集体土地制研究论文

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中国渐进转轨的相对成功是对西方产权理论的一个有力挑战，并引起中外学者的广泛关注和争论。在比较中国和前苏联、东欧的改革时，人们注意到中国的农村人口和劳动力比重很大，而后者的这些比重很小。这可能是造成转轨差别的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中国农村部门中的乡镇企业产权界定不清，按西方产权理论它应很难发展（WeitzmanandXu，1994）。但事实是，它在改革中最有活力，并与农业共同成为中国80年代高增长的两大支柱。简言之，争论者们强调了中国较大的农村部门和乡镇企业在转轨中的重要作用。

但这些研究过多地重视了改革时期，忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。那么它们在转轨中必然要发生作用，但人们本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本却被忽视的事实是中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不会有乡村集体企业。但这一制度的作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。

经济史告诉我们，土地制度是任何农业社会的制度根基。如果对某一经济问题的解答追到了这个层次，就找到了根上。这一点对中国的经济转轨也不例外，因为土地制度在农业社会中的影响和作用是最为深远的。例如：土地曾是中国地主阶级权利的基础。中国共产党战胜国民党的真正武器正是其当时受亿万农民拥护的土地政策。它以后靠构筑集体土地制度和直接控制集体土地及其产出，能很快地建起一个完整的工业体系。近年来东南亚房地产市场中的投机和价格的大幅起落，导致了泡沫经济在先，银行倒闭和金融危机随后。中国之所以未被卷入，其与周边国家不同的土地制度是一个根本性的原因。

正因为这一根基性因素被长期忽视，中国转轨中的一系列现象成为难以理解之谜。Oi（1992）发现乡村政府在乡镇企业的发展中起了重要作用，但她（1989）也曾强调它们在改革前作为国家人去掠夺农村集体组织的利益。那么是什么因素使它们在短期内发生如此重大的变化呢？对此我们至今没有一个内因的解释。常与王（ChangandWang，1994）发现乡村企业的所有权在村民，控制权在乡村政府。这种两权分离非常象西方股份公司的体制，并使乡镇企业的机制效率非常高。但他们认为这是中央政府集权和“设计”的结果。这种外因性的解释很牵强，并与改革中分权化的现实不符。DongandPutterman（1997）发现乡村集体企业不仅比国有工业，甚至比私人企业的效率还高。对此我们也缺乏内在机制的解释。

中国渐进转轨的一些宏观现象也是至今未破解的谜。诺顿（Naughton，1994）认为乡镇企业的发展同产品市场与要素市场的不对称密切相关，它们有适应这一外部环境的灵活机制。这也是一个外因性的分析，并且没回答是什么造成了这种市场不对称的奇怪现象。Weitzman（1993）说中国转轨模式提倡竞争而非私有化，但他并没回答：为什么不私有化就能有竞争？

下面的章节就按逐个解答这些迷的顺序来安排。其逻辑关系是1-3节讨论微观问题，4-6节讨论宏观问题，第7节再回顾国际学术界对中国乡镇企业和渐进转轨的大辩论。这里有三点需说明。第一，本文不采用西方文献用大量篇幅去证明一个简单现象或假设的方法，因为其内容建立在中国读者皆知的事实基础上。这样能以较少的篇幅容纳较多的信息。第二，本文的乡镇企业主要指乡村集体企业。第三，本文所谈的转轨主要指80年代。

一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源

集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动，土地的集体化是其中最根本的内容。周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的运动中无偿地分到了土地。那么，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此有进一步的解释。

集体化使集体组织，而非国家，成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间的产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。这大致经过三个步骤。第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家就这样进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有那块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。

国家与农民的利益冲突集中到了农村干部头上。他们既是基层官员又是集体经济的管理者。这种事实上的双重身份使他们既能代表国家又能代表农村集体。Oi（1989）用主义的理论框架来描绘社队干部是怎样成为国家人的。这一分析忽视了另一重身份也能使他们成为农村集体组织人的可能性。这种双重身份的矛盾源于组织设计本身的内在矛盾。首先国家要控制农村基层组织，它必须从本身就是集体组织成员并十分熟悉当地情况的农民中选拔干部。事实也正是如此，公社干部的大部分和大队、生产队的所有干部都是当地的农民和社员。用一个成员来掠夺他自己组织的利益肯定是较难的。第二，国家不可能使每个干部都成为正式官员或它的正式人。按当时的规定，只有国有部门的成员才能成为正式官员。另外，使数百万社队干部成为正式官员的开支也太大。所以，只有公社主要领导等少数干部才是正式官员并领取国家工资。绝大多数社队干部，包括大部分公社干部和所有大队及生产队的干部只能从集体分配中获得收入。如果他们真按国家人的身份行事，那么不仅集体的利益，而且他们自身的利益都要经过他们自己的手被国家拿走。这正是这一组织设计的矛盾所在。

国家不得不用激励、惩罚和政治整治运动（如社教、等）各种手段来使社队干部为它的利益服务，但上述矛盾始终存在。这最后导致了国家控制的成本超过了其收益（周其仁，1995，表一），并引发了1978年开始的改革。这期间，社队干部双重身份内在的可转换性开始发生作用。改革前，他们不得不基本代表国家的利益。改革后，他们农村集体人的那一重身份自然而然地就占了上风，而这又是由大包干制引起的变化来保证的。

在农村，计划经济的操作依赖于自止而下的命令服从关系。国家命令社队干部，他们又进一步指挥社员。国家是唯一的决策者，它直接控制着集体土地。大包干制用自下而上的合同原则改变了这一关系。农户在与村政府讨价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系，自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着他使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有制则代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了力量和社会财富的源泉，并立刻变得强大起来。改革前的国家如此，改革后的乡村政府和农民也不例外。这正是启动了中国改革洪流的原始动力。它也是区分集体土地制改革前后根本差别的分水岭。

第二，大包干制度意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变国家、乡政府和村政府的关系，公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能立刻就消失了。尽管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的组织设计矛盾，改革前的上级政府在一般情况下使农村干部服从命令的前提起码是确保他们的干部位置和相应利益。既然现在不容易直接命令了，这种确保也就没有存在的必要，这恐怕是目前村干部由村民选举的机制原因。这意味着乡村政府对上级政府的利益从属关系大大松动，尽管原有的行政系统关系在形式上仍然存在。既然乡村干部的利益不再主要依靠与上级的关系，它就必然要主要依靠与本集体组织的利益关系（Pei，1996）。这样，乡村政府的功能就从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。

那么，什么是以上变化的制度根源呢？他就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集体土地制：农村集体工业的制度根源

在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。

1、集体土地制度与集体工业的内在联系

从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出来社队工业。这种逻辑关系非常简单，但往往最简单的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集体组织和工业也会相应垮台。皮之不存，毛将焉附。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。

根据张毅（1990，209页）的数据，农村工业早期投资的82.6%来自集体积累，银行贷款只占17.4%，且基本是流动资本。周其仁（如上）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。这样我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的直接投资，他是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义恐怕反映了社队或乡村工业的最本质的特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。

2、为什么国家无法控制社队工业？

这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法直接控制社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则的话，它必须要承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它必须划出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管如此，仍有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它没有演成全局的制度基础。

3、为什么农村集体工业由乡村政府控制？

许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上没有发言权。这就是常与王（1994）提出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地，很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物——工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊相关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈的反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但是，国家拿走的就不再属于集体，而由于社队回乡村企业是对原土地的再投资，因此被该土地的所有者拥有。

正是因为社员们无法宣称他们在土地上拥有多少份额，社队干部作为集体组织代表天然地就获得了控制和使用土地产出中集体份额的权利。这一份额并不等同于工业企业，它只是提供了这种可能性。恰恰是早期的社队干部把这种可能变成了现实，他们顶着各种各样的压力把农业产出的集体份额转化成了工业企业。正象周其仁分析的，他们的干部身份和个人能力在此过程中发挥了决定性作用。创办者的身份进一步巩固了他们对企业的控制权。但是村民们能随时监督干部，使他们难以为所欲为。因为企业是集体土地的再投资，村民们天天可以看到自己的企业和干部在其中的活动，就象他们天天看到自己的土地一样。

总之，两权分离并不是极权从外部强加的，它是从集体土地制的内在特征中衍生出来的。这个机制也不是改革后才“设计”的，它在改革前就存在。这也是为什么社队工业在70年代的年均增长率与乡村工业在80年代的年均增长率非常接近的原因。

三、集体土地制：乡村企业资源配置低成本的根源

DongandPutterman（1997）发现，乡村集体企业在80年代时效率甚至比私人企业还高。这很可能是由于前者有集体土地制度作依托而后者没有。常听说乡镇企业有秘密武器。若真有其事，它只能是集体土地制度。下面就讨论这一制度在乡村工业的资本形成，银行贷款和劳动工资中的作用。

1、土地与资本形成

建立一个工业企业，首先需要一块土地。中国人多地少的国情决定，土地的价值和价格应该是相当高的。农村工业大多是劳动密集型，因此土地实际上构成了投资的主体，它的价值和价格都应比农村工业的的设备高的多。由于不允许买卖土地，我们缺乏土地市场和价格，土地（尤其在80年代）变得好象没有价值了。这使我们看不清集体土地制度在乡村集体企业发展中的决定性作用。当他们建企业时，不需购买土地，因为土地和企业都属同一个所有者。这就是我们定义乡村企业是对集体土地再投资的根据。据林青松（1990）、杜海燕（1990）及笔者的调查，农村私人企业面临的最大难题是土地的获取。它们一般只有两个途径：一是企业建在自家庭院里。这种情况下业主不需买或租地，但企业既小又很难发展。二是稍大一点的企业在附近集镇租公共或私人建筑。在安徽界首县，私人企业80年代初为此付的租金是平均每亩1962元，这在当时是很大一笔钱，构成它们生产成本的重要部分。

集体企业的厂房投资也很低。他们往往直接利用以往社队的库房、礼堂甚至知青留下的房子。在这种情况下，他们几乎不花什么钱。要建新厂房，一般也是靠自己的建筑队，用自己生产的砖瓦沙石进行。这也使投资大大降低。厂房建好后，集体企业或是以很低的价格从国有企业购买二手设备；或是直接以土地厂房作为自己的股份，让国有（如苏南）或外资（如广东）的设备作为对方的股份组成股份公司。改革中最早出现的联营或股份公司都是以这种方式首先从农村发展起来的。正是由于不需买地，用自己的建筑队和建材，集体企业不仅投资低而且建设速度快。从立项到出产品，一般只需半年左右（张毅，1990）。简而言之，如果建一个相同标准的企业，农村集体部门无论与国有还是私人部门比较，其投资成本都是最低的。归根结底就是因为它是对原有集体土地的一个再投资。

笔者在浙江桐乡某村调查时发现了一个非常有趣的例证。改革以来，千百万农户建了新房，农户对砖的需求很大。该村政府决定建一个砖厂。它先与本村要买砖的农户签约收取预购定金，并用这笔钱建了一个大烟囱。靠着这个大烟囱，它又能与周围村的农户签约收取预购定金，并用这笔钱盖了砖窑。结果这个砖厂几乎完全是靠农户的预购定金建成的。那么，什么是该村政府的信用基础呢？就是它对集体土地的控制权。当它决定用一块地建砖厂时，这块地就已成为砖厂的投资主体。在人口密集的浙江，土地的价值非常高，农户们知道村政府不会开玩笑，他们肯定会得到砖。私人企业家没有工地作为这种信用基础。另外，他们也可能会卷款逃跑，而那块集体土地和管理它的村政府是不会“逃跑”的。

2、集体土地与银行贷款

在80年代农村工业的贷款上，大致有以下三个特点。第一，集体企业比私人企业更容易得到贷款。王晓鲁（1990，224页）给我们提供了安徽界首县的以下数据。

表一、银行贷款在总资本中的百分率

1983198419851986

集体企业25.429.133.325.6

私人企业21.013.514.517.7

第二，乡村两级政府各自为它们属下的企业作担保。贷款风险往往既不由企业经理也不由银行承担，而是由乡村政府承担。第三，乡以上政府可以命令银行，但乡村政府没有权力指挥当时都属国有部门的农行和信用社。这也是为什么乡村工业的预算约束比国营企业硬的原因之一（Bgrd，1990，203页）。

那么，为什么集体企业比私人企业更容易得到贷款呢？常有的说法是国家政策歧视私人企业。实证研究提供的以上特征说明并非如此。否则，乡村企业经理不需要乡村政府担保，他们自己应能贷到款。Bgrd（如上）的研究还显示，农村银行系统在80年代已经开始按市场原则办事，这些原则决定着农村的非国有部门中谁应得到贷款。一是赢利能力。当上饶和界首的某些乡村政府有滥用贷款的倾向而私人企业的赢利能力较高时，银行就行使了其对前者的拒贷权而把款贷给后者。表一显示了私人企业同样能贷到款。二是还款或承担贷款风险的能力。这才是集体企业在总体上比私人企业更易获得贷款的真正原因。

为什么在银行面前，乡村政府有比乡村企业经理和私人业主更高的信用呢？这也是一个至今未解的迷。解开它的钥匙仍是集体土地制度。乡村企业和私人企业都可能破产，但只要集体土地制度不变，集体组织就不会破产，而该组织的土地不是被乡村企业经理，而是被乡村政府控制。首先，当一个乡或村的企业破产时，其债务往往由乡或村政府安排其属下的另一个企业偿还。尽管Bgrd（如上）提供了这个案例，他并没有指出背后的原因。为什么那个企业会承担债务而另一个乡或村的企业绝对不会呢？因为根据我们的定义所提示的本质关系，破产的企业和承担债务的企业是同一块土地的产物，被同一个组织拥有，因而被同一个政府控制。所以这样做完全合理。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理信用高的原因。

第二，即使一个集体组织的企业全破产了，社区政府仍有可能偿还贷款。为什么呢？因为它仍旧控制着土地这个生产手段，而这块土地仍旧能不断地提供产出。乡村政府每年从农业中获得并控制的集体提留就是一个例证。另外，土地尽管不许买卖但在许多地方都可以出租了。例如，在广州郊区石井乡的一个村子，村政府向四家蔬菜批发公司出租土地，每年得到租金高达2000万元。村长告诉笔者，如果村里的工业企业都破产了，这笔钱足够偿还它们欠银行的贷款。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理和私人业主更有信用的原因。

第三，一个最简单却最重要的事实至今未引起乡镇企业和中国转轨研究者的注意。改革以来，千千万万的乡村集体和私人企业破产了。今天，大批的国有企业也在破产。但我们从未听说哪个乡或村的集体组织破产了。为什么呢？只要集体土地不许买卖，农村集体组织就不会破产。只要集体工地制度不变，乡村企业的产婆就不死。所以，大量的乡村企业在竞争中破产了，但更多的乡村企业仍在被产生出来。集体土地制度是乡村企业生命力的源泉。乡村企业金融风险的真正承担者并非乡村政府，而是集体土地制度！

3、劳动与工资

乡村企业的劳动与工资分外部和内部两个关系。我们先分析外部关系。根据门新（1990）和林青松（1990）的调查，私人企业往往付比集体企业更高的工资以吸引工人。在福建晋江私人和集体企业的平均工资在1985年时分别是932元和823元。根据Bowels和Dong（1997）对黑龙江的案例研究，私人、村和乡企业的月均工资各自是459.9元，364.8元和311.4元。但是，私人企业更多地使用解雇来提高工人工作效率。每年的工人解雇率在私人、乡和村企业中分别是4.8%、0.5%和0.1%.乡村企业的经理们在意识形态上仍旧不赞同过多使用解雇的手段，这使工人的就业保障度较高。从工人方面来看，尽管存在着工资差别，行为指数显示工人对企业的支持和向心率在集体企业比在私人企业要高。4%的工人每年自动退出私人企业，而这一退出率在乡、村企业分别只是1.8%和0.3%.更有意味的是，乡村企业经理们有机会成为私人企业家并挣更多的钱，但他们并没选这条路。那么是什么使他们留下而不去挣更多的钱呢？

尽管Bowels和Dong提供了以上非常有意义的数据和问题，但现象背后的原因仍旧是个迷。解开它的关键还是集体土地制度。首先，私人业主与工人的关系是纯粹的市场关系，他本来就没有责任确保工人的就业，所以他付较高工资而不确保就业稳定。相反，乡村工业管理者和工人的关系是集体组织内部的关系。当一个新企业建立时，社区政府有责任先安排内部成员就业，因为这个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有权利提出这个要求。当他与私人业主打交道时，他不具备这种权利。这样，高工资低保险与低工资高保险在一定时期形成了平衡。第二，根据笔者在山东、辽宁、四川、广东、浙江和江苏农村的调查，如果一个集体组织成员成为私人业主或被私人业主雇了相当长一段时间，就意味着他自动放弃了其成员权利。社区政府就不再承担安排他在乡村企业就业的责任。在这种情况下，他是在用其成员身份的长期权利换取一种短期内较高但长期内风险很大的收益。他面临的是靠自己的土地和组织，还是离开它们靠市场去谋取长期利益的战略抉择。他必须非常小心地比较。只要没有发育良好的要素市场和稳定的高收入，大多数人就不会放弃他们集体土地所有者的权利，上述平衡也不会打破。所以，尽管工资低，乡村企业的工人退出率还是非常低。如果没有集体土地制度这个把他们捆在一起的机制，或生产要素完全市场化了，就根本不会有这种现象。

搞清这种关系后，我们就可以讨论乡村工业内部的劳动工资现象。首先，在企业困难时愿降低10%工资的工人的比例以集体企业比私人企业高48.8%，愿降低工资以确保本地充分就业的工人比例在前者也比后者高36.2%（Bowels与Dong，1997）。第二，价格（利息率）在乡村企业资源配置机制上作用很小。农户集资的利率可被乡村政府随意确定，事实上经常不付利息，因为集资的主要收益是为了在劳动力大量剩余的环境里得到工作（Bgrd，如上）。第三，私人企业按劳动力供求状况付月工资（Wu等，1990，333页）。这在村级企业最普遍。此方法的最大特征是工人工资的大部分是在年底分发的。令人吃惊的是，当笔者1997年在上述六省调查时，此方法仍在实行，它甚至仍在号称华夏乡镇工业第一县的无锡（现名锡山市）实行。例如，无锡东湖塘镇某村五个企业的人均工资在1996年是7000元，但每月只发工人100元零花钱用于买烟、牙膏和卫生纸等，其余的钱在年底发且不付利息！

如何解释这些不可思议的现象呢？西方英文文献的流行说法是极权或乡村政府“管理有方”，也可称之为“政府决定论”。乡村政府何来此神通呢？为什么工人会长期地接受而不反对这种极权或“有方”的管理呢？为什么私人业主要这样做工人则会坚决反对呢？这里，集体组织的内部关系被错误地当作了市场关系；工人，他们的土地和他们的企业之间的所有制关系被错误地看作了乡村政府和工人间的雇佣关系。第一，为什么乡村企业工人能接受较低的工资以确保较充分的本地就业呢？因为那个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有同样的权力要求就业，已进厂的工人无法否认其他人的进入权。而且，乡村政府能开除一个工人的厂籍，但无法开除他天生就有的土地所有者的成员籍，所以最终还要对他在这块土地上的生存负责。这些因素导致了乡村政府的本地就业最大化政策而不是反之。第二，Byrd提到的农户集资并非市场里的投资。正象我们定义的，农户的集资投在了自己的土地上。那么，它找谁去索要利息呢？它唯一的权利是要求先投资先进厂，这在实践中也确实如此。第三，正象我们定义的，大部分工资在年终获得恰似一个农民不断地把劳动力投入自己的土地，最后在年终收获。在这种情况下，他向谁去索取利息呢？

真正的制度不会表功。但静水才深流。诺思（1990）定义制度为人们行为的规范。今天的绝大多数中国农民都是在集体土地制度下成长起来的，他们已浑然不觉地按照它的规范行动。这才是制度的伟大神功。

4、集体土地制度替代市场以低成本配置资源

此标题并不意味着集体土地制度可以在任何情况下及任何时候替代市场配置资源。从计划向市场转轨是经济史上的新事物，我们至今没有一个理论去解释它。我只能初步地显示当没有要素市场时，劳动力是怎样通过集体土地制度从农业向工业转移的。我们曾定义农村集体工业是集体组织内部资源再配置的结果。在这里有土地和许多剩余劳动力，当劳动力向工业转移时，唯一短缺的要素是资本。但是，土地和剩余劳动力都可以补偿这一短缺并使转移能进行和成本低。我们先讨论劳动力是怎样补偿资本短缺的。

当劳动者在集体土地制度内从农业向工业转移时，并不存在劳动力价格，因为此转移不是市场上不同所有者的交换过程。决定工资的机制是我们定义的集体土地和工业的内在联系。首先，工资水平受该土地上的农业收入水平制约。“样本调查的工人认为他们的工资接近或略高于社区的农业收入水平。这意味着工资在很大程度上是以集体组织的农业平均收入水平为参照系的，因为这个企业是这一组织内的一部分”（Gelb，1990，286页）。其次，工资水平也受每个成员对就业和收入分配的平等权力制约。“所以收入在一个集体组织内部很平均化，但在不同的集体组织间可以差别很大”（Bgrd与林青松，1990，276页）。第三，当工业工资略高于农业收入并存在激烈的就业竞争时，这种平均主义并没有影响效率。这也是为什么农户集资尽管没得到利息，但先进厂和工农收入差可被视为一种补偿（Pei，1996，1998）。

工资分配方式也受到以往集体农业分配形式的重大影响，这被许多地方的大部分工资在年终分配所证实。但是，这只有当劳动者没有离开土地并将他的劳动力投入建在他自己土地上的企业时才可行。在这里他有自己的房子并按大包干制使用着一块土地以获取食物。所以，每月的零花钱并没使日常生活难以为继。工人在企业困难时能接受削减工资的原因也在于此。更深的原因是国家和私人是各自企业的剩余索取者，所以要事先确定工资；而在集体企业人人都是剩余索取者，所以最终分配方案只能根据年终显现的经营结果来制定。总之，若没有以上制度基础，乡村政府无论被说得多么神通广大，也无法操作乡村工业的劳动工资政策。

我们看到，乡村企业低于私人企业的工资，财政困难时削减工资，大部分工资年终分配和农户集资等都极大地减少了工资成本、流动资本、银行贷款及利息等。当农业剩余劳动力通过集体土地制度向工业转移时，它就这样地替代或补偿了资本不足。成本降低，利润和积累率自然上升。所以，Dong和Putterman（1997）能发现乡村工业甚至比私人企业效率还高。这在没有集体土地制度作依托的城市集体企业里就不可能。

现在我们可讨论集体土地本身是如何补偿资本不足的。此节的例子有，土地与内部劳动力直接结合建厂房；它可直接作为东方股份与他方组成股份公司；它可作为获取消费者预购定金和银行贷款的担保；它本身能不断地通过农业、出租等方式产生出收入，这些收入可很快转化为投资。最重要的是，只要集体土地不允许买卖，它就能持续不断地支撑该土地上农业剩余劳动向工业的转移。

四、集体地土制：中国渐进转轨模式的根源

诺顿（1994，266页）认为，“乡镇企业的成功在很大程度上是由于它能有效地适应外部环境。它回应中国整体转轨的一个最显著特征：在没有要素市场的很长时期内产品市场率先形成壮大。乡镇企业的发展是对这一环境的灵活、有效但基本属常规性的适应。”事实似乎并非如此。恰恰是乡镇企业自身制造了这一产品市场和要素市场不对称的宏观环境，并非这一环境在乡镇企业发展前就已存在，因而它们必须去适应它。诺顿自己也提到，尽管没有要素市场，“乡镇企业仍旧生产出大量的制成品。”当然，消费者从需求上，农村广大农户、甚至城市的国有和集体部门从供给上都参与了早期产品市场的创建。农户当时提供的主要是农产品，工业品则主要由乡镇企业，城市国有和集体部门提供。与国有部门在工业品市场上竞争的主力军不是农户和城市集体部门，而是乡村集体企业。乡村工业的劳动力和资本规模在80年代迅猛扩张，城市的国有和集体部门则非如此。这表明，虽然没有要素市场，但却有资源的再配置。那么，为什么在没有要素市场或私有化的情况下，中国会有一支异军突起，并极具活力地推动了早期产品市场的形成和繁荣呢？这正是中国和东欧转轨模式的差别所在。其背后的原因至今仍是个迷。诺顿的解释是外国性的，他并没找出乡镇企业发展的内在机制。

首先，我们应注意乡镇企业的发展是资源再配置和规模扩张的结果。从1978到1988年，乡镇企业的数量从150万增加到1890万，工人数量从2830万增加9550万，7000万农业剩余劳力转入非农业部门。当如此大量的劳动者从低生产率的传统农业部门转入高生产率的工业部门时，不仅这些劳动者的生产率能立刻提高，而且社会总生产率也能被这一结构变动极大地提升。所以农村工业能有年均30%的增长率并推动了中国经济的全面增长。乡镇企业的总产值从1978年的493亿增加到1989年的7430亿（现价），10年左右大约增长了15倍！这清楚地显示了乡镇企业在中国转轨早期产品市场的形成和繁荣上确实发挥了至关重要的作用。但这背后绝非没有要素的再配置，以上企业和工人数量及结构的巨大变化就是有力的证据。那么，在基本没有土地、劳动力和资本市场的情况下，规模如此之大的资源再配置是如何进行的呢？

第二，我们应注意这一资源配置的特征。正如我们的定义和乡镇企业发展的现实所显示，乡企业只建在乡所在地，村企业只建在村的土地范围内，私人企业则建在自家庭院或附近镇上。这就是中国农村工业著名的“三就地”和离土不离乡特征。现在我们可以说，是就地工业化使乡镇企业在没有要素市场的情况下推动了产品市场的率先形成壮大。这一回答显然太肤浅了。问题是什么造成了就地化？不少人曾认为是户口制。这还不在点上。户口制只是不让人离开，它也不必然导致工业化，因为它与工业化所需的土地、资本没有直接的关系。

事实上，户口制与集体土地制因为改革前发展模式的有机组成部份，目的是让农村集体向城市提供农业剩余而不是剩余劳动力，因为重工业导向战略需要资本而非更多劳动力。但是，不让人走就必须有一个至少保证生存的机制。没有这样一个机制作前提，户口制无法操作。除了三年那一段时期，集体土地制确定具有此功能。这一点在下文还将提到。我们强调的是，集体土地制是户口制的基础。同时，它也是改革前后两种发展模式的制度根基。什么时候改了它，两种模式都会骤然崩溃，户口制更不在话下。

假设在80年代初，土地坚持集体所有但取消户口制，农村工业发展在这种情况下仍会就地化。为什么呢？因为每一个集体土地所有者仍可根据他的成员权索取就地工业化的利益。尽管这一权利带来的利益份额界定不清，人们也绝不会轻易放弃。只有当外部存在着持续的更高收入和就业机会时，人们才会放弃权利出走。中国到处存在的劳动力供给大于需求的国情决定了外部很少有这种机会。这表明，改革以来决定农村人口去留的最终原因是利益和风险的内外比较，而非户口制本身。支持这一判断的事实是户口制的仍然存在并不能阻挡90年代8000万民工大流动。

相反，假设土地在80年代初私有化了但保留户口制，人们可以在市场上自由地买卖土地，那么卖地获得的资本一定会投向利润最高的地方而不一定是本地。当投资者要出走时，户口制肯定难以阻挡。在这种情况下，并且只有在这种情况下，中国80年代的农村工业化才不一定会就地化。我们已说明，在现实生活中，土地一旦私有化，户口制的基础立刻就崩塌了。

总之，是集体土地制度导致了就地工业化，这又使乡镇企业在没有要素市场或私有化的情况下推动了产品市场的形成和繁荣。换句话说，是集体土地制替代要素市场或私有化进行了大规模的资源再配置。这正是中国与东欧转轨模式差别的根源所在。

五、集体土地的排外权：80年代竞争的根源

Weitzman（1993，552页）认为，“中国模式强调竞争而非私有化。它鼓励乡镇企业竞争并赶超国有部门，而非将后者直接私有化。”但是，与国有部门竞争的主力军乡村企业也不是私有企业。Weitzman回避了最实质的问题：什么是这一竞争的根源？竞争的产生要以大量独立的买主和卖主的存在为前提。在这里，没有哪一个买主或卖主能对市场价格产生显著的影响。东欧私有化的目的就是要产生出计划经济没有的大量和独立的买主和卖主。中国在80年代并没有私有化。那么，是什么制造的这一竞争呢？这也是一个至今未破解的迷。

竞争的根源是集体土地的排外边界和排外权，它在80年代初已经被大包干制较好地界定和保护起来。没私有化，就靠这一排外权的确认便使千千万万的农村集体组织，包括它们内部的农户，成为相对独立的生产者、卖主和买主。它们之间首先竞争，这导致了产品市场及其价格的形成。中国的经济学家对当年乡镇企业被称为“一哄而起”、“与国有工业争资源、争市场”、“重复建设和浪费资源”的历史恐怕不会忘记。为节省大家时间，这里只提供王晓鲁（1990年，239页）的一段描述。

“小企业的不断产生导致了激烈的竞争。在无锡的185个相对较大的乡级骨干企业中大约有40机构设备厂，其中7家制造起重和建筑机械，4家制造印染设备，3家是通用设备厂。另外还有7家轧钢厂，4家钢管厂，6家毛纺厂和4家印染厂。至于骨干企业之下的众多小企业中有多少家在同一行业或生产同一种产品就数不清了。因为这些同行业的企业都分属不同的乡村政府。也正由于它们被不同的所有者和乡村政府控制，不可能把它们联合在一起。这阻碍了企业规模的扩大并导致资源的大量浪费。例如，无锡在过去几年中建了16家铝钢窗厂。由于市场饱合，它们大都开工不足，有几家面临破产。”

王晓鲁描述的只是一个县的情况，这种形式的竞争从全国来看有多激烈就可想而知了。80年代的这种状况非常象千百万小而独立的企业之间的“完全竞争”。其实，既使当年私有化，一哄而起，小规模，重复建设和浪费资源的现象也避免不了。集体土地制度造成的后果是过了点，但从转轨全局来看，利仍大于弊，这是从计划走向市场时不得不付的一个代价。

乡村企业间竞争的实质是生活和工作在不同的集体土地上的不同所有者之间的竞争。尽管同一块土成员间的内部产权界定不清，但这块土地的边界和排外权却界定得很清楚。因此，同一块土地上的几个企业间不会竞争，但两个相邻村庄的企业却会你死我活地竞争。当年，用60条将集体土地边界划小划清时，他不会想到这为20年后的激烈竞争打下了基础，并且又演成了一场农村包围城市的“战争”。

六、集体土地制：中国转轨低风险的根源

激烈竞争导致市场风险，乡村集体组织用产品多元化来减少风险。人们常批评乡村企业小而全。从它们的角度看，这却是理性选择。我们还以浙江桐乡那个村为例。正象发达地区的乡或村总有几个企业一样，这个村有五家厂：服装厂、印刷厂、菊花茶厂、上文提到的砖厂和为上海桑塔纳轿车生产空调压缩机活塞连杆的机械厂。服装厂生产出口丝绸服装，是该村的骨干企业。它在1976年靠来自农业的集体积累建成，其它厂后来都靠它的利润相继建成。所以，这些厂归根结底都是该村集体土地的产物。尽管服装厂在该村经济中举足轻重，由于出口服装市场的剧烈波动，它的生意有时可以非常好，有时能坏到完全没有订单。当我到该村时，它刚经历了大萧条。那期间，村里经济转而依靠机械厂，因为它的生意刚好很兴旺。这即所谓东方不亮西方亮。最重要的是，靠着机械厂和其它三个厂的支持，服装厂并没关门，而周围的私人服装厂由于无订单全垮光了。结果当服装市场一回升，这个村得到了比以往更多的订单，而私人业主想干也没处找工人了。那么，服装厂的市场风险是怎样分散的呢？第一，它被该村五个厂的工资平均化承担和分散了。这在乡村企业中很普遍。“赢利与亏损企业共存导致了资本使用的低效，亏损企业仍能保持原工资甚至略有增加”（王晓鲁，1990，226页）。第二，市场风险不仅被工人，而且被全体村民的收入平均化进一步承担和分散了。工业利润下降就减少支农补贴、养老金等村民福利，使分配不仅在企业间而且在工农收入间保持大致平衡。这种分配方式曾受到不少批评说明乡村企业也有预算约束软化。但人们忽略了它后面的原因和另一种功能。第一，某集体组织的几个企业往往被看作各自独立的经济实体。其实它们是同一块土地的产物和有机组成部分，那个组织才是真正独立的经济主体（Pei，1996）。第二，亏损有时并非自身而是市场变化造成的。产品多元化和亏损与赢利共存正是为了分散这一风险。第三，这几个企业实际上是联合在一起代表这块土地上的全体所有者与其它经济组织竞争。既然所有成员都有权利从中获益（如来自工业利润的支农、医疗补贴，养老金等），那么他们也都有同样的责任去承担竞争的风险。分配平均化使所有村民均担风险，这恰恰是私人企业在竞争中不具备的优势。

经由每一个村民，中国乡村集体企业的市场风险实际上最终被集体土地承担和吸纳了。即使工业企业都破产，村民们仍可靠大包干制生存。所以，那个村服装厂没有订单仍能拢住工人，私人服装厂则做不到。同理，市场一景气它能马上开工而私人企业也做不到。这使大批的乡村企业陷入困境甚至破产后仍能东山再起。私人企业一旦破产就难以东山再起，因为市场风险是由业主自身而非集体土地承担的。

集体土地制度对中国整个转轨的保险功能不仅在于使乡村集体组织不会破产，更重要的是它使所有农户（两亿）不会失去土地的使用权和生存的基本保障。所以乡镇企业每年发生的破产所引致的大量失业从未给国家造成过压力，而目前国有企业的破产和工人失业却成了改革以来各级政府最头疼的难题。其实与东欧转轨相比，中国这些失业者只占人口比例很小一部分。我们可以想象东欧转轨的社会震撼有多大。使中国转轨风险小的制度基础不是比的，就是80%人口生活和劳动于其中的集体土地制度。

七、假如土地曾私有化：对乡镇企业和中国渐进转轨争论的再回顾

本文开头指出，研究中国转轨的学者们强调了中国较大的农村部门、乡镇企业和乡村政府在转轨中的作用，但这三者的制度基础却被忽略了。只强调农村部门大的观点缺乏微观分析作基础。只研究乡镇企业本身又难以解释中国转轨中的宏观现象。突出乡村政府的作用又没有一个动态的分析框架来指明它们改革前后变化的原因。集体土地的思路之所以能同时解释动态、微观和宏观的现象就是因为这一制度本身就是联结改革前后发展的基本制度，它还同时既是乡村政府和集体企业微观组织的制度基础，又是农村宏观部门的基本制度。挑战西方理论的并非乡镇企业和乡村政府，而是产生了它们并在背后支撑着它们的集体土地制度。如果这一制度改变，乡村集体企业，独具中国特色的乡村政府和中国的渐进转轨都将不存在。

我们先谈乡村政府。突出乡村政府在中国改革中作用的文章在西方英文文献中已成主流，但这一派在两个基本点上没有反映中国的实际。第一，他们用国家——社会的二分法把乡村政府完全纳入国家范畴。这种简单的二分法对具有双重身份的乡村两级政府尤其不适用，实际上它们恰介于二者之间。当它们与上级政府打交道时可以农村集体组织代表的身份出现；当它们与村民打交道时又能以国家代表的身份出现。这完全取决于它们在当时当地的特殊需要。改革以来经常下乡的中国官员都知道，乡村政府常常是站在集体而非国家的立场上在与他们讨价还价。所以，乡村政府有可能保护乡村企业产权；政府代表身份又使它们具有私人企业家不具备的在短期内大量调动和配置社区资源的功能。这种双重身份在乡村企业80年代的大发展上起了重要作用（Pei，1996，1998）。第二，集体所有制被等同于国家所有制。“集体所有制意味着政府所有制，差别是这个政府不是中内国家而是地方国家，如乡村两级政府”（Oi，1998，96页）。无论怎么解释，集体所有制在这里还是被等同于国家所有制了，它与第一个分类法是一脉相承的。如果集体所有制真能被等同于国家或政府所有制，中国农村的20年改革就完全没有了它的制度和法理基础，农村集体组织理应仍被国家自上而下地控制。有人之所以非要这么说，是因为他们坚持认为乡村政府还是完全以国家代表的身份在控制农村集体*.不对，改革以来的乡村政府更主要地是靠它的农村集体代表的身份在控制。既然农村集体在改革初能摆脱权势大得多的乡以上国家的控制，它就更应该能摆脱权势最小的乡村底层“国家”的控制。之所以无法摆脱，是因为无人能取代它们的集体代表身份。这可用图一来说明。

只要一个村的行政边界和集体土地边界仍旧是重合的，并且只要这个村仍旧既是一个行政单位又是一个集体组织，那么在这里就根本找不出一个更合适的人来取代村政府集体经济管理者的地位。换句话说，行政边界与集体土地边界的重合是因，政企合一是果，而村政府正是主要靠着这政企合一中的集体代表身份在改革后继续控制农村集体的。

相反，如果土地在80年代初私有化了，那么集体土地及其边界就不存在了，图一的圆圈就只是一个行政边界了。村集体自然崩溃了，政企合一也自然分离了。村政府会变得不再具有中国特色和与其它发展中国家的村政府有什么不同。它们在农村工业化中的作用也不再会很特殊。这一判断可被乡村政府能直接控制乡村企业，但从不能直接控制辖区内的私人企业的事实所支持。

正象我们的定义和图一所显示的，村企业是村土地的产物和再投资，它们在本质上是一体的。如果土地被私有化，村企业也应被私有化，因为它的所有者村集体组织已经不存在了。可以支持这一判断的事实是集体土地制度内的两次大调整都曾引起农村集体工业的大震荡，尽管土地并没私有化。土地下放生产队那次调整使社队企业全军覆没。大包干制那次调整调垮了20万社队企业。由于土地没私有化，它们才得以东山再起。

现在我们可以讨论萨克斯和吴永泰（1994，101页）对中国渐进转轨成因的的解释。“中国是一个农民为主的农业社会，而东欧和前苏联的城市化和工业化程度已很高了。中国的高增长之所以可能是因大农业部门中包容着巨大的剩余劳动力，他们既不享有国家补贴也没有软预算约束。一旦在地区和工作间的流动限制被解除，这一巨大的剩余劳动力可使新工业部门迅速扩张”。尽管解除流动限制的说法并不符合实际，这一思路指明了中国和苏东经济结构上的一个重大差别，而这一差别也确实是造成不同转轨模式的原因之一。可是由于大农业部门的制度基础被忽略，这一解释最大只对了一半。

如果没有集体土地制度，大农业部门和巨大的农业剩余劳动力并不会使渐进转轨出现。进一步说，假如土地在80年代初被私有化，它们恰恰会给中国带来比东欧转轨更可怕的灾难。为什么呢？因为中国当时正承受着历史上没有哪个国家曾经历过的亿万农业剩余劳动力的沉重压力。这是由改革前的人口爆炸，重工业导向战略和相应的限制农村人口进城的政策共同造成的。结果，农村剩余劳力被不断地积累成一个可怕的数量。但是，这一巨大的压力最终是被中国农村的每块集体土地平均地分担着的。

假如土地在80年代初私有化，那么中国农村的所有集体组织、社队工业和户口制度都会立即崩溃，并且不会再有以后的乡村集体企业。人口和劳动力的流动限制确实会自然失效，但巨大剩余劳动力造成的沉重压力和积累的高势能也会象一个大水库的崩塌一样被骤然释放。象东欧的转轨一样，有些人会在财产再分配中获利，但更多的人会失掉财产。千百万剩余劳动力可能不会更有土地作为他们生存的基本依托，中国也不可能在短期内发育出良好的要素市场和为他们建起足够的工厂。这时，中国农村的巨大剩余劳动力就恰恰变成了转轨的一大劣势，并带来比东欧转轨可怕得多的混乱。这绝不是危言耸听。即使在改革20年并已有上亿剩余劳力离农后的今天，土地私有化给中国带来的社会震撼仍会比目前的城市工业失业至少大出一个数量级。

事实上，正是集体土地制度和中国无处不在的劳动力供给大于需求的基本国情的共同作用才最终使大量的剩余劳动力留在了他们的土地上。也正是这两者的共同作用使他们别无选择，只能在自己的土地上办工业以求生存和发展。简而言之，是集体土地制度以化整为零的方式将巨大剩余劳力从转轨的一大劣势转化为了转轨的一大优势。

转轨以来，国有工业经历了扩大自主权，承包制和目前的破产等步步深化的改革。财税、金融、商业、外贸等体制的改革也基本如此。唯有集体土地制度在经大包干制的内部调整后成为基本不变的最稳定制度。这并不奇怪。纵观历史，计划体制和传统战略始于和基于集体土地制度的建立，经济的整个转轨也始于和基于这一制度的内部调整。那么，中国若真要走向纯粹的市场经济，很可能应最后改变这一制度以终结传统体制。拆房子一层一层拆到底才不会砸死人。当然，集体土地制度弊病也很多，如当前的土地、劳动力市场难发育就是它造成的。大家对它的弊病有足够的认识。本文强调的是它的另一面，目的是引起对它的再反思和争论。这有助于中国转轨的长程设计注释：

*本文源于Pei，Xiaolu，1998，TheInstitutionalRootofChina''''sRuralIndustryandGradualReform，LundUniversityPress.全书共177页。

*其实，中共中央1983年1号文件明确要求政企分开，乡村政府不再控制农村集体经济。

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