我国外交不干涉内政原则探究论文

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［关键词］不干涉内政原则；中国外交；软实力；全球治理

［摘要］不干涉内政原则是历史的产物。它需要积极适应不断变化的形势，中国外交也不例外。从中国自身来说，其原因包括中国综合国力提高和提升“软实力”的需求；外交主导原则转变和深化的结果；中国政府学习能力增强的结果；全球治理和对安全稳定和平的周边发展环境的需求。

改革开放三十年来，中国外交发生了诸多令人瞩目的变化，中国在坚持传统不干涉内政原则的同时，依据不断变化的国际环境对不干涉内政原则进行了重新审视，并在实践中积极尝试进行富有意义的创新。本文拟从不干涉内政原则缘起出发，探寻了中国的不干涉内政原则在观念和实践层面的变化，特别是分析变化的多重背景，结论部分指出了中国不干涉内政原则对国际环境积极适应的可能方向。

一、不干涉内政原则的缘起

不干涉内政原则是国家主权原则发展的必然产物。一般认为，其含义是指国家在相互交往中不得以任何理由或任何方式，直接或间接地干涉他国主权管辖范围内的一切事务。国家主权是在欧洲中世纪动荡无序的历史背景下，在普遍的宗教世界主权的废墟之上，伴随着现代民族国家的产生而产生的。［1］1648年的《威斯特伐利亚条约》不仅承认了神圣罗马帝国境内近300个诸侯国的主权地位，而且它还拒绝罗马教廷对欧洲各国内部事务的干涉以及在实践上肯定了各国的主权身份；更为重要的是，它开创了一个由主权国家构成的，迥异于中世纪欧洲的国际体系。［2］

主权概念的提出，一方面反映了处于形成过程中的民族国家力图摆脱罗马教廷和神圣罗马帝国的控制和统治，有权独立处理自己事务的政治要求。另一方面，也反映了近代资本主义的发展要求扫除欧洲各国地方封建割据的障碍，建立统一的国内市场的需求。［3］(P56-57）与此相适应，要求在政治上全权统一国家，并以最高权力的名义进行统治。这就是构成主权的两个方面：对外主权（其特征是独立）和对内主权（其特征是自治）。由此，我们可以引申出两项原则，即主权平等原则和不干涉内政原则。［4］也就是说，不干涉内政原则是主权原则发展的题中应有之义。

由于特定的历史背景和国际形势，新中国在20世纪50年代中期提出了“不干涉内政”的外交原则并内化为中国外交的指导原则之一。从20世纪70年代提出“三个世界”的划分——这是中国外交开始以传统国家利益为主导的标志——开始，一直到整个80年代，中国始终执行低调谨慎积极的“独立自主的和平外交政策”。苏联解体后，面对变化了的国际形势，中国更是低调执行一种有学者称之为“大融入”的外交政策。［5］进入世纪之交及其后，不干涉内政原则也需要适应新的历史环境和变化了的形势和条件。

（注：①2001年12月，“干预与国家主权委员会”了《保护的责任》的研究报告，报告提出了这样的中心观点，即一个国家有责任保护本国国民免受可以避免的灾难，具体说就是免遭大规模屠杀、强奸和饥饿。如果这个国家没有能力或者不愿意履行它的这种责任，那么国际社会就应当对此进行干预，从而代替这个国家履行这种保护的责任。）

二、观念的演化与实践的创新

首先，中国对待国际干预的观念发生了一定程度的演化。从20世纪90年代末开始，虽然我们仍然坚持不干涉内政原则，并将其继续作为外交的指导原则之一，但是对于合法、合理的国际干预不再像以前那样坚决抵制。这充分反映在对待联合国干预与国家主权委员会提出的“保护的责任”理念的判断上①。这种理念强调了尊重人权的重要性，同时也对国际法的基本原则，特别是不干涉内政原则造成了冲击，这引起了包括中国在内的国际社会广泛讨论。虽然有的中国学者担心这种信条会被西方大国当作进行未经授权的军事干涉合法性的理由，［6］但是也有学者认为，“保护的责任”的概念可以缓和“人道主义干预”和“尊重国家主权和不干涉内政”这两种信条之间的刚性冲突。当然，中国学者普遍认为，建立在“保护的责任”基础上的国际干预只有在具备合法性的前提下才能够实行，即国际军事干预必须获得联合国安理会的授权。［7］另外，2004年，中国还签署了联合国关于应对威胁、挑战和变革的高级会议的题为《一个更安全的世界：我们的责任》报告，该报告认同了“保护的责任”概念。中国还支持联合国2005年峰会成果，这一成果声明：“国际社会通过联合国，有义务采取适当的外交、人道主义和其他和平手段，在遵守联合国宪章第六章和第八章的基础上，保护人们免受大屠杀、战争、种族清洗以及一切反人道的罪行的侵害”。［7］(P3）

其次，在实践上中国由置身于联合国维和行动之外到积极参与联合国维和行动。自从1988年中国参加了联合国维和行动特委会以来，在联合国授权下，中国在全球共进行了22次维和行动。中国参加联合国维和行动显现以下几个特点。第一，地区广泛。基本上包括根据联合国授权需要进行维持和平的地区，如中东、非洲和亚洲。第二，人数越来越多。截至目前，中国派出了超过7000名维和人员，是安理会常任理事国派出维和人员最多的国家。第三，获得广泛赞扬。中国维和人员在多种气候恶劣、政治环境险要的条件下，显示了奋斗精神和牺牲精神（有的军官甚至还献出了宝贵的生命）、与当地民众和睦相处的人道主义情怀以及同友邻部队的合作精神。所有这些，赢得了联合国维和部队和国际社会的赞扬。第四，严格遵循维和行动的“当事国同意、非自卫不使用武力、保持中立”等原则。通过维和行动，中国政府不仅积累了大量的冲突解决经验，扩大了中国的国际影响，更为重要的是，深化和内化了“出于保护的责任”的概念。在苏丹达尔富尔危机问题上，中国从前期的不介入，到后期积极推动联合国安理会通过关于达尔富尔问题决议，就是一个明证。

再次，中国还广泛参与各种类型的国际和地区合作机制。中国与国际社会共同就伊朗核问题进行谈判；积极倡议通过六方会谈实现朝鲜半岛无核化。此外，中国还主导构建了上海合作组织，并且在该机制的框架下进行了联合军事演习，积极参与东亚峰会等地区安全和合作机制。事实上，从广泛的意义上讲，这些行动可能已经超越了传统不干涉政策主张的范畴。［7］(P3-4）

需要说明的是，中国现在是并且将来依然是在联合国授权下或其他地区多边组织框架内采取共同行动。但是在全球化带来的日益严峻的挑战面前，中国在保护海外利益方面的需求将会日益增加，这就必然要求中国认真考虑其在面对突发危机和回应海外利益以及海外公民利益方面应有的权利乃至责任。

三、中国不干涉内政原则演化的背景

（一）硬实力提高的必然结果与软实力提升的客观需求

首先，硬实力的提高表明中国有能力为世界的和平稳定发展做出贡献。一方面，经过三十年的高速经济发展，中国政府和社会积累了大量的财富，这就为中国维护世界和平稳定发展提供了坚实的物质基础。另一方面，伴随中国国力的增长，其国际影响力在认同的基础上稳步上升（如两次金融危机期间），这些为中国贯彻自己的意图奠定了合法性基础。另外，中国提出科学、可持续发展，当前诸多影响发展的全球性问题如环境恶化、能源短缺等问题，使得中国有责任为解决这些问题做出努力。其次，伴随着中国国力的增强、国际地位的提高，中国也需要承担相应的国际责任。责任越大，就必须有与之相适应的权力增长，而权力的增长是外化和内化的结果。外化，即随着中国综合国力的提升，外部世界期望中国承担更多的治理成本和责任，从而赋予其相应的权力。内化，则是指中国积极主动争取与自己大国责任相匹配的权力地位。这就需要中国更多地参与国际事务，参与国际制度的建立和建设，参与国际冲突的解决——在联合国框架内或在其他地区和多边机制范围内。

再次，提升软实力客观需求。“软实力”是通过精神和道德诉求，影响、诱使和说服别人相信和同意某些行为准则、价值观念和制度安排，以产生拥有“软实力”一方所希望的过程和结果。归根结底，“软实力”是价值观念、生活方式和社会制度的吸引力和感召力，是建立在此基础上的同化力与规制力。［8］对于中国来说，之所以要特别重视“软实力”的发展，是因为“作为后起的大国，中国与发达国家尤其是美国相比，差距最大的不是国内生产总值和军事实力，而是各种软力量。这些软力量包括内部软力量如制度创新、人力资源、文化辐射力、凝聚力与亲和力、高科技研发能力和外部软力量如国家形象、国际机制的控制力、国际规则的创制力和国际义务的承担能力等。其中尤其以政治体制、核心价值观、国家认同和凝聚力等非经济因素作为综合国力或国家竞争力的重要组成部分……能否提升和强化解决软力量，关系到中华民族的复兴和中国特色社会主义的前途，是强国战略的必经之路。”［9］

某种意义上讲，“软实力”的关键就在于影响力和认同。具体到不干涉政策而言，不论西方是出于真正的认同还是转移负担而要求中国在国际社会发挥更大的作用，国外有学者对中国“软实力”合法性提出了挑战，“就软实力合法性而言，中国政府必须要考虑国际社会对人权的日益关注程度，否则，中国政府会将自己苦心经营的正面形象毁于一旦。”［10］那么，从获得认同和提升“软实力”的角度，中国有必要改变观念和调整政策，以加大对冲突地区的管理力度。

（二）中国政府“学习”能力增强的结果

改革开放以来，中国不仅取得了辉煌的物质成就，也带来了观念领域的深刻变革，而观念领域的变革在很大程度上是中国在与国际社会互动进程中学习的结果，中国对外政策理念的变革，包括对不干涉内政原则的重新认识，正是中国政府学习能力增强的结果。

首先，学习能力的增强带来了对国家利益的重新认知。正如恩斯特•哈斯指出的：“当新的知识被重新定义国家利益的内涵时，便发生了学习过程。”［11］（P456）虽然世界各国对待国家利益可能有着不同的认知，但不可否认的是，国家利益概念的界定和其内涵均具有共性的成份，例如，核心的政治利益、经济利益、安全利益和文化利益；海外利益概念的提出及对其的维护和追求；海外公民权益的维护等。在这方面，西方发达国家远远走在了我们的前面，同时也提供了诸多成熟可操作的经验，这可以为我所用，从而减少摸索成本，增加收益（如索马里护航）。

其次，改革开放带来的另一变化就是中国市民社会的长足发展，政治社会化程度不断提高，这从内部加速了中国政府的学习进程，促使决策科学化和民主化。一方面，随着经济的繁荣和教育水平的提高以及与国际交流的扩大，造就了一大批具有远见卓识的社会精英，他们对决策层的影响越来越大。另一方面，中国经济高速增长，科学技术发展和普及不仅惠及民生，而且便利了民众对国际事务表达观点的热情和广度，例如互联网的普及等，这种情况就使得政府可以迅速获取民心所想和民情所向，进而在一定程度上影响政府决策（如小泉时期的中日关系）。政治社会化程度的提高，再加上政府越来越强调学习（如政治局定期的学习模式、全党开展的深入学习和落实科学发展观），为中国在一定程度上修正和调整传统的外交理念提供了社会动力和合法性支持。

（三）全球治理以及中国发展对周边安全稳定环境的需求

（注：①王逸舟认为当今中国外交亟待解决的三个需求之一便是主权需求。详见王逸舟：《全球政治与中国外交》，北京，世界知识出版社，2003。）

伴随全球化的迅猛发展，全球性问题日益突出，全球治理被提上国际议程。俞可平认为，“全球治理，指的是通过具有约束力的国际机制解决全球冲突和诸如生态危机、跨国犯罪、能源危机、粮食危机、人口、移民和人权等全球性问题，以维持正常的国际政治经济社会秩序。”［12］(P17）全球治理的目标应该分为三个层次：解决困扰各国的各类冲突和矛盾，以增进和维护国家利益；建立稳定的、公平合理的国际政治经济秩序；达到超越国家、种族、宗教、意识形态的全人类的普世价值——自由、民主、公平和正义。而其主要途径则是依赖多边主义。根据约翰•鲁杰的观点，这又包含三个层次：国际秩序，特定国际生活领域中的宪法性的规则，类似于原则，虽然没有强制性禁止属性，但是具有约定俗成共同遵守的特性；国际机制，指的是构成秩序的功能性或者部门性的内容，比秩序更为具体；国际组织，有总部、文件的抬头、投票程序等。［13］(P13-14）

中国的发展离不开世界的发展。换句话说，中国的发展必须建立在积极从事于全球治理的基础上。而要通过上述手段实现全球治理的目标，则肯定涉及国家主权的部分让渡，这将不可避免对主权原则构成挑战，从而对不干涉内政原则形成冲击。

对周边安全稳定环境的需求。从地区层次来说，中国的发展同样需要一个安全稳定和平的周边环境。就目前而言，中国周边主要存在以下不稳定因素：国际冲突源众多，如朝核问题、印巴冲突等；海洋权益存在复杂纠纷；边界争端尚未全部解决；影响边疆地区安全的其他不稳定因素，如三股势力。上述许多问题的解决，则需要通过类似全球治理模式的地区治理才能实现。

四、结论

理论是历史的产物，同时也是发展变化的。恩格斯说过：“每一个时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”［14］(P284）不干涉内政原则也不例外。它是历史、经济、社会和政治状况综合作用的结果。它从起源到演变成为公认的国际交往准则经历了一个长期的过程。面对变化了的国际环境，中国政府应该对不干涉内政原则有相应的观念演化和实践创新。

不干涉内政原则作为中国“独立自主的和平外交政策”的重要组成部分，在历史上为中国维护国家主权独立与领土完整，融入国际社会，获得国际认同发挥了重大作用。时至今日，它依然有着其不可替代的作用①。但是它也有需要适应形势发展的一面。总体而言，无论是从理论上还是从实际操作来看，它的适应需要且事实上遵循以下方向：首先，其基本出发点是为了世界和地区的和平稳定发展，当然这符合追求中国国家利益的要求。其次，与前者密切相关的是，面对全球化的新问题新挑战，出于增进和平，促进发展之目的，部分地认同“保护的责任”的理念。第三，在实际行动中，中国应该依据联合国授权，从而使对外政策和行为具有合法性和法理支持。

参考文献：

［1］吴兴佐国家主权：民族国家永恒的原则［J］国际关系学院学报，1995,(4)

［2］张丽华传统主权理论发展脉络探析［J］长白学刊，2006,(2)

［3］俞正樑当代国际关系学导论［M］上海：复旦大学出版社，1996

［4］殷仁胜,李国际挑战与对策：全球化时代的不干涉内政原则［J］全球视野（理论月刊），2007,(2)

［5］俞正樑等全球化时代的国际关系［M］上海：复旦大学出版社，2000

［6］李斌《保护的责任》对“不干涉内政原则”的影响［J］法律与科学：西北政法学院学报，2007,(3)

［7］庞中英中国：合作伙伴还是防范对象？［Z］中国与外部世界关系新变化国际研讨会论文集,北京，2008

［8］JosephNyeAmericaMustRegainitsSoftPower［N］InternationalHeraldTribune,Tuesday,May18,2004

［9］王沪宁作为国家实力的文化：软权力［J］复旦学报（社会科学版），1993,(3)

［10］季北慈等中国软实力资源及其局限［J］国外理论动态，2007,(11)

［11］王逸舟西方国际政治学：历史与理论［M］上海：上海人民出版社，1999

［12］俞可平全球治理引论［A］庞中英中国学者看世界：全球治理卷［C］北京：新世界出版社，2007

［13］约翰•鲁杰对作为制度的多边主义的剖析［A］约翰•鲁杰主编多边主义［C］杭州：浙江人民出版社，2003

［14］马克思恩格斯选集［M］2版第4卷北京：人民出版社，1995