农村基层群众性自治制度研究论文

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【摘要】中国自改革开放以来，创造了一系列具有重大意义的改革形式，实行农村基层群众性自治制度就是其中之一。实践表明，村民自治制度顺应了时代进步和市场经济发展的要求，体现了广大人民群众的利益和愿望，代表了社会主义民主政治和人权事业的发展方向，促进了农村的政治稳定、经济发展和社会进步。本文通过对村民自治制度性质功能、组织结构、运行机制、作用效果等的探讨，揭示了这一改革形式理论与实践价值，回答了现实中提出的一系列问题，对进一步搞好这一制度建设提出了有针对性的原则思路。

中国的改革开放事业自1978年党的十一届三中全会起，已有20年。农村是全面改革的起始地。农村改革的突出之点，一是在经济上实行了以联产承包责任制为根本标志的新型生产关系形式，二是在政治上实行了以农民自我管理、自我服务、自我教育为显著特征的基层群众性自治制度。这两项改革都是中国独有的创造，已引起世界的关注。科学总结农村基层群众性自治制度建设，关系着对20年来中国政治改革与政治发展的认识，关系着对中国实际的人权进步程度的把握及对社会主义民主广泛性、真实性的理解，具有重大的理论与实践意义。

一

乡政村治，始终是中国社会政治统治与政局稳定的基础。历朝历代都十分重视这一国家政权大厦的根基性建设，把它作为巩固自身地位、有效控制社会的第一道关口。中国共产党人历来强调加强基层组织建设，一直都在探寻基层管理的有效形式。村作为最基层的一级组织，其属性和体制形式建国后曾几经更易，直到最终建立起基层群众性自治制度。

我国的农村基层群众自治组织萌芽于新民主主义革命时期，创建并完善于实行改革开放政策以后。第一次国内革命战争时期产生的农会、第二次国内革命战争时期产生的贫农团、抗日战争时期产生的锄奸小组、闾等都具有群众性自治组织的性质。同志在作了深入的调查研究后指出，农会是“新的乡村的自治机关”（注：《选集》合订本，第29页。）。至于第一次国内革命战争时期出现的仲裁组织、第二次国内革命战争时期出现的裁断组织，抗日战争时期出现的调解委员会，更是群众性自治组织的雏型。

作为严格意义上的农村基层群众性自治组织，产生于党的十一届三中全会以后。80年代初，针对实行家庭联产承包责任制后一度出现的管理上的失控现象，一些地方的农民自发地组织起“村管会”、“议事会”等组织，制订了村规民约，成为基层群众性自治组织产生的重要基础。1982年新宪法规定，在全国范围内有计划地通过试点逐步建立村民委员会。1985年生产队改村民委员会的工作在全国基本结束，建立起村民委员会92万多个。1987年11月24日六届全国人大23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并于1988年10月1日正式实施，标志着村民自治活动进入有法可依的阶段。1990年又在全国范围内开展了村民自治示范活动，建立起一大批示范县（市）、乡（镇）、村，使村民自治建设进入有法规、有典型、有路子的阶段。到目前为止，可以说村民自治制度已在全国各地农村深深扎下了根。

农村基层群众性自治制度，也称村民自治制度，是在中国共产党领导下，在人民民主专政的社会主义国家政权领导下，按农村居住区组织起来的，由广大农民群众当家作主、管理自身事务的新型基层社会政治制度。准确地理解这一性质，必须把握好三个基本概念：

1.农村基层。这是限定其层次范围的基本概念。按照我国宪法的规定，城乡基层都实行群众性自治制度，农村的自治组织叫村民委员会，城市的自治组织叫居民委员会。二者在性质上是一样的，本文只以农村为背景展开论述。基层群众自治是社会最基层的自治形式，它以自然村为基本范围，或最多是几个相邻自然村的集合，有时大的自然村要分作几个自治单位。

2.群众性。这是限定其属性特征的基本概念。群众性表明，它是由人民群众自发、自愿结合而成的组织，以处理群众自身公共事务和公益事业为宗旨。这就把农村基层群众性自治组织与国家政权组织区别开来，与过去农村基层实行的行政村、村公所、生产大队等组织形式区别开来。同时，也把它与共青团、妇联、民兵等群众团体组织区别开来。

3.自治制度。这是限定其本质的基本概念，是揭示其性质的主导词。自治即自己治理自己，它是民主的最充分的形式。农村基层群众性自治制度之自治的内涵主要是：代表人民群众的利益和要求，尊重人民群众的意志和愿望，由人民群众行使选举权、决策权、管理权、提案权、评议权、否决权、罢免权、监督权，由人民群众制定自治章程和各项规章制度，一句话，由人民群众自己管理自己。但是，任何自治都是有条件的，自治决不意味着无法无天，这在任何社会制度下皆然。在社会主义制度下，基层群众性自治组织虽不是国家政权机关，但它是国家整个政治体系的有机组成部分，是国家政权组织的基础。因而，自治活动必须坚持中国共产党的领导，贯彻党的路线、方针、政策；必须在宪法和法律规定的范围内活动，接受政权机关的指导。

按照这一性质，农村基层群众性自治活动的职能任务可归纳为：(1)宣传贯彻党的路线、方针、政策，教育和动员广大村民响应政府的号召，积极投身于民主自治实践，自觉遵守国家的宪法与法律；(2)办理本居住地区的公共事务和公益事业；(3)组织和管理当地的经济活动，搞好经济建设，发展农村生产力，带领群众致富；(4)协助公安部门维护本村的社会治安，搞好本村范围内的社会治安综合治理；(5)调解民事纠纷，防止矛盾激化，协调村民关系，促进和睦相处的村风民风；(6)搞好福利事业和各项服务性活动，为群众谋福利，为当地居民在生产、生活上提供方便；(7)搞好当地的教育科技与文化娱乐事业，整治村容村貌，开展各个领域的精神文明建设活动；(8)组织和发动村制定自治章程和其它各项规章制度，并监督全体村民共同遵守执行；(9)及时向人民政府及有关部门反映村民的意见、要求和建议；(10)协助乡、镇人民政府搞好本村的行政工作，完成上级交办的各项任务。

为保证村民自治制度性质的落实、任务的实现，村一级从法理上具有一套系统完整的组织体系。居于这一体系顶端的是村民会议。村民会议由本村18周岁以上、除依法剥夺政治权利的人之外的全体村民组成，必要时可邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加，是全村的最高决策机构。按照职责权限和参加范围的不同，村民会议可分为两大类型：一是村民大会。这是由全体有资格参加村民会议的居民参加的会议，是村民会议的最高形式。村民大会通常一年召开1-2次，在年终（或年初）、年中分别举行，主要是听取并审议村民委员会工作报告，讨论制订村民自治章程，讨论决定关系全村群众切身利益的重大事项，进行总结表彰等。二是村民代表会议。村民代表会议主要是指规模大、人口多、居住分散的村，为开会方便而采取的一种形式，具体分每户派1名代表参加的村民代表会议和由群众正式选举产生的村民代表参加的村民代表会议两种形式。村民会议由村民委员会召集和主持，有1/5以上的村民提议，应当召集村民会议，村民会议按照过半数通过有效的方式决定问题。

村民委员会是农村基层群众性自治制度的实体组织，是村民会议休会期间的常设机构。它由主任、副主任和委员共3-7人组成，其职责任务可归纳为两大方面，即执行村民会议的决定，组织开展各项自治活动，办理本村的各项事务；执行上级政府交办的任务，协助国家机关做好工作。村民委员会每届任期3年，其成员不脱离生产，不领取工资，只接受适当补贴。

村民委员会根据实际工作需要，下设专业委员会。目前，全国各地村民委员会所属的专业委员会数量、名称都不统一，主要是4种：即民政福利委员会、民事调解委员会、治安保卫委员会、文体卫生委员会，分别协助村民委员会处理相关的日常事务。各专门委员会向村民委员会负责，受村民会议监督，其成员可由村民委员会成员兼任。

为便于开展工作，村民委员会还可分设若干村民小组。村民小组是村民自治的最小单元，在村民委员会的统一领导下，开展本小组的各项活动。村民小组按照方便活动的原则设立，组长可由居住在本组内的村民委员会成员兼任，也可另选他人，每届任期与村民委员会相同。

通过规章制度保证村民自治活动的健康发展，是基层群众性自治制度的重要方面。在村民自治制度实行之初，不少地方就在原来“乡约”、“村规”和各种类型“公约”、“守则”的基础上制订了村规民约。目前，大多数地方的村规民约已经发展成为更加规范和严格的村民自治章程，把村民自治活动纳入规范化、程序化、科学化的轨道。村民自治章程通常是仿照国家法律的形式制订，设总则、各章、附则及若干具体条款，详细规定村民自治所涉及的各项内容，如生产、生活、社会治安、环境卫生、婚姻家庭、邻里关系、管理制度、干部职权以及违犯各项规定所采取的惩罚措施等。村民自治章程由村民根据当地实际民主制订，它既对村干部有约束力，也对村民有约束力，是村民自治活动的总法则，人们称之为“村级小宪法”。为保证章程落到实处，各地都制订了严格的保障措施，由村民委员会监督执行，违犯规章，严肃惩治。

二

总结村民自治活动十多年的经验，要在我国农村和农民的现实状况下，切实地开展群众自治活动，使法理原则与实际状况相一致，稳步地推进我国的政治民主化进程，关键在于做好三个层次、四个环节的工作。

第一个层次是村。一个村（包括几个自然村的联合）就是一个自治实体单位，开展基层群众自治活动，村既是组织者，又是实验场。搞好村一级的自治活动，关键在于做好如下工作：一是按照宪法和村民委员会组织法的要求，在党的领导下，围绕民主自治这一中心，主动地、充分地、创造性地开展工作，只要是宪法和法律允许的，就可以大胆地试，让老百姓充分地行使自己的各项民主自治权利；二是开好各种类型的村民会议。村民会议是人民群众行使权利的基本场所，是训练和提高农民政治素质的主要阵地，必须通过各种行之有效的措施切实开好，包括坚持例会制度、保证开会人数、贯彻民主程序、鼓励大家积极发言、切实尊重群众意见等。村民代表要由群众直接选举产生，有代表性和合理的比例结构，并保证议论充分、议而有决、决而有行，有条件的地方应通过有线电视或录相设施向农户家中同步播放会议实况，让普通群众及时了解会议精神，监督代表言行；三是搞好班子建设，发挥好村民委员会及各下属专业委员会的作用。实践证明，搞好村民委员会及下属各专业委员会的组织建设对于开展好村民自治工作具有至关重要的意义。在村民自治条件下，村民委员会及下属委员会的成员已不属于机关干部范畴，他们是农民群众的普通一员，但其地位和职能决定了，他们必须既有民主意识、群众观点，又有组织才干、管理能力，只有如此，才能既把村民自治活动开展起来，又把党的政策与国家法令贯彻下去；四是理顺村民委员会与经济组织、群众团体组织和其他各种社会组织的关系。村包容了较为完整的社会功能和比较齐备的社会组织，可以说，一个村就是一个小的社会。开展村民自治活动，村民委员会是主体，但也离不开其他各类组织的积极支持与配合，只有大家拧成一股绳，才能共同搞好村级建设，并保证村民自治活动更加深入、有效。

第二个层次是村民小组。村民小组通常是在过去生产队的基础上建立起来的，长期共同生产形成的紧密联系和比邻而居的特点决定了，搞好村民小组建设可以在村与户之间架起一座联接的桥梁，有利于搞好村民自治工作，而且越是在一些有上千人口的大村越有效。通过村民小组既可把村民会议形成的决议宣传贯彻下去，协助村民委员会做好各项工作，又可发动群众积极投身各项村务管理活动，必要时还可以村民小组为单位开展自治活动。

第三个层次是户。家庭功能齐全，凝聚力强，作用大，是我国社会历史长期形成的一大特点，这一点在农村更为明显。在某种意义上可以说，做好了农户的工作，也就等于做好了全体农民的工作。开展村民自治活动必须顺应这一特点，有针对性地进行活动。通过农户开展村民自治活动，实践中主要出现了如下几种形式：一是制订《家庭自治权利手册》、《农户行为规范》等，让每个农户都认识到自己的权利，从而自觉地参与到自治活动之中来；二是通过党员干部联系户制度和党员干部家庭带头制度等，广泛动员和发动群众，使每个家庭都关心和支持自治建设；三是发挥农户在村民会议中的作用，有的地方村民代表是按户划片推选的，也有的地方在召开村民会议时，根据会议内容特点，采取每户派代表参加的方式，把村民自治活动与农户参与有机结合起来；此外，有的地方还实行了村民档案制度，即以家庭为单位建立村民档案，一户一个袋，一人一张表，一事一记录，年终根据每个人、每个家庭的表现兑现奖惩，既调动了广大村民参与村务管理的积极性，又规范了村民行为，维护了社会安定。

四个环节具体是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这既是由村民自治本质决定的内容要求，也是村民自治制度区别于、先进于历史上其他农村基层管理制度的根本特征。从某种意义上讲，这四个环节抓好了，就意味着做好了整个村民自治建设工作。

民主选举是村民自治的前提。在历史上，村干部都是由基层政府任命的，实行村民自治制度后，按照有关法律规定，村民委员会成员由村民直接选举产生，凡本村年满18周岁的村民，除依法被剥夺政治权利的外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，一律有选举权和被选举权。基层民主选举经过近十年的发展，目前已经基本走向正规，大多数地方的村民委员会换届选举都建立起严格的程序规则，贯彻民主、公开、公正的原则，基层政府和村级党组织不定调子、不划框子、不内定候选人，放手让村民行使选举权利，有的地方还创立了“海选”的形式，即按照村民委员会所选人数，给每位选民发提名推荐票，所提人选均列入候选人名单。也有的地方出现了竞选的场面。选举在法定时间举行，设立投票站，按无记名投票方式进行，当场开箱、计票，当场宣布结果。严肃、严格、有序的选举极大地吸引了农民群众。根据统计，参选率、一次选举成功率、总成功率一届比一届提高。通过选举，一大批有政治觉悟、有经济头脑、有服务热情、有群众威信的优秀人才进入村级管理岗位，村民委员会的年龄、文化结构大为改观，使命感、责任感普遍提高。

民主决策是村民自治的根本。农民的民主自治权利在很大程度上是通过议决权实现的，可以说，由全体村民讨论决定村内大事，并通过村民委员会按照民主程序加以贯彻，体现了村民自治制度的本质特征。根据一些地方的共同经验，搞好民主决策，一是扩展民主决策的范围，把一切涉及村民切身利益的重大事务如确立承包形式、划分宅基田等都交给群众议决；二是落实民主决策的形式，定期召开村民会议，规模大、人口多的村还实行村民代表会议制度，使民主决策成为一种经常性的工作；三是树立民主决策的权威，使村民不仅有发言权、建议权，而且有修改权、否决权，当村民的表决同村委会的倡议发生矛盾或分歧时，只要村民说得对就坚决按村民的意见办，使群众真正说了算。

民主管理是村民自治的实体，也是村民自治组织区别于政权组织的主要标志。村委会不是行政机关，不能对村民实行上对下的管理，村民是村务管理活动的主体，都是权参与管理活动。为将民主管理落到实处，各地都采取了一些行之有效的措施，比较普遍的做法，一是广泛深入地向人民群众宣传村民自治的本质，使广大农民理直气壮地投身到管理活动中去，并对村委会成员进行由民作主、为民服务意识的教育，使他们摆正自己的位置；二是健全各类组织，疏通村民参与管理的渠道，凡是自治活动搞得好的村，除了村委会下属的专业委员会健全外，还普遍成立了村民议事会、道德评议会、红白理事会、老干部参政会等，保证农民多渠道、多形式地参政议政；三是村民委员会在管理上改变过去那种强迫命令的方式，采取与人民群众民主协商的方式，把管理的过程变成教育和训练民众的过程；四是建立村民自治章程，将村民民主管理通过制度固定下来。

民主监督是村民自治的保障，也是自治活动能否长久坚持下去的关键环节。开展监督活动主要应做好如下工作：一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作，村委会干部定期述职，接受村民的评议；二是实行村务公开，通过“村务公开栏”、“十公开一上墙”、“集体公开日”、“明白纸”等形式，将群众关心的财务帐目、收益分配等公之于众，使村民成为“明白人”；三是利用监督台、检举箱和妇女禁赌会等式开展干群之间、群众之间的相互监督。

村民自治实践的逐步拓展，引发了一系列深层次的理论问题，比较集中地体现在与村党支部和乡镇基层人民政府的关系上。对这些问题能否给予科学的界定和回答，直接影响着村民自治活动的深入拓展，也影响着对村民自治活动的总体评价和未来发展方向的把握。

首先是加强党对农村基层领导与强化村民自治建设能否有机统一的问题。党的利益与人民的利益从理论上讲是一致的，加强党的领导的最终目的在于维护人民群众根本利益，实行村民自治制度恰恰是党尊重人民群众民主权利的具体表现。因而，必须科学地理解党的领导的内含，坚持党的政治领导，克服把党对农村的领导简单归结为村党支部或支部书记的领导的狭隘认识，克服党支部包揽一切的现象，树立和保障村民委员会的权威，尊重人民群众的民主权利，实现党的领导加强与村民自治活动强化双重目标。

从实践上看，二者也是能够有机统一起来的。一方面，自治活动自发地呈现出与党的领导相一致的趋向。在改革之初，有的人担心开展村民自治会削弱党的领导，事实证明，这种担心是不必要的。而且，随着自治活动的开展，有效地克服了过去旧体制下党支部包揽村务，习惯于用行政命令方式管理农民带来的党群、干部矛盾，使广大人民群众愿望与要求的实现，同党对农村有效领导的实现，通过村民自治这一形式有机地融为一体，村民自治也因此成为巩固党在农村领导地位的稳固基础。在村委会换届选举过程中，上级党政部门放手让人民群众选举自己依赖的人，选出的结果，村委会成员90%以上是党员，村主任的绝大多数也产生在党员之中，有不少是由村党支部书记当选，体现了自治越深入，党的威信和凝聚力、向心力越加强的趋势。另一方面，自治活动始终都处在党的领导之下。从大的方面说，自治活动都是以党的政策和国家法律为依据的，是在上级党委的领导之下进行的。具体而言，开展村民自治建设丝毫也没有动摇党支部在村组织中的核心地位，对重大村务进行决策，通常是由党支部、村委会研究出方案，先召集党员大会讨论，再通过党员联系户的形式向普遍村民作宣传，然后召开村民代表会议或村民会议讨论决定，村民代表会议或村民会议一般是由党支部书记主持、村主任作工作报告。可见，党的领导与村民自治是不能分离、更无法割裂的。实践表明：凡是自治活动搞得好的地方，党的工作必然搞得好，反之亦然。二者相互促进，相辅相成，可以说，党的地位在民主自治中更加牢固，民主自治在党的领导下更加充分。

其次是乡镇人民政府与村民委员会指导关系能否行得通的问题。《村民委员会组织法〈试行〉》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这清楚地说明二者之间是指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系会不会影响党的政策与国家政令的贯彻，会不会产生失控现象？实践证明这样规定是符合农村实际和发展要求的。指导关系改变了过去对生产大队那样的行政命令、瞎指挥现象，有利于发挥村级的主动性、创造性，而且市场经济越发展、农民的政治文化素质越提高，其必要性和优越性越明显。在指导关系下，乡镇的工作好干了、轻松了，且有利于改变基层机关和干部的工作作风。一方面，很多问题都在村级得到妥善解决，用不着乡镇直接出面；另一方面，村级无论采取何种制度都是国家政权体系的一个有机组成部分，“自治”并不是无法无天，在任何情况下，执行党的政策、国家法令，完成上级交办的各项任务都是硬性的，可以变通的只是完成的途径、实现的方式。因此，指导关系决不可能导致失控局面。

再则是实行村民代表会议制度是否影响直接民主原则的问题。根据宪法和有关法律，农村基层群众性自治活动贯彻直接民主的原则，在现实中不少地方却实行了村民代表会议制度，似乎是一种矛盾。如何理解和对待这一问题，关键在于对村民代表会议性质的把握。我们认为，村民代表会议制度不是村级间接民主的形式，不能独立地构成一种独立的政治形式，只是村民自治活动的一种补充形式。一方面，村民代表会议不能代替村民大会，在实行村民代表会议制度的地方，都丝毫不影响村民大会的召开；另一方面，村民代表会议职权有限，只有讨论一些临时性的事务，重大问题仍由村民大会讨论决定。同时，这一制度还有效地解决了不便召集会，不便充分发言等问题，具有很强的现实应用价值。况且，这种制度并非是一种法定形式，它只存在于一些大中型村。要使这一制度既能体现直接民主原则，又能有效地发挥作用，当然必须有一定的保障措施，最根本的一条是村民代表一定要坚持村民直接选举原则，二是村民代表一定要接受村民的监督，村民可根据代表的表现随时予以评议撤换。

此外，随着经济社会的不断发展，在一些发达地区也出现了一些新情况，比如在一些集体经济壮大、村办企业多的村，有的设立了村党委或村党总支，有的成立起一个总公司，党支部书记兼董事长，村委会主任兼总经理，全村实行企业化管理，有个别村甚至把若干个后进村兼并进来，纳入一个总公司的管理之下。在这些地方，村民自治活动如何开展就成了一个亟待研究的新课题。本文只是提出问题，留待以后作深入探讨。

三

农村基层群众性自治制度存在于最小的社区单元，存在于社会组织系统的最低层，但其作用和意义却不容小视，它所引发的理论价值和实践功效远超出了农村基层，而对整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生积极而久远的影响。

其理论价值表现为：

——体现了社会主义民主的本质和发展方向。没有民主就没有社会主义，是马克思主义的基本观点。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”社会主义民主的实质是人民群众在享有对生产资料所有权和支配权的基础上，享有管理国家及其他社会事务的权利，享有自己管理自己、自己教育自己、自己发展自己的权利，成为国家和社会的真正主人。社会主义民主是人类历史上迄今为止最高类型的民主形态，它比资本主义民主更加民主、更加先进，由全体人民直接行使国家权力，直接参与对国家与社会事务的管理是其最高原则和发展方向。但是，由于受历史原因和经济文化条件的限制，我国目前的民主还只能是社会主义初级阶段的民主，还不可能实现社会主义民主的最高形式。为此，就必须把直接民主与间接民主有机结合起来。一方面，要加强人民代表大会制度建设，由人民选举自己的代表组成各级人民代表大会，由它及由它产生的各级人民政府代表人民行使民主权利，管理国家和社会事务。另一方面，要逐步发展社会主义的直接民主，搞好基层人大代表的直接选举、企业职工代表的直接选举和基层群众性自治组织建设等。正如列宁所指出的：“委托人民‘代表’在代表机关中实行民主是不够的。要建立民主，群众自己应该从下面发挥主动性，实际参加一些国家生活。“（注：《列宁选集》第24卷，第141页。）由此可见，村民自治层次虽低、范围虽小，但其意义却非常重大，它代表了社会主义民主的未来趋势和发展方向，必须积极扶持，使其逐步完善，并最终走向成熟。

——体现了社会主义民主的广泛性和真实性，反映了社会主义中国人权事业的实质性进步。基层群众性自治建设属于非国家形态的民主。这种民主形态与国家形态的民主是遥相呼应的，它反映了社会主义民主扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活各个方面的特征，是人民群众实际地参加社会事务管理活动的体现，是向着人民群众知政、议政、参政迈出的重要步骤，是已经基本解决了温饱问题的中国最基层的农民真实地享有民主权利的重要体现，是社会主义民主广泛性、真实性的体现，标志着中国人权事业的实质性进步。这一制度已引起世界的注意，不少西方政治家和学者在实地考察了村民自治建设实践后客观地指出，它是“老百姓的民主”，是“东方式的民主”。

按照马克思主义的观点，“国家的消亡也就是民主的消亡”（注：%《列宁选集》，第3卷，第241页。）。在这里，民主是就国家形态的民主而言的，非国家形态的民主不仅不会消亡，而且还会随着社会的发展，随着国家的消亡而逐步发展，逐步扩展到全部社会领域。从这个意义上讲，基层群众性自治建设不仅具有现实性，而且体现了非国家形态民主最终取代国家形态民主的历史规律。

——代表人民群众的普遍意志与愿望。在这一制度建立之初，有的人认为中国目前还是欠发达国家，经济文化水平比较低，老百姓的政治素质不高。在农村，搞不搞民主问题不大，意义也不大。甚至担心，让老百姓充分地行使民主自治权利会把政局搞乱，搞得不好会带来麻烦。事实证明，这种认识是错误的，这种担心是多余的。政治参与水平的高低当然要受制于经济文化发展的总体水平，但二者并不具有简单的决定关系，政治权利的行使有其独立的特性，在经济文化欠发达的条件下人民群众同样具有民主的愿望和要求，有时这种愿望和要求还是十分强烈的。民主是人与生俱来的政治权利。古希腊罗马时期尽管处在奴隶制度之下，但却最早创造了民主的辉煌历史；启蒙运动虽然处在资本主义制度创建初期，但这时的民主思想却是跨越时代的精神财富。中国农民在村民自治实践中表现出的强烈的民主愿望和激情同样是令人振奋的。据有关部门统计，全国最近一次村民委员会换届选举，平均参选率在90%以上，很多地方高达100%。村民自治不仅使广大农民积极地关心身边的事，参与自身事务的管理，而且使他们开始自觉地关心起国家大事，村民自治真正起到了孙中山、等伟人所倡导的“唤起民众”、“教育农民”的作用。而且，自治活动不仅没有搞乱农村社会，反而使民心顺、社会稳。由此，也可以引证这样一个道理，相信群众、支持群众是实现中国政治发展的重要前提。

——符合我国当前的农村与农民实际，是训练农民民主素质与能力的有效场所。在民主建设上必须贯彻辩证法思想，借口农民民主素质低而不给予其民主权利是错误的，不顾农村的客观现实一味地追求民主的高形态是有害的。权利与权利的行使特别是行使的程度是两回事。也就是说，民主是需要条件的，民主权利的行使、民主能力的发挥受制于社会经济文化的发展状况和人的政治素质状况，最高形式的民主不一定是最好的民主，只有适合经济文化发展程度和国民特点、被大多数人乐于接受、能够操作的民主才是最积极、最有效的民主形式。这就决定了，处在社会主义初级阶级的中国整个民主建设与民主进程要实事求是，注重实质性进行，不能急躁冒进，急于求成。而且，整个国家的民主建设要体现层次性特点，针对城乡、工农的不同状况提出不同的民主要求，在农村就是要选择适合农民特点的民主形式。基层群众性自治活动尽管处于较低的层次，但却最能实现农民群众的政治理想与政治价值，深受广大农民的欢迎，它实际上深富底蕴，很具现代感。

更进一步说，民主建设的条件是通过逐步培养获得的，我国的民主政治建设既不能虚夸，也不能坐等，必须采取积极的态度创造条件，具备什么条件，做到什么程度。只要与国家民主进程相向，是朝着社会主义政治民主化方向所作出的努力，那怕其步子再小，都是积极的。

——顺应了市场经济发展的内在要求。农村基层群众性自治制度是与家庭联产承包责任制相伴而生的，它适应了当时生产大队体制取消了，村级管理形式尚未确立下来的需要。随着市场经济的发展和农村社会主义市场经济新体制的逐步确立，这一制度不仅没有被削弱，而且越来越发展，显示出与市场经济高度的相融性、相互促进性。首先，市场经济所遵循的民主、自由、平等、竞争的价值通则与村民自治的价值原则具有高度的一致性，市场经济的发展进一步唤醒了群众的权利意识，村民自治活动的开展也使市场经济原则更加深入人心，二者遥相呼应，相互促进；其次，市场经济的发展带动了农民生活的富足、文化的进步，为民主自治建设提供了更加充分的条件；此外，村民自治建设将程序化、制度化、规范化引入村级管理之中，适应了农民群众通过行使政治权利保护和发展自己的经济利益的需要。可见，村民自治建设是经济发展、文化发展和政治发展的共同要求，具有无限的生命力。

其实践功效体现为：

——形成了一套科学的基层管理体制及其运行机制。由于受中国几千年封建专制传统的影响，村一级在管理活动中长期存在着被动接受上级指令、拍脑门决策、管理无章法、监督无保障的现象，村民自治建设将程序化、规范化引入其中，逐渐形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统化管理制度及科学高效的运行机制，并通过村民自治章程固定下来，使长期以来松散、随机、无序的农村社会纳入有序的轨道。

——全面提高了农村干部群众的政治素质。村民自治是一所大学校，通过它，广大农民的民主意识、权利义务观念、法制观念以及参政议政能力大幅度提高，逐步成长为一代社会主义的新型农民。民主自治同时也造就了一大批政治觉悟高、业务能力强的基层干部。

——理顺了干群关系，促进了农村的廉政建设。村一级大量存在着的是干部与群众之间的关系，村民自治制度的最大优势也恰恰体现二者关系的理顺上。实行村民自治制度后，各地普遍出现了这样一种现象，干部心系群众、关心群众，群众理解干部、支持干部，干群关系越来越融洽起来。而且自治活动开展得越充分、越深入，干群之间的信任度、配合度就越高。村民自治制度还是医治村干部贪污腐化现象的良方。通过开展自治活动，把村干部置于村民的监督制约之下，再附之以民主评议、村务公开等制度，有效地防止和杜绝了村干部以权谋私、损公济私等现象的产生。

——解决了农村中普遍存在的一些疑难问题，促进了农村的社会稳定。农村工作存在着大量棘手的问题，处理不好会引发各类矛盾，甚至发生一些不应有的悲剧，影响安定团结。过去有所谓老三大难：集资提留、上缴公粮、计划生育。现在又有所谓新三大难：宅基地安排、收益分配、干部搞特权。开展村民自治活动以来，这些问题大都难事变易，迎刃而解。为什么？首先在于工作有序，按章办事。凡事只要形成了规矩、形成了程序，大家就能自觉遵守，有人违犯也能通过制度的威力及时纠正。其次在于村务公开，监督到位。公开是公正的前提，监督是公正的保障。老百姓凡事清楚明白，就会以积极的态度对待各种问题，化消极为积极；再则还在于改变了村干部的工作立场与态度。村委会干部由群众选举产生，不尽职尽责地为群众办事就会被罢免撤换。因而，村民自治制度很好地解决了干部对谁负责的问题，工作热情大大提高。

——促进了农村的两个文明建设，带动了农村的整体性进步。村民自治制度作为我国基层政治与管理体制改革的一种尝试，其直接的意义已经在政治与管理领域得到充分体现，但要把这一改革放在更大的背景中，从更广泛、更久远的意义上去考察它，是否还是如此呢？在改革开放与社会主义现代化建设的今天，任何一项重大的改革要发展、要成功，都必须同经济社会发展与文明程度提高相适应、相促进，这是其价值所在，也是其生命力所在。农村实际证明，开展村民自治与经济文化发展不是矛盾的，而是具有很大的相融性、相互促进性，村民自治搞好了，所带来的不仅仅有政治效益、管理效益，而且有经济效益、社会文化效益。村民自治可以在农村出生产力、出富裕、出文明。村民自治是通过什么机理带动了农村经济文化的全面进步呢？(1)村民自治可以调动广大农民的积极性。邓小平同志指出：“调动积极性是最大的民主”。实践表明，村民自治作为我国基层民主的一种形式，的确解决了调动积极性的问题，它使民心顺、社会稳，使广大农民以主人翁的姿态自觉地投身到建设社会主义新农村的历史洪流之中，最大限度地施放自己的干劲和能量。(2)村民自治解决了基层干部为谁负责、为谁办事的问题，提高了他们的积极性和责任感。在村民自治制度下，人民群众掌握着村干部的存免去留，村干部只有切实为群众谋利益，办实事，才能站得住脚。权力产生与制约方式的改变导致了工作态度与作风的转变，有效地克服了基层干部中存在的混天聊日、不思进取、得过且过的现象。(3)放手让人民群众选举自己信赖的干部，最后的结果往往首先是那些点子多、路子广、敢想敢干、开拓创新的人当选。这在客观上有利于促进农村的经济发展、文明进步。(4)以经济建设为中心，努力搞好两个文明建设是新时期农村工作的根本点，也是村民自治活动的根本点。实践证明，就自治论自治是不可能有大的吸引力和生命力的，凡是村民自治搞得好的地方，都是把经济发展、文明进步作为开展自治活动的中心环节来抓，把民主与富裕、文明有机结合在一起。在这些地方，自治建设的大部分内容是围绕着致富奔小康、提高生活质量展开的。让群众议决的事多数是寻找致富门路、开财源、上项目，为群众办的事多数是修桥铺路、开河挖渠、内引外联、引进人才资金以及搞好系列化服务等。

农村基层群众性自治制度从酝酿产生算起已有近20年的时间，利用宪法形式加以确立已有15年，通过并实施专门的法律也已有10年，它作为一项改革的产物，在其发展过程中必然会遇到各种困难和阻力，实践中也必然会出现这样那样的问题，比如发展不平衡，一些地方依然存在着组织不健全、制度不落实等问题，但这项改革的主流是好的，它体现了广大人民群众的利益和愿望，适应了市场经济的发展需求，代表了社会主义民主政治和人权事业的发展方向，促进了农村的经济发展和社会进步，具有重大的现实价值和深远的历史意义。