐治理的合法性，以实现族际治理持续和谐。

现代意义的民族并不是由单质性人口集团组成的，在不同的历史时间点上，人类社会组织不仅具有不同的形式，而且具有不同的内容和特征。历史上形成的所有的人口集团都被组织到民族国家的构架之中，围绕着这种组合才形成相应的集体心理和政治文化，以及现代世界的政治、经济秩序。民族国家在对具有不同历史文化传统的地区和民族进行内部族际治理的基础上，建立起统一的中央权力机构，通过统一的法律制度，将地域上所有的人都纳入司法、行政统辖之下，使之结成了与以往的族裔文化集团不同的利害相系、命运与共的政治共同体，并成为世界体系中相对独立的政治单元。在这个历史过程中，曾经作为人类共同体基本要素的某些特征，如共同祖先的血缘纽带失去了意义，而领土和人民主权这些新的要素，则进入了政治权力结构，成为国家主权的基本要素。曾经属于同一种民族文化共同体的人民，往往由于政治权力更替、版图变化而分散聚合，或是消融在历史进程中，或是被包容整合到新的共同体中，失去其独立的存在。只有生活在这块土地上的人民拥有对这片土地的权力的时候，领土与生活于其上的人民才不可分割，生活在这片土地上的人民才具备了拥有共同历史和共同命运的前提，他们之间的交往和利益关系从此才密不可分。

中华民族就是以中国地域文化的多元特征为起点，在多元的地域文化的交融和汇集过程中，汉族逐渐成为多元一统的凝聚核心，它从中原扩展到中国的北部、南部和西部，最终形成了中华民族多元一体的格局。“多元一体”的中华民族是相对于“中国”这个国家概念而言的，而中华民族之所以时至今日依然被概括为多元一体，这本身就表明中华民族是由多元的诸民族构成的，中华民族的范围基本对应于中国的国家疆域，尽管“国家和民族是两个不同的又有联系的概念”，但“同时从宏观上看，这两个范围基本上或大体上可以说是一致的”费孝通主编：《中华民族多元一体格局》修订本，中央民族大学出版社，1999，第3页。。中华民族多元一体格局就是将民族——国家的政治结构建立在多民族国家人民共同体之上，赋予各族人民以特定的外延和共同的命运，使各族人民结成了特定的政治共同体，在中华人民共和国统一的司法、行政体系下共同生活和行为。中华民族国家内部的各族裔文化集团之间，已在特定的领土空间形成了难以割断的密切联系，形成为现代中华民族。这种意义上的民族已经包含了“历史时间”的变化，与古代的族裔文化共同体不再属于同一历史范畴。即沃勒斯坦所言：“外于或先于这个作为资本主义世界经济政治上层建筑的多国系统而存在的政治实体，不必是也不曾是‘国族’”［美］沃勒斯坦著，黄燕译：《族群身份的构建——种族主义、国族主义、族裔身份》，转引自许宝强、罗永生编译：《解殖与民族主义》，中央编译出版社，2004年，第117页。。中华民族是相对于中国这个国家实体而存在的，因而显然不具有任何重构或改变现实存在的中国内部诸民族格局的意味。换言之，就国际政治而言，中国拥有一个多元一体的中华民族；而在国内政治层面，中国作为一个统一的多民族国家，其内部的诸民族对中华民族及其相对应的中国的认同情况，是当代中国内部整合的重要事项，是当代中国政治发展的题中应有之意。费孝通提出的中华民族“多元一体”格局的理论是从族际政治发展的角度对中国内部族际关系和谐治理的历史描述、现状分析和未来图示的理论基石。

中华民族多元一体现代民族国家的形成过程中，既有各民族集团或语言文化集团整体并入到中华民族国家——中华人民共和国的范围，也有许多民族被分隔到不同的民族国家疆域，形成跨境民族。既有国家疆界分割而产生的同一部族跨界而居，也有不同民族和部族同属于一个国家的现象。体现中华民族多元一体社会凝聚功能的民族性的关键在于不是把它理解为由血缘亲属关系维系的种族共同体，而是在由地域上所有人自愿结成的政治共同体上的整合，凝聚的纽带不是血缘关系而是地域联系和法律制度基础之上的族际和谐治理。中华人民共和国的成立，已将不同的历史文化集团囊括到同一领土上的现代民族国家，通过对疆域内存在的差异以及建立在差异基础上的多重民族认同进行整合，从而实现了国家民族的理想。一个国家在逻辑上只能有一个国民意义上的“民族”，大卫•休谟指出，国家及其政策对统一文化的形成具有重要的作用。格罗斯也指出，欧洲文化的一个主要特征就是它的多样性和差异性。统一，即单一的文化，往往是国家强加的参见［美］菲利克斯•格罗斯著，王建娥译：《公民与国家——民族、部族和族属身份》，新华出版社，2003年，第194页。。中华民族多元一体国家的形成过程，是中华民族确立自己的疆域和活动空间即领土的过程，同时也是中华各族共同体成员形成一种联系形式的过程，是共同体成员确立一种可见性外延并在此基础上确立一种排斥性的政治认同以区别于其他共同体的过程。在这个过程中，构成中华民族的各个部分之间，根据现代世界通行的领土、人民主权以及政治合法性的政治原则，确立了彼此的政治联系，彼此在政治共同体中的地位和权利，建构起相对稳固的制度法律机制和政治文化内涵，也正是通过这一个个过程的聚合与反复，中华民族国家各个部分之间才形成了中华人民共和国统一的法律制度和政治文化生活，这就是中华民族多元一体民族性建构的内涵。因此，脱离中华民族多元一体格局的现实存在，无视历史结构的制约和支配力量，孤立地讨论民族的原生性和现代性、民族的行为、基本特征和各少数民族之间的交往行为发生于其中的历史性变革，以及何种因素对界定民族概念更为重要，其实已经是没有意义了。中华人民共和国的成立构成了中华民族共同体和中华民族多元一体民族性的现实基础，建构中华民族多元一体民族性的过程，正是对不同的人口集团进行整合的过程，是在具有不同历史文化和种族联系的人口中创造出统一性和凝聚力的过程。作为一个有机整体，中华民族多元一体民族性还具有外延的特征，并取决于司法、行政及政党政治在其中得以实施的包括族际和谐治理在内的政治治理。外延性的民族性由政治治理的统一性、政治手段组成的国家、族际和谐治理社会和政治的民主化发挥社会黏合剂的作用，在多民族社会中建立起自觉的联系。因此，中华民族多元一体民族性还包含了另外其他更重要的内容，首先在观念和实践上调整个人与法律、政治与社会的关系，各民族人民再也不是世俗政治化的臣民，而是居住在一个共同的地区、在共同的政府里平等拥有发言权并意识到共同的遗产和共同的利益的“民族”的一员。同时，它不简单地反对神权，例如承认达赖、班禅、哲不尊丹巴等宗教世系的转世制度。同时，社会主义政治制度的建立，启动了中华民族多元一体社会和政治的民主化进程，社会主义民主化为中华民族增添了新的内容和新的力量，给中华民族增添了社会凝聚力，从巨大经济变化和社会政治、文化与观念的变革方面丰富了中华民族多元一体民族性的内容和外延特性。

正是现代民族性构建所包含的平等意识和共享意识，以及现代国家给予中华民族各族人民的实际经济利益和法律保护，共同创造出中华民族多元一体的归属感和认同意识，给予中华民族前所未有的社会凝聚力和向心力，使各民族成员能够并必须像捍卫自己的生命、财产和家园一样，捍卫中华民族的独立与自由，争取中华民族的强盛和最大利益，中华人民共和国的成立，标志着中华民族多元一体现代民族主义意识形态正式形成。由于“爱国主义是通过否定民族主义者的观点中最不令人喜欢和最不体面的特点来加以描述的”齐格蒙特•鲍曼：《流动的现代性》，三联书店，2002年，第271页。，因此，“完全以国家为基础的爱国主义，通常都具有强大的影响力，因为以领土及公民为根基的近代国家，必然时时会将居民牵扯进国家事务当中，并可为人民描绘出一幅合理的‘远景’，这幅远景是独一无二的，是针对人民的生活设计的，也是命定的”埃里克•霍布斯鲍姆：《民族与民主》，上海人民出版社，2000年，第102-103页。。爱国主义所显示的是对祖国的热爱，而民族主义则意味着对本民族的效忠。爱国主义首先用文化意义上的“祖国”确定了政治意义上的“国家”，其次要求每个公民将其个人的公民身份置于民族身份之上，最终通过对多民族国家内部民族性利益优先地位的改变来整合已经或可能被撕裂的族际关系。由于爱国主义作为国家利益至上的学说，它在阐释和实施爱国主义过程当中借助批判自由主义、社群主义、保守主义、民粹主义、多元民主主义等学说而展开，因而爱国主义实际上是包容着多种反对、中和或修正民族主义的理论和意识形态。

只有通过具有利益调适功能的爱国主义来整合族际利益冲突、化解合法性争议，才能通过族际和谐治理达成维系多民族国家统一的目标。从民族与国家的关系角度而言，根据国家的民族构成，迄今为止的绝大多数主权国家都是多民族国家。而依据民族在国家的分布，迄今为止的绝大多数民族又都没有建立起纯粹的民族国家，因此，由于民族边界与国家边界的非一致特征是民族和国家的常态，从而使多元一体的民族分布格局对应于一体多元的多民族国家的现实。换言之，一体与一国乃是当今世界主权国家形态的一般模式，在多元一体的多民族国家内部，民族成分的多元化并不是构成分裂国家的理由：“现代民族国家既不是惟一可能的国家形式，也不是人类历史上最辉煌的政治成就。那种把有关人民、民族、社会、国家的概念包含在一种专断的领土背景之中的概念框架，与一个特定的历史时期有关”马丁•阿尔布劳：《全球时代》，商务印书馆，2001年，第266页。。

多元一体国族认同应该也必须是现代多民族国家族际政治和谐治理的前景。对多民族国家而言，所要做的就是通过族际政治和谐治理不断地调适族际利益来确保各民族的共同繁荣和建筑其上的政治合法性。中华人民共和国成立以来中国政府对少数民族地区的经济援助和在政治、文化等方面实施的优惠政策，中华民族精神的弘扬、社会主义和共产主义的共同信仰，对于缓解历史上形成的民族矛盾、加强民族团结、实现民族共同繁荣起到了积极的作用。构建在中华民族多元一体格局理论之上的族际政治和谐治理能够促使健全的社会、成熟的民族、自觉的信任行动、理性的公民和民族和解的可行途径的产生，并在现有政治共同体的框架之下解决民族问题。中华民族多元一体的格局和有中国特色的社会主义政治、经济、文化制度的确立已经具备由多元社会组成的政治共同体避免冲突、和平发展实现族际和谐治理需要的基本前提，即：通过各级人民代表大会制度、人民政治协商制度与民族区域自治制度等政治手段满足了各民族的政治、经济和文化诉求，实现了民族平等的政治权利和资源利益分配，在社会的所有集团和成员之间建立信任并形成一种共处与合作关系，保证文化价值差异存在的政治空间，满足了不同民族的合理要求和良好愿望，正确处理了民族间的利益纠纷，避免族际剧烈冲突，通过政治民主化增进多民族国家的包容性和灵活性，实现各民族和睦相处、共同发展，实现了族际政治的和谐治理。

二、当代中国族际政治和谐治理模式构建

党的十六大向全国各族人民描绘了构建社会主义和谐社会的宏伟蓝图，在十六届六中全会上，党中央再次强调了坚持科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大意义。构建社会主义和谐社会必须对我国族际政治治理模式进行调整，要从国家整体利益的角度来制定和实施符合国家利益的民族政策，将国家利益尤其是国家的长远利益作为“国家主义”民族政策的基本价值取向和民族政策观，丰富和发展马克思主义民族理论体系。尤其要逐步改变绝大部分是针对解决“不发展问题”，而对“发展中的问题”和“发展后的问题”却缺乏关注和必要的政策准备的问题，并在此过程中构建一套完善的族际政治和谐治理机制。就目前而言，族际政治和谐治理模式构建主要涉及以下方面。

（一）培育共同文化精神，形成国族观念和国族认同

国族观念的建立、国族认同之所以必需，实际就是以国家既有的疆界为界线，培养国民对国家的认同，并将公民情感与原生的族群情感融为一体，使其具有更强的凝聚力。“在这样一个领土争端不断的背景下，国家就必须充分发挥对民族性的想象力。”格雷厄姆•默多克：《媒体参与的现代性：本世纪末的传播与当代生活》，马戎、周星：《二十一世纪：文化自觉与跨文化对话(一)》，北京大学出版社，2001年，第127页。“国族（nation—state）文化的建立是‘新生国家’追求‘现代化’的一部分，是旧殖民地国家为争得自身民族所需要（从形象外表到经济基础）的形式而做出的巨大努力。”王铭铭：《民族与国家》.赵嘉文、马戎：《民族发展与社会变迁》第45页。共同文化精神，才能形成主流政治意识。主流政治意识是一个国家的灵魂，占主导地位，通过共同文化精神中形成的主流政治意识的积极引导，才会推动非主流政治意识向文明、健康的方向发展，并积极帮助主流政治意识、发展和谐社会，实现主流政治意识的良性发展。在我国，“民族”一词或指中华民族，或指少数民族，在与国家相提并论时，即指中华民族，“中华民族”这一名称是反帝国主义、促进民族主义的一个重要口号。中华民族包括了中国境内的各民族。中华民族是“国族”、“中国人”的同名词，与美国人、墨西哥人、新加坡人等的称呼都是同样的。中国“56个民族已结合成相互依存、统一而不能分割的整体，在这个民族实体里所有归属的成分都已具有高一个层次的民族认同意识，即共休戚、共存亡、共荣辱、共命运的感情和道义”。“在不同层次的认同基础上可以各自发展原有的特点，形成多语言、多文化的整体”费孝通：《简述我的民族研究经历和思考》，《北京大学学报》，1997年第2期。。实际上这就是国家—民族观念的建立，民族认同与国家认同是统一的，民族情感与爱国主义是共生的，语言和文化的多元性并不能也不允许妨碍这种认同意识的形成与发展。由于中华民族族源结构的多元性和特殊性，汉族以其久远的历史文化渊源，融会诸多民族而形成的巨大数量和广泛的分布，以及在中国数千年历史中在政治和文化上享有的主流地位，从而历史地成为凝聚中华民族的核心力量，故汉族文化在中华各民族文化中占有极为重要的地位，汉族传统文化也时常自觉不自觉地就成为中华民族传统文化的代表，“汉族本身就是国内若干民族的融合体，包含着若干民族的血统。如果说炎黄是汉族的祖先，也等于是中华民族认同的祖先象征”之说李绍连：《炎黄文化与炎黄子孙》，《新华文摘》，1992年第2期。。必须要通过国族理念的建立构筑民族认同、国族认同，要通过国旗、国歌、国家庆典（国庆节）、国家的发展与进步成就以及各类有广泛影响的发明创造、体育竞技赛事、文化活动等培养人们的爱国情感与中华民族的自尊、自豪。

为此，必须培养共同文化精神，强化国族观念和国族认同。一是从制度上保证情感层次的政治认同转变发展为认知层次上的国家政治认同。共同种族、宗教、共同地域、共同心理特征、共同生活方式的认同是较低的情感层次的民族认同，而现代化进程中的政治主要需要实现对国家统一、国家统一的法律制度、方针政策的认识、理解、赞成基础上形成较高的认知层次的国家认同，要通过斩断各民族对狭隘民族传统政治方式的眷恋情感，通过科学的认知，实现对现代国家政治的认同。二是从制度上保证从本能移情的政治认同转变发展为自觉理性的国家政治认同。各民族本能的政治认同的思维模式是基于对本民族社会政治组织具有天然、下意识的血缘、种族、地域归属感，移情的政治认同的思维模式是基于在习惯和古老传统对部落首领、族长、世袭土司、头人等传统权威的认同，这在现代政治中是有害的。发展市场经济、推进现代化进程要求以自觉、理性为基础，跳出血缘、习惯、古老传统、种族和地域界限，自觉将国家作为尽忠的最高对象，实现对“法定”或“选定”法理型权威的一致性国家认同。三是从制度上保证仅仅从通过权威性的决定、法令和政策等获得政治认同转变发展为注重民族一体化教育和立法而获得国家政治认同。发展民族地区的教育事业、广播、电视、电影事业，提高民主意识和参政议政热情，广开社会沟通渠道，加强思想交流双向平等和不断增加各族人民参政议政的机会，使国家政治系统、政治权威、政治政策和政治共识获得各族人民足够的合法性政治认同。四是从制度上保证从重稳定轻发展的政治认同转变为稳定基于经济发展、相互依赖于合作关系的国家政治认同。要改变民族地区经济主导形式的封闭、自给自足状况，改变社会缺乏充分的联系和交流，改变社会结构单一、社会分工不细，导致绝对同一的价值观念而使非民主行为流行。要促使民族地区联结的组带是以经济发展、经济实力增强相互依赖合作为基础，克服少数民族之间、少数民族与汉族之间、发达地区与民族地区的事实分歧和隔阂，实现现代化进程中平等的国家政治认同。五是从制度上保证从重视身份问题的政治认同转变发展为强调程序问题的国家政治认同。现代化进程中，民主政治的发展，领导集团不能再靠说服、压制和欺骗获得政治认同，要改变细究哪个姓氏、哪种血统、哪个民族、哪个地域的人才有权进行管理的状况，而要只问他是“怎样”取得领导地位，是否是按照公认的合法程序、规则取得领导地位，而“怎样”的问题也是程序、规则的问题。只有不断建立健全和完善民族地区的各种政治程序和规则，按程序和规则办事，领导干部和政治政策才能获得公众的合法性认同。六是从制度上保证民族文化流动的多样化向一体化的政治认同，确保文化向发达方向前进。由少数人所从事的民族文化活动，只是某民族文化的微量传播，不是变化的整体流动。民族文化流动是在人类社会活动的过程中实现的，因而活动实现的方式也即是人类社会活动的一切方式。人类社会不可阻挡地要由低级阶段向高级阶段，由野蛮向文明，由落后向进步发展的客观规律构成了人类民族文化流动并一体化的基石。

（二）调整民族政策价值取向，构建国家主义取向的民族政策体系

由于强调“汉族对不起少数民族”，“遇事应多责备自己，要严于责己，宽于待人”，“汉族要对少数民族有所让步”，要向少数民族“还债”，“向少数民族赔不是”国家民委政研室编：《中国共产党主要领导人论民族问题》，民族出版社，1994，第48页、150～153页。等一系列观点，因而形成了以同情、关怀和帮助弱小民族为基本取向和基本价值底蕴的民族政策，这种价值取向是在中国共产党还处于革命党的地位的时候形成的，在当时的条件下形成这样的价值取向势所必然。但在中国共产党取得国家政权而成为执政党以后，这样的民族政策取向与党的执政地位之间就存在一定程度的错位。如果不是站在整个国家的立场上，不是站在政治统治的立场上来考虑和制定民族政策，便会导致民族政策的价值取向与执政党地位的某种程度的背离，从而影响民族政策的特定效能。长期采取和实行这种价值取向的民族政策，有可能导致某种始料不及或与政策价值初衷相悖的后果。因此，必须调整我国民族政策的价值取向，构建国家主义取向的民族政策体系。

一是要着眼于解决“民族主义”与“国家主义”未来不可预见的冲突，培育新型的政治意识。从同情、关心、帮助民族地区各民族的价值取向出发，不断地重申和强调少数民族的权益，无形中也就强化了民族的概念和意识，强化民族内部的认同以及民族间的差异，并引导民族成员关心、注重和维护本民族的利益，必然会产生“民族主义”，减弱“国家主义”。二是要着眼于民族地区和国家的长治久安，开始建构价值取向于国家的统一和发展的政治意识。这种政治意识和由此产生的政策要将国家的统一和发展作为解决民族问题、处理民族关系的最高价值目标。国家在民族政策上，必须强调各民族间的整合，力求调动一切政策手段、政策措施来协调民族关系，确保国家的统一和发展，实施国民一体化政策，培育国民文化的一致性。三是要着眼于弱化单个民族意识，强化国家的一致性。区分民族利益的政策取向强化族际分离，使民族间的族际界限明确化，从长远来看，包括汉族和少数民族在内的各个民族，必须走向融合，并以此来加强和巩固中华民族内部的治理。形成和强化国民意识或者说中华民族意识十分重要，这是国家保持长期稳定的思想基础。四是要着眼于在族际关系的状况已经发生重大改变的情况下，必须对民族政策的价值取向进行必要的调整。务实的、现实的选择，便是“国家主义”。中国的民族政策，必须确立“国家主义”的价值取向。在民族政策过程中，应该始终把国家利益置于至高无上的地位。始终以国家利益为基本的出发点，无论是政策问题的选择、政策目标的确定、政策方案的制定、政策手段的使用等，都应该从国家利益的角度来考虑问题。任何对包括汉族和少数民族在内的民族利益的考虑，都应该置于国家利益之下，国家利益是至高无上的。五是要着眼于使各个民族的民族意识与国民意识保持协调，建立民族意识调控机制。在多民族国家内部，各个民族的民族意识的旺盛并不是什么值得称道的事情，强盛的国民意识才是最重要的。对于族际政治和谐治理而言，国民意识要比民族意识更有意义。民族意识与民族主义之间并不存在不可逾越的鸿沟。民族主义常常像幽灵一样在不该出现的时候突然现身，并搅起无数的政治风波。民族主义就是以民族感情和民族意识为基础的，民族感情和民族意识经过民族精英的提炼和加工，使之全面化、理论化和系统化，成为完整的关于民族的生存和发展、民族的权利和实现它的条件和方式的系统理论，成为一种从民族立场出发的对社会的系统见解，它就会成为民族主义。当民族意识无节制地走向旺盛的时候，也就生成为民族主义。因此，从族际政治和谐治理的角度看，对多民族国家内部各个民族的民族意识的发展是不能听之任之的。如果少数民族的民族意识无节制地发展的话，就会消解和削弱国民意识，并导致许多严重的后果。从多民族国家族际政治和谐治理的角度来看，渐趋旺盛的民族意识对族际和谐治理是一个挑战。其他多民族国家提供的前车之鉴，必须引起我们的高度关注。因此，在多民族国家的族际政治和谐治理模式当中，应当构建必要的民族意识调控机制。要建立民族意识的评估和预警机制，对少数民族民族意识增强的程度做出准确的评估，对出现过度发展的情况要有所预警。对民族意识中过度发展的现象，国家要保持必要的调节和控制机制。只有具有这样的一套机制，才能从民族关系的另一个侧面为族际和谐治理提供保障。只有通过一系列的控制和调节，才能使多民族国家内各民族的民族意识与国家的国民意识保持协调。（三）构建民族区域自治约束机制，平衡民族自治地方的权利义务关系

民族区域自治制度中重权利、轻义务的安排，在民族区域自治制度还不完善，自治权尚未得到全面落实，少数民族发展程度还比较低，民族意识尚处于低迷状态的条件下，并不会导致什么严重的后果。但是随着情况的发展，一个重视权利而轻视义务的制度安排将会在实践中导致许多预料不到的问题，将减弱其在族际政治和谐治理中的功能甚至会使之失效。因此，从加强民族区域自治的族际治理功能的角度出发，构建相应的机制来平衡民族区域自治的权利义务关系，是实践提出的一个严肃而重大的问题。这是问题的一个方面。另一方面，由于民族自治地方政治权利制定过于理想化的设计与设置与民族自治地方由于受经济发展水平、干部素质、领导职数结构、民族受教育程度的影响、自治地方少数民族之间的差距，民族自治地方的自治机关在充分获得和享有宪法和民族区域自治法赋予的自治权力、充分享有现行制度范围内的特殊权力上确实存在问题，一些地方就难以确保民族自治权的落实。其结果要么是自治权力职位空置，要么降格以求，相反制约了民族地区的发展。

（四）民族区域自治走向民族共治是中国族际政治和谐治理的必然选择

民族区域自治不仅是中国对少数民族进行治理和行政管理的基本制度，也是实现制度认同和社会整合的传统民族治理政策。民族区域自治在宏观上，将一切国家范围内的民族共同体纳入中华民族多元一体的政治统治和行政管理体系之中，在中央的协调下，找到中央与少数民族地方利益互动的结合点，使两种政治行政制度在历史运行过程中通过相互磨合，从对方结构中找到自己的存在支点，从而实现双方相互认同与共处，找到相互之间的和谐统一点。微观上，对不同的民族地区实行不同的管理方式，使得各得其所，避免了政治统治和行政管理上的“一刀切”可能造成的矛盾与冲突，使少数民族地方维护、服从、认同中央至高无上的政治统治和行政管理，另一方面，中央又允许少数民族地方实行民族区域自治，从而满足了少数民族地区政治与经济发展的需要，从而实现目的与效果的统一，通过民族间的认同与友谊，使处于不同管理形式下的少数民族行政制度逐步从异体和谐共处走向形式与内容划一。

民族区域自治制度所形成的中央制度体系的二元构造，虽然是历史条件下政治统治与行政管理的一种必然的和可行的选择，但是这种选择就整个历史发展趋势来讲，又具有暂时的和过渡性质的。只有把不同少数民族地区纳入中华民族多元一体的统一政治统治和行政管理模式之中并导入社会主义经济政治一体化加速发展的进程中，这才既是社会主义的最终目的，又是中国少数民族社会政治、经济、文化发展的更高起点。

在当代多民族国家的族际政治生活中，共和是与民族自治同时存在的事实，随着现代国家政治生活的进程，自治思想最终又被“共和”思想所取代。包括西欧在内，自治作为阶级政治的实践，是以各阶级走向共和为结局的，这种结局也是世界其他许多地区的事实，共和现已成为当代国家各阶级、各民族的共识，不管这种共识是被迫的还是自觉的。前苏联、前南斯拉夫的建立是一次把传统帝国改造成现代多民族主权国家的成功实验，但这种成功终因理论和制度上的问题又遭到部分失败。说它成功，是因为它把一个民族关系比奥匈帝国更加复杂的传统帝国改造成了现代多民族联邦国家，并延续了70年；说它遭到失败，是因为它在民族政治理论和国家组织结构上没有坚决地把前苏联、前南斯拉夫作为统一国家来建设，而是从宪法上规定各民族加盟共和国有分离的自由，从而为后来的民族分离留下了方便之门。

前苏联和前南斯拉夫解体，中国则继续沿着多民族统一国家的道路前进。奥秘是什么？这就是中国的族际政治原则和机制符合现代多民族主权国家建设的要求。除了中国统一的历史久远，统一国家的理念根深蒂固，中原文化具有强大的凝聚力外，还有一个更加重要的因素，中国与前苏联虽然都以“自治”来表达，并体现对少数民族政治权利的承认，但中国的民族区域自治制度是以统一国家和各民族的共和为前提的，而前苏联和前南斯拉夫则是以民族联邦和自由退出联邦为前提，故二者的族际政治治理模式并不相同。具体来说，前苏联在批判奥地利社会的民族社会组织自治方案后，采取了民族领土单位的自治方案；中国的少数民族区域自治制度，既不是民族社会组织的自治，也不是民族领土单位的自治，而是把少数民族的自治权体现在国家统一领导下的地方管理之中，自治地方的管理又以有关民族的共同参与和民主协商为原则，即实行少数民族地方自治与民族共和相结合的民族政治制度。中国的少数民族政策和制度既有效地保证国家统一，又可充分保障少数民族自治和参与国家管理的双重政治权利。我国将56个“文化民族”的差别及其相互关系置于同一个中华“政治民族”认同之下来认识、来解决，走的是各民族共和建国之路，采取的是各民族共治国家之策。前苏联的民族政治理论和实践强调联邦制度下的自治乃至自决，共治共和是下一步的事情；而中国则强调在共和制度下自治与共治同步进行，由此，前苏联的联邦思想和实践加速了各个加盟共和国的“国民”塑造过程，并促使它们最终走向独立；中国的民族区域自治制度则增强了各民族之间的接近和团结，促进了“中华国民”的进一步凝聚。

在20世纪，多民族国家通过民族共治促进国民凝聚过程，是一种由本能到自觉的意识，民族共治是当代多民族国家族际政治生活中的普遍现象，联邦、保留地、民族区域自治、地方自治、国民一体化、文化多元主义、民族党、社团化、企业化等。所有这些方式，都有一个共同的前提和公认的价值观，这就是国家的统一和对少数民族集体政治权利的不同程度的认可。不同的是，前四种方式有自治权力机关，并以地域作为自治单位建立的基础；而后五种方式则没有自治权力机关，它们以个人联合为原则，体现的只是国家对民族的社会组织的承认，以及对各民族参与管理国家的方式和权利的承认。后五种方式不涉及民族内部的权力问题，因而没有管理本民族内部事务的行政权能，也不存在民族地方权力与国家权力的分配问题，因此，这些方式与其说是自治，不如说是共治。前四种族际政治治理模式，虽然少数民族享有法律明确规定的自治权，但其自治的出发点和归宿也都是为了共治，与共治相辅相成，实际上是给自治注入了共治的重要内涵，自治不是当代多民族国家民族政治关系的全部，当代国家对民主和共和价值的追求趋向，决定了当代国家的民族关系。民主政治不仅是阶级和政党政治的民主，也包括民族政治的民主；共和制度不仅是阶级阶层之间的共和，也包括各民族之间的共和。这一点，决定了当代国家中的民族自治的功能和目标都发生了重大变化：当代国家制度下的民族自治，是少数民族参与国家管理和地方政治生活的组织保证，实现以民族之间的共和为目标。如同阶级共和一样，民族共和也必然要求在政治上实行共治。共和共治，是当代多民族国家族际和谐治理的主要模式。它包括各民族对国家的共治和有关民族对民族杂居地区的共治，它与自治一道构成了族际政治和谐治理的模式。自治与共治相结合，以自治促进共治，以共治带动自治，应当成为当代多民族国家族际和谐治理的理想状态，仅有自治一方和自治权力是不可想象的。这就是说，自治只是解决多民族国家民族政治问题，实现族际和谐治理的完整方案中的一个结构性因素，另一个不可或缺的因素是共治。换句话说，自治与共治是构建多民族国家民族政治权力结构的两块基石。中华民族“多元一体”的族际格局概括了多民族国家的民族结构和民族关系，这个概念在民族政治方面的体现不能不是自治与共治的结合，不能不是族际和谐治理的理论基石。共治与自治具有不同的政治文化价值。自治的核心思想是“自我管理和自我统治”，因而具有固化民族界限、强化民族差别和民族意识的作用。而共治则可以使不同民族加强团结，不断增强共同的国民意识，这是民族共治的生命力之所在。国民意识的培育是当代国家的经常性建设，而共治则是培育各民族的国民意识的有效工具。共治要求各民族加强理解和沟通，建立广泛的政治、社会、经济和文化联系。在共治过程中，“谁也离不开谁”的关系就会不断得到物化，各民族的国民认同就会不断增强，从而为实现“平等—团结—互助”、“和而不同”、“合和而一”的民族关系理想奠定牢固的心理意识基础。事实就是如此，任何国家的民族政治生活，不管采取什么方式，都包含着共治的内容。强调自治而忽视共治，势必尝到民族界限不断加深甚至分裂的苦果；由自治到分离独立诉求的发展，否定了自治民族对国家管理的参与，在国家与自治民族之间竖起了一道无形的篱笆，即使自治民族处于边缘化境地，又使国家失去了对自治方向的控制。而在自治与共治之间保持平衡，则可获得民族团结的局面。

总之，不同时代民族关系性质的不同不仅决定着自治的内容，也决定着自治的方向。殖民地人民普遍由自治走向了独立，而当代多民族主权国家条件下的民族地方自治则以走向共治为主流。民族共治是20世纪多民族国家民族政治生活中的普遍现象，是族际政治和谐治理，是使自治朝着有利于国家统一和民族团结方向发展的必然。民族共治的必然性根源于多民族国家存在的必然性，根源于当代国家在现代化和一体化建设进程中使各民族之间形成的密不可分的利益关系，根源于少数民族自身发展的要求。传统的自治理论至多只回答了少数民族在多民族国家中自身的集体政治权利的问题，而没有回答民族团结和国家统一的问题，也就是没有找到适当的途径避免由自治走向分离独立，因此，我国的民族区域自治制度，从民族政治关系的角度看，不仅只是民族共治形式之一，并且必须从区域自治走向民族共治。