我国行政问责制研究评析论文

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摘要：2003年至今，行政问责制一直都成为理论界和实践界关注的研究主题，现有的行政问责制研究包括哪些方面的内容、已经取得什么样的研究成果，诸如这样的问题都是行政问责制的进一步研究所需要解决的，只有了解了已有的研究成果及其不足才能更好地进行下一步的研究。

关键词：行政问责；现实困境；解决途径

2003年以来，由非典事件波及的“问责风暴”使有关问责制的研究“浮出水面”，吸引了众多研究者关注的目的。在研究者和政府实践者的共同推动下，问责制研究方面产生了一批可观的研究成果，这些研究成果关注的内容是什么，是否恰当地反映了问责制推行中的困难，能否满足当前政府实践者推行问责制的理论和实践需要，诸如这些问题构成了本文分析的主体。通过对行政问责制研究文献的梳理发现，行政问责制研究主要集中于三个层面，即问责制的理论构建；问责制实施的现实困境；问责制现实困境的解决途径。

一、行政问责制的理论构建

在某种程度上，问责制可以称得上“兴起”于非典事件，但是非典产生的对失职官员的责任追究只能说得上是产生“问责风暴”的导火索，即使没有非典事件，其它危机事件也会促进“高官问责”、“官员问责”等类似问责事件的发生。从另一方面来看，如果没有有效的理论支撑，问责制只是与政府官员的失职失责行为有关，那么官员问责或行政问责注定只能是一种“运动式”或“暴风骤雨式”，倘若政府没有失职失责行为或者失职失责行为没有被发现，那么问责程序就不需要或者无法启动了。因此，要将政府问责制常规化和制度化，首先就需要探讨问责制所蕴含的内部机理。对此问题，有不少研究者进行了相关的理论梳理。

黄健荣、梁莹（2004）认为问责制的理论基石主要有三种：主权在民和平等正义是建构问责制政府的根源性学理和法理依据，基于这样的理念,政府必须向人民负责,必须公正平等地为公民服务。但是，主权在民思想只是从政治逻辑层面论证了对政府官员问责的必要性，这种政治逻辑在实践中是如何表现的呢？委托关系能够较好地揭示这种主权在民的本质。主权在民实际上意味着公民和政府官员间建立了某种委托关系，鉴于委托方和方之间的信息不对称和利益冲突，作为委托人的公民需要设计相应的制度来约束政府官员的权力，使其对损害委托人利益的行为承担相应的责任，从而减少政府官员失职失责行为的机会。既然这样，如何从源头防止政府官员滥用权力及其失职失责行为的发生呢？在他们看来，制度主义较好地回答了该问题。作为约束人类行为及相互间利益关系的行为规则，鉴于政府权力的强制性、破坏性等方面的特点，人们迫切地需要明晰和有效的制度来对政治行为者的利益关系、对政府及其机构的权力结构，权力运行机制和权责关系予以规制，并且以明确的游戏规则来确保这样的规制得以实施。

张贤明（2005）则较为细致地从政治逻辑层面上论证了官员问责的必然性。在他看来，主权在民的思想确立了授权与被授权、代表与被代表的关系，意味着公民代表在获得公民授权的同时，也承担起了对公民应尽的责任。除此以外，官员问责还是公共行政基本原理的具体要求，是权责一致原则的具体要求，问责的目的就是重新规范权力与责任的关系，实现权力与责任的平衡。

阮爱莺（2006）从具体从委托理论的角度阐释了问责制的内在必要性，在她看来，问责制就是理性的委托人试图控制理性的人从而使人遵从委托人的意愿和期望的一种外部约束机制。

周亚越（2006）进一步拓宽了行政问责制的理论基石，除了主权在民和委托理论以外，还从交易成本理论、公共选择理论以及善治理论中审视了行政问责制产生的内在根源。他认为，交易成本理论能从政治成本、管理成本和社会成本的视角对问责制何以须为及何以可为给出令人信服的答案。

二、行政问责制实施的困境

就行政问责制实施而言，官员问责并不是一种新生事物，在2003年非典之前，中央政府就专门出台了有关追究政府官员责任的相关政策文件如2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，追究公务员失职失责行为的制度措施也散见于相关的法律法规之中，只不过由于各种因素的约束，研究者和政府实践者并没有过多地重视这些政策文件和制度规定对追究政府官员责任及其行为的影响罢了。与其说非典事件促使了行政问责制的产生，倒不如说非典事件的影响力使行政问责制从“后台”走向“前台”。即使从2003年算起，行政问责制也大体上已经运行了三年，行政问责的实施存在哪些问题，这些问题又对行政问责制的带来了何种影响等实践问题也不乏关注的眼光，相当一部分的研究文献都给予了较为细致的分析。

毛寿龙（2005）认为行政问责实施中存在行政问责的制度化和程序化不强的问题，并将当前问责制的特征归纳为“行政性问责”，即问责的依据是行政性，主要取决于领导人的意愿和意志、被问责的下级官员在问责过程中总是处于十分消极被动的地位。

王学军（2005）将行政问责制实施的困境主要归纳为六个方面：政府职权划分的模糊性、问责主体间的权力冲突、政府信息公开的有限性、政府绩效评估机制的缺失性、公民参与政府问责的奎发行以及公共行政文化的滞后性。

周亚越（2005）具体从法律层面上探讨了我国行政问责制存在的法律缺失问题。她认为，我国行政问责的法律缺失主要表现在三个方面：从全国范围看，行政问责制度只是中央政策而不是法律；从法的形式看，行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律；从内容上看，已有的行政问责规定存在明显的缺陷，如问责事由的规定不够具体、问责责任形式的规定不够全面等。在她看来，我国当前实施的行政问责制在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施，大多都是在行政层面上进行的，没有做到科学化、经常化、法律化。

刘军宁（2004）从实践层面描述了行政问责制存在的三个主要误区，分别是把问责制简单地等同于引咎辞职；把问责制理解为上问下责；把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过程的惩罚。

三、行政问责制现实困境的解决对策

诸多研究者的分析表明，行政问责制在实施过程中表现出了一定的问题，这些问题无形中约束了行政问责制的效果以及政府官员对行政问责制的态度，倘若这些问题得到有效的纠正，那么行政责任的追究就无从谈起了。有鉴于此，研究者们遵循各自的研究思路提出了相对应的解决措施。

毛寿龙（2005）认为要想解决行政问责制实施中存在的各种问题，有必要推动行政问责制从“行政性问责”转变为“程序性问责”。在他看来，相对于“行政性问责”而言，“程序性问责”是依据法律进行的，每一个官员的责任都非常具体明确，有着充分的法律依据，而不是简单的行政性文件或临时性的行政决策。在权力配置方面和责任面前，人人平等，政府官员不是消极等待上级的问责，而是积极维护自身权益，主动为自己进行辩护。

张创新、赵蕾（2005）认为，我国行政问责要想从“新制”走向“良制”，需要加强三个方面的制度设计。首先是行政责任的确定，包括是否追究行政责任、追究谁的行政责任，以及追究何种行政责任三方面的判断与确定。其次是行政责任的追究，它是行政问责制度价值实现的运行保障和践行归宿。在行政责任追究中，要具体把握好对引咎辞职者责任追究的“度”，既不能“一棍子打死”，也不能将引咎辞职当作逃避责任的“挡箭牌”。最后要考虑行政问责的救济问题。在行政问责中，除了追究责任者的相关责任以外，防止因责任追究失误而导致的对政府官员正当权益的侵犯以及被问责官员的生活保障等问题也应该纳入行政问责制的制度设计之列。

顾杰（2004）认为，完善我国行政问责制可以从三个方面着手。第一，要转变理念构建新的官场文化，树立“民为本”、“无为就是过”、“当官有风险”以及“有权必有责”的观念。第二，健全法律与制度，通过制度的健全实现问责制的刚性化、细化和可操作性，落实责任追究制度。第三，推行与行政问责制实施相关的配套体制改革，完善人民代表大会制度、扩大官员民主选举范围等。第四，要借鉴经验，保证公众的知情权，赋予公民启动问责程序的权利等。

丁先存、夏淑梅（2006）从健全行政问责制度体系、完善民主问责制度和正当程序的角度分析了完善我国行政问责制的制度选择问题。在他们看来，应该健全行政问责的制度体系，防止以行政责任追究代替法律责任的追究。在问责过程中，要突出异体问责的重要性，排除同体问责产生的人为干扰现象。应该通过完善行政问责的程序，将问责纳入法治化轨道，赋予和保障公民的知情权和参与权。

四、基本评价

毫无疑问，我国目前的行政问责制研究已经取得了一些较有成效的研究成果，主要表现为（1）较为翔实地梳理了行政问责制的理论基石，为行政问责制的实施找到了理论支撑。（2）提出了同体问责和异体问责这两种基本的行政问责类型，前者是指行政系内部的上下级之间的问责，后者则是行政体系之外的问责主体对政府官员的问责，并具体分析了同体问责与异体问责的现状及其意义。（3）从理论层面拓宽了行政问责的范围，认为行政问责不应该仅仅局限于对重特大安全事故和典型性行政失职失责行为的责任追究，还应该将“无所作为”也纳入行政问责的范畴。（4）澄清了行政问责制当中的一些误区，尤其是对引咎辞职的理解，认为不应该将引咎辞职简单地等同于行政问责，应该较为人性化地看待引咎辞职者，将引咎辞职纳入制度化的运作空间。不仅如此，研究者并没有满足于泛泛地从技术层面谈论行政问责制的意义，而是从治道变革、责任政府构、有限政府构建以及民主政治建设的角度探讨行政问责制的实施及其制度化对政府治道变革产生的各种影响。

尽管如此，当前的行政问责制研究中仍然存在着一定不足之处，重复性研究在所有的研究文献中所占比例较多，这表明研究者们还不善于借鉴和吸收已有的一些研究成本，知识本身的积累和传承仍然还有待进一步提高和发扬。因此，从进一步推动行政问责制研究的角度出发，本文除了介绍当前行政问责制研究的基本内容及其研究成果以外，还需要稍微剖析行政问责制研究中存在的一些不足，只有这样才能推动行政问责制研究的深入和避免无效和重复性的研究努力。第一，行政问责制的性质还有待近一步明确。现有的大多数行政问责制都将行政问责制等同于责任追究制度，认为行政问责是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力,明晰责任和经常化,制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范（顾杰，2004）。将行政问责简单地等同于责任追究，意味着将行政问责的目的简单化，实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承受相应的责任和成本，最大可能地让政府官员将其行为导致的社会成本“内部化”，缩小政府官员失职失责行为的成本收益之间的比例。更重要的是，行政问责制的重点在于预防政府官员失职失责行为的发生，时刻提醒政府官员注意自己的言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。就此而言，行政问责制的重心不应该仅仅放在“责任追究”方面，而是要注重“责任预防”，而要有效地防止相关责任的发生，就需要实行“经常性问责”。“经常性问责”意味着行政主体必须接受问责主体（立法机关、上级行政机关、公众等）经常性的质询、停征等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复等等（胡润忠，2006）。既然行政问责制也是一种“经常性问责”，那么如何从制度层面上保障这种“经常性问责”行为的落实呢？

第二，行政问责制研究的理论视角还较为单一。虽然从理论渊源来看，政治民主理论、委托理论、交易成本理论等均可以为推行行政问责提供理论基础，但是大多数研究文献主要是从政治民主理论的角度谈论行政问责制的作用及其效果，较少地从经济理论如委托和交易成本理论层面谈论行政问责制实施的经济意义和目的，如行政问责制究竟减少了谁的交易成本，交易成本的类型表现为哪些？显而易见，政治和经济是两个截然不同的领域，从政治角度而言，有着积极影响的行政问责制可能并不符合经济效率的要求，换句话说，行政问责制对政治效率的追求可能会以损害经济效率为代价。就经济效果而言，行政问责制试图使政府官员不当行政行为产生的负外部性内部化，提高政府官员因不当行政行为而应承受的惩罚成本，从而使政府官员从不当行政行为中无利可图。程启智（2005）是为数不多地从经济层面分析行政问责制的研究者，他主要从健康和安全监管领域，剖析了行政问责制对政府履行健康和安全监管职责产生的影响。在他看来，行政问责者对健康和安全监管官员的影响还要取决于监管官员的行为动机和政治追求。

第三，行政问责制中的对话不多。行政问责制既是一种理论层面的探讨，也是一种实践层面的践行，既是我国行政管理体制变革的现实需要，也是世界各国的一种普遍需要和存在。因此，理论研究者和政府实践者之间的对话、中西方研究者和政府实践者之间的对话对于构建和完善行政问责体制是十分必要的。通过这种对话，研究者的研究就更加有针对性，而不是沉迷于“理想世界”的构思，其设计的制度蓝图也更加有针对性、层次性和可操作性。比如，现行的完善行政问责体制的制度变革路径是否应该具有变革的时间表，哪些制度变革是短期内较为容易推行的，哪些还有待长时期的思考。理论研究者的制度变革路径是否满足了政府实践者的需要，而政府实践者采取的一些制度变革措施是否能够从理论研究者中找到理论支持。除了理论研究者和政府实践者之间的对话以外，中西之间的交流和对话也是必要的，只不过现有的研究文献主要关注香港地区行政问责制的实践情况，似乎对西方国家的行政问责制的实践和理论研究成果吸收得尚不够，应该通过中西方对话来构建适合我国国情的行政问责制度。

第四，行政问责制研究中的一些基本概念还有待进一步理清。根据宋涛（2006）的整理，现阶段的行政问责制研究的对象包括“问责制”、“官员问责”和“行政问责”等三种概念。这三种概念的指代范围显然有差异，“问责制”涉及的研究范围和领域最广，从不同的理论支撑出发，公共部门、私营部门乃至第三部门都存在“问责”的需要和理由。“官员问责”和“行政问责”显然主要与政府部门有关，这两个概念实际上各有优缺点。“官员问责”的指向似乎显得更加明确和不容易令人误解，“行政问责”则容易被认为只是要追究政府官员的行政责任。不过，“行政问责”的内涵又显得比“官员问责”更为延伸。行政问责制研究对象的不统一进而影响到行政问责内涵的差异，有的研究者从同体问责的角度定义行政问责，有的则从异体问责的角度来理解行政问责。一言以蔽之，无论采取哪种概念及其内涵理解方式，研究者们都亟需在这方面取得共识和统一，这样才能够设计出更有效的制度变革方案和进行对话交流。

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