国家的演进逻辑探究论文

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在历史考察中可以发现，近代国家经历了一个由主权国家向法治国家演进的过程。国家的最初范型是绝对国家，它也是第一种主权国家，是以君主主权为标志的国家。绝对国家之后，英国建立起了立宪君主国，这可以视为第二种主权国家，它以议会主权为标志。其后，在理论上，议会主权为人民主权所取代。美国革命建立起了宪政国家，通过三权分立确立起了人民主权的政治原则，但也使人民主权从此仅仅成为一个原则。宪政国家不再是一种主权国家，而是一种法治国家。法治超越了主权范畴，法的最高性取代了主权的最高性。随着法治国家在理论和现实中的大获全胜，法治成为现代社会治理的基本框架。同时，法治国家的内在矛盾也使公共生活陷入了某种困境。

关键词：人民主权；主权国家；法治国家；社会治理

在政治学的国家理论研究中，人们很少对近代以来的国家作出区分，特别是在中国学术界，每当谈到国家的时候，究竟是指什么国家，可能都是不清楚的。我们在阅读中国学者关于国家问题的叙述时，往往需要在具体的语境中去琢磨其真实所指。由于国家的概念是含混的，所以，在建立一个什么样的国家的问题上，以及在国家的框架下去对哪些方面的建构作出努力？都是缺乏理论支持和系统规划的。许多政治行动方案，都具有很大的随机性。如果我们对近代国家的历史演进加以历史性考察，就可以发现，近代国家是有着不同类型的，而在不同类型之间，有一个演进的过程。我们所应建立起来的国家，以及我们在国家的意义上所应致力于建构的政治的和公共的生活应当是什么样子，都需要以近代西方国家的这些类型作为参照，或者说，我们的社会主义国家及其政治生活，应当与西方所有这些国家类型相区别，而不是在这些类型中选取其中一个作为建构目标。所以，考察西方近代国家生成和演进的历史，是有利于澄清当前各种政治主张的。这是一项基础性的工作。

一、主权国家的生成过程

近代国家最初是以主权国家的形式出现的，早期的所谓“朕即国家”，其实不过是“朕即主权”的同义语。在近代国家生成的过程中，几乎所有的争执都发生在神权与主权之间，所以，主权是使近代国家从神权体系的捆缚中挣脱出来的利刃。不仅是主权观念使国家从神权体系中挣脱了出来，而且，在国家出现后，有关国家形式的一系列论争，也都是围绕主权进行的。首先，绝对国家确立起并希望一直保有君主主权。很快，新生的社会力量则希望限制乃至推翻君主主权，以求建立起有利于自己的主权国家。因而，在绝对国家治理体系内部，就产生了议会与国王间的持续斗争。随着社会力量的不断壮大，这种斗争以革命的形式爆发，并在英国建立起了第一个议会主权的国家。伴随革命的深入，人们对主权观念的认识也不断加深，并发展出了人民主权的学说。

然而，随着人民主权观念的出现并在革命实践中被确立为基本政治原则的时候，主权国家的历史也就终结了。在近代历史上，人民主权是通过三权分立的代议民主制度的形式而得以确立的。可是，在这种制度形式下，人民主权实际上是不存在的，它是以一种虚构的方式而成为国家的组织原则，却不是一种现实的形态。与此不同，美国革命后也使用了三权分立的代议民主制，但所建立起来的却是宪政国家，或者说是一种法治国家，而不是主权国家。说它是法治国家，其典型特征就是法律而非主权获得了国家治理上的最高性。今天看来，在人类的后工业化进程中，法治国家开始显现出疲态，人们发现它处在某种困境之中。也许，这意味着国家形式的一场新的变革。而对近代国家演进逻辑的梳理将有助于我们更好地认识这场变革。

回顾历史，主权观念的提出敲响了神权国家的丧钟，当人们发现世间存在着主权这样一种“至高无上的权力”的时候，对无上神权的所有崇拜便都灰飞烟灭了。从逻辑上看，从神权的绝对性到主权的绝对性，这是一种顺理成章的过渡，但在现实中，这一过渡却是很复杂的，经历了一个由分到合的过程。同时，即便在绝对国家内部，所谓的“合”也更多的是指它统合了教权，在这种统合的同时，又把教权排除出了治理体系，更重要的是，在其治理体系内部也出现了各种治权的分化。这是由近代社会的总体分化趋势所决定的。首先，市民社会的出现引发了神权治理体系内部的利益分化，教权与俗权在逐利动机的驱动下开始分道扬镳。起初，市民社会的要求渗入神权国家的治理体系中，通过各种渠道对国家治理施加影响，并最终通过议会这样一种制度设置而找到了自己在国家中的一席之地。议会出现之后，议会、王室与教会在神权国家内部形成了三足鼎立之势，并且，出于共同的利益诉求，议会与王室逐渐走到了一起，以一种“联盟”的形式共同对抗神权国家的残躯。在这一过程中，世俗权力联合起来对付教权这一“共同的敌人”，从而就需要一种世俗的理论来为其提供支撑，所以，主权学说得以发明，并通过对君主主权的论证来寻求一种对神权国家的替代形式。经过反复较量之后，神权国家最终土崩瓦解，绝对国家也同时建立了起来。

就绝对国家的出现而言，议会是必不可少的催化因素。从历史上看，议会的产生正是迅速成长起来的市民社会与国家寻求联盟的结果。有了议会，市民社会与国家便可以在很多事情上绕开神权国家，甚至在某些场合直接与神权国家进行正面交锋。议会的发生史可以证明这一点。1295年，英王爱德华一世为求在征收税款的问题上得到各阶级的同意，召开了被后世称为“模范议会”的会议，这可以看做是西欧议会史的开端。世俗权力通过召开会议来就征税的问题达成一致意见，这本身对教权并不构成什么威胁。但是，这种做法却显示了国家可以独立于教权而行事的特征，并逐渐演化成通过会议去处理各种各样的世俗事务，从而不断地展示出国家日益增强的实力。通过会议这一形式，国家力量增强了，而教会的影响却受到了相应的削弱，会议成了联合市民社会以及各种社会力量的载体，并获得了社会的支持，从而逐渐演化成了“议会”这样一个独立于教会之外的、国家与社会讨价还价的机构。在欧洲议会史上，这种情况是普遍存在的，比如，1302年，战争迫使法王菲利普四世向教士抽取“什一税”，引发了与教皇之间的矛盾，菲利普四世的做法也是召开三级会议去求取支持，从而开启了法国的议会史。既然议会本身就是为增强国家实力而创设的，它自然就需要为国家的强大献力。此后，国王在议会的支持下顺利地扩大了税源，除了封臣的常规贡赋，还从城市居民与乡村居民那里普遍征收实际上的财产税，贸易关税也从这一时期开始征收。在英国，到了爱德华一世之后，英王可以不经罗马教皇批准而向教士课税，并可以分享教皇向教士征收的赋税。[1]在此，国家相对于教会的力量显现无遗。

不过，议会毕竟是以社会利益代表的身份出现的，在增强国家实力的同时，它也必须为社会利益张目。因此，通过与国家的“联盟”，它逐渐掌握了立法权。爱德华一世之后，未经议会批准君主不得新法令已成为既成事实。[2]1407年，亨利四世赦准：此后征收钱款的法案由平民院拟定，获两院同意后再呈国王，在征税问题上，议会获得了有限的却又是关键性的草拟权。1414年，平民院成功地规定：今后平民院的要求与立法之间应一字不差。至15世纪中叶，平民院拟定的法案，国王可以否决，可以钦准，但不得予以修正。从此，国王无法任意阉割平民院的立法要求。同时，在立法序言中出现了“依贵族院、平民院的权力”字样，表明平民院的立法权力得到正式确认。[3]

议会对立法权的获取好像是在与国王的斗争中实现的，但在实际上，这仍然是国家与社会“联盟”的结果。在神权国家中，经教会阐释的神法是社会治理的根本依据，随着世俗力量的崛起，统治的合法性来源开始发生转变，“人法”逐渐取代了“神法”的地位。在“政府建立在被统治者同意的基础上是居主导地位的学说”的要求下，[4]国家便只能将立法权力交由代表被统治者的议会。易言之，这实际上是国家通过与社会的联盟而取得的与教会争夺立法权的一次共同胜利，因此，它也是为主权国家的出现所作出的准备。这在随后出台的法律文件中得到了明确的体现，比如，1393年，英国议会通过了《王权侵害罪法》，重申教权不得逾越王权，否则视为犯罪。[5]于是，在议会持续的合法活动之下，神权国家迈向了解体之路，而主权国家则在教权的衰落中兴起。教权与主权的此消彼长也在理论中得到了反映，正是在议会产生的前后，阿奎那提出了“教皇的权威直接来自上帝；皇帝的权威则来自于人民的同意和教会的合作”的观点，[6]从而开启了对两种不同性质的权力加以区分的思想传统，也为主权观念的出现铺平了道路。其后，马西利乌斯在《和平的保卫者》一书中进一步对教皇权展开了猛烈的批判，并提出了立法权应当归属于人类社会的立法者的革命性论点。在中世纪后期，经过长期的斗争，人们实际上已经初步具有主权的观念。到了中世纪后期，社会处于一个急剧转型的过程中，特别是在宗教改革的巨大冲击下，神权国家轰然坍塌，以布丹为代表的君主主权学说在将主权观念迅速普及为政治常识的同时，也迅速占领了政治理论的制高点，为君主的强势行动提供了充足的理论支持。随着各国君主相继与罗马教廷反目并建立起受自己控制的教会体系，绝对国家在欧洲建立了起来，欧洲社会也就此进入了主权国家演变的历史阶段。

二、从主权国家向法治国家的演进

主权国家的第一个形态被学术界称作“绝对国家”，意指国家不再受控于神权，而具有绝对性的地位。但是，由神权国家向绝对国家的转化是一个复杂的进程，它是以社会的分化为前提的，在某种意义上，社会分化正是神权国家解体的真正原因。虽然在当时的历史条件下，绝对国家可以保证社会分化后被维持在国家框架下，但从逻辑上看，绝对国家是与社会分化的历史趋势不相符合的，所以，君主主权的理论自一产生起，就面临着此起彼伏的反对之声。绝对国家是从神权国家走向现代法治国家的一种过渡形式。一方面，绝对国家用君主主权冲击了神权，终结了神权国家：另一方面，君主主权自身又必然与神权一道而受到人权的否定。然而，当“天赋人权”从抽象的理论设定向现实转化的时候，又开始了两个方向：其一，把“人权”解读为“人民主权”，即建立人民主权的国家；其二则是在人权中解读出法的精神，并根据法的精神去建构法治国家。

在较早发生革命的荷兰，阿尔色修斯就提出了一种激进的反君主主权理论。他认为，主权在本质上不能被看做个体的属性，而是应当看作整体的属性，所以，主权是不能归于个体的，而必须归于所有的人。在他看来，最高权力不仅在原初意义上属于人民，而且将永远属于人民。至于政府权力，只是得自于明示或推定的契约，所谓统治者，只不过是执行者，只有人民，才是无可置疑的所有者。[7]就这些主张而言，阿尔色修斯已经非常接近人民主权学说。不过，由于绝对国家中的臣民概念尚未消退，在他的视野中，“人民”只是排除了统治者的臣民的集合，而不是与国家相对的那些人们的集合。这就使其学说面临一种尴尬：主权者不是统治者，统治者也不是主权者。那么，国家到底属于谁，又该依据谁的需要进行建构呢？人民即便是作为主权者，也无法对国家治理施加影响，那么，这就只能是一种“纯粹虚构意义上的人的、与政府相对的臣民集合体的主权”。[8]可见，虽然阿尔色修斯的思想是出于反对君主主权的需要而出现的，却只是对君主主权的条件反射，而不是一种自觉的应对。所以，它还远远称不上是主权在民的思想，由于贯穿其中的是统治者与被统治者的二元对立，更多地显现为是在利用主权概念对中世纪社会学说加以改造。

当然，这一改造本身也是革命性的。因为，以正统自居的君主主权论在受到了来自主权学说内部的攻击时，必然会进行还击，而这种反击一旦作出，也就为论战布下了正式舞台。在持续的论战之后，各种主权学说不仅在理论上更加成熟，也找到了更有利于同现实结合的方式。随着英国革命以议会军的胜利而暂告结束，议会主权已大有取代君主主权之势。这时，霍布斯以绝对国家理论代言人的身份对议会主权进行了猛烈的反击。但是，历史已经不可能容许君主主权继续存在，因此，霍布斯奏响的只能是一曲挽歌。在绝对国家时期，议会已经能够在很大程度上左右王位继承，而革命的进展则使议会意识到自己不仅可以选择国王，更可以指定国王。因此，尽管革命不久就出现了复辟，但议会随即通过“邀请”新的执政者的方式击退了复辟。随着新政权的上台，议会与国王的关系已经在事实上颠倒了过来。在《权利法案》及一系列相关法律文件出台后，这一事实进一步得到了法律的确认，议会主权就此确立。

不过，在理论上，议会主权并不具有十足的合法性。议会能够宣示主权，是因为它自视为社会的代表，而社会不过是人民的别称。所以，不可能有一种能够自圆其说的议会主权理论，议会主权之所以能够成为现实，乃是由于当时“人民”概念的复杂性与模糊性所引致的，而任何试图对议会主权进行论证的人，一不留神都会跨过人民主权的疆界。这种矛盾，在洛克身上表现得尤为明显。

与霍布斯不同，洛克将自己对立法权与议会的探讨置于其理论的核心地位。在他看来，“立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力作后盾，都不能具有法律效力和强制性”。[9]因此，社会契约生效与国家形成的标志便是立法权的出现，而执行权、对外权则是由此派生的。国王虽然拥有执行权，也参与立法，并且因此而被称为至高无上的权力者，但实际上，他握有的只是最高的执行权，而非最高权力。就他是最高的执行者而言，他是免于隶属别人的；但“他既参与立法，则除他所参加和同意的立法机关以外，他并不属于其他更高的立法机关和对之负责”。[10]易言之，确实不存在高于国王的议会可以约束他，但他必须对自己所属的议会负责。通过分权以及对立法权最高性的强调，君主主权被化解了。国王仍然可以说是政府乃至议会的首脑，但必须从属于他所“领导”的这个议会了。国王即便能够宣示主权，也是因其议会首脑的身份，故而，主权实际上是属于议会的。这不仅是理论上的设定，其实也是当时的现实。

所以，洛克的工作实际上是在对1688年革命进行理论确认，可以认为，他所希望确认的正是议会主权。但是，作为一种革命学说，要赋予立法权最高性，他不得不求助于契约论，这就使他面临人民主权的困扰。既然权力是由人民让渡的，人民自然有权收回；如果人民希望收回，那是否意味着进一步的革命呢？果若革命，那1688年革命的所有成果以及他为之进行的所有辩护就都白费了。因此，他必须规定“共同体在这方面总是最高的权力，但是这并不能在任何政体下被认为是这样，因为人民的这种最高权力非至政府解体时不能产生”。[11]事实上，人民的这种最高权力仅仅意味着其能够“决定是否有正当理由可以诉诸上天”。[12]同时，他希望让人相信，“人民并不像一些人所想象的那样易于摆脱他们的旧的组织形式……人民迟迟不肯放弃他们的旧制度的倾向，在我国发生的许多次革命中，在现代和过去的时代，仍旧使我们保留由国王、上议院和下议院所组成的我们的旧的立法机关，或经过几番无结果的尝试之后仍使我们重新采用这一制度”。[13]人民确实握有最后的权力，但行使与否需要交由一个虚构的上天来定夺；即便人民最终行使了这一权力，他们仍然会建立起传统的政府组织。“革命”的结果仍然是议会主权，也就不成其为革命了。可以看到，从契约论出发，洛克不是推导不出人民主权的，但现实却令他不能得出这样的推论。所以，我们往往既承认他是主权在民思想的首创者，也认为他是议会主权的辩护者。两种说法是无所谓对错的，现实的复杂性决定了理论的矛盾性。然而，议会主权能在英国建立起来，毕竟是由其强大的议会传统决定的，在议会传统相对薄弱的大陆，它并不能适应革命的需要。这就需要一种新的学说适时出现了。

在1688年革命之后的百余年时间里，大陆仍然处于绝对国家的统治之下。不过，革命的春风已经漂洋过海，带给许多思想家以激情与灵感，使之可以进行进一步的理论构造。其中，孟德斯鸠与卢梭是当仁不让的杰出代表。相比于后者，孟德斯鸠的理论出发点更多的是治理而非革命。因此，他关注的不是权力，而是自由。在当时的政治背景下，能够超脱革命而谈自由的，只能是英国，故而他的阐发是以英国的议会君主制为前提的。正是如此，他才会认为，不管民主制还是贵族制的共和国，在性质上都是不自由的国家，因为在这些共和国中，“同一个机关，既是法律执行者，又享有立法者的全部权力。它可以用它的‘一般的意志’去蹂躏全国；因为它还有司法权，它又可以用它的‘个别的意志’去毁灭每一个公民”。[14]在他看来，真正的自由只在英国式的君主国中才存在，“它的政制的直接目的就是政治自由”。[15]

显而易见，孟德斯鸠较多地受到洛克的影响，也正因为对洛克的学说和英国的政治现实有着充分的了解，他才能够发现其中存在的问题。在英国式的议会主权中，尽管议会与政府已经分离，但立法与司法两权仍然操控于议会之手。这也是洛克最终避免了人民主权推论的一个重要原因。也就是说，尽管人民握有最后权力，却由于世间不存在一个居于议会与君主之间的裁判者，最后权力的意义便只能是诉诸上天。然而，议会的强势同样蕴含着危险，“政府形式稳定地迈向议会专权之路，权力由一小撮密切合作、仅代表某一有限阶级之利益的寡头执政者所掌握”。[16]这一现实使得持有主权在民观点的洛克在18世纪受到了英国法学家的批判，对于孟德斯鸠所倾心的自由，更是构成了不小的挑战。要化解这种矛盾，就必须进一步分权。洛克划分的三权是立法权、执行权和对外权，孟德斯鸠则提出了立法权、行政权与司法权的分立。但是，为了维护英国政制的理想形象，孟德斯鸠在进行转换的时候要了一个小把戏，那就是，他虽然承认三权分别为“立法权力”、“有关国际法事项的行政权力”和“有关民政法事项的行政权力”，却将第二种权力“称为”行政权，将第三种权力“称为”司法权。这样，他便仍然可以说他描述的是洛克笔下的英国，虽然二者已经有了本质性的区别。

当然，也可以认为，与卢梭一样，孟德斯鸠的三权分立也属于一种革命学说，因为他实际上是在寻找一种革命后政治建设的理想样板。不过，对于仍然处于绝对国家统治下的大陆人民，此时的首要任务是革命而非建设。所以，孟德斯鸠的学说应当说是超前了一些。这个时候，人们更需要的是一个能够改变现实的人，这个人就是卢梭。在革命意义上，卢梭最大的贡献就在于将“人民”与“主权者”、“国家”三个词等同起来。国家只是一种契约的产物，“当它是被动时，它的成员就称它为国家；当它是主动时，就称它为主权者”。[17]而作为契约的结合者，“他们集体地就称为人民；个别的，作为主权权威的参与者，就叫做公民，作为国家法律的服从者，就叫做臣民”。[18]所谓臣民就是人民，所谓人民也就是主权者，而主权者就是国家。因此，国家就是人民，人民可以建立国家，自然就可以推翻不合心意的国家。人民主权学说由此而正式形成。

洛克与孟德斯鸠本质上都是在论证社会之于国家的独立性，由此才可以从社会出发探讨治理的问题。而卢梭则将二者重新统合起来，虽然人民或者说社会被赋予了无上的权力，却因之失去了自我，无时无刻不在背负着国家这一重担。因此，可以说，卢梭创造了一种有力的革命学说，却抹杀了所有有效的治理理论。在这一学说指导之下的法国革命久久不能平息，很大程度上也应拜其所赐。卢梭式的人民主权从一产生就宣告了它的非现实性，它统合国家与社会的行为必然要走向极权主义的结局。故而，法国乃至欧洲大陆的革命虽然都在此时迎来高潮，却由于找不到一条现实出路而经历了痛苦的反复。直到后来，欧洲国家再度出现极权主义的时候，在一开场都往往是打着人民主权的旗号。就此而言，卢梭的人民主权理论是有着他自己意想不到的后果的。卢梭之后，欧洲关于议会主权与人民主权的争执从未停息：为了抵制大陆的革命风潮，英国人进一步强化其议会主权原则；由于人民主权在法国的失败，在德国则发育出了国家主权的变种。然而，人民主权已经走到了主权学说的顶峰，任何理论上的改造都不可能再得出有意义的成果。建立现代国家的要求，需要通过寻找另一条路径来加以实现，这一路径是由美国革命发现的。与大陆之间那种既有渊源又相分离的关系决定了美国可以不偏执于英国或法国任何一极，而是把洛克、卢梭与孟德斯鸠结合了起来，通过三权分立的议会民主制，建立起了第一个严格意义上的宪政国家。此后，人民主权作为最重要的政治原则也得到了体现。人民主权原则所包含的逻辑是：既然主权不是属于立法机关、行政机关、司法机关或任何特定的机构与个人的，那么它就是属于人民的；但是，人民的主权既在宪法中规定又存在于宪法框架之中；人民在原则上拥有国家主权，甚至会反映在大选之类的行动中，而在政治的日常运行中，人民主权却不是不无条件的。所以，在根本上，宪政是国家的最高原则。

三、法治国家在治理上的困难

美国的宪政国家模式实现了对主权概念的超越。就本质而言，法治本身与任何主权观都是矛盾的，因为法治要求法的最高性，然而，只要主权者存在，它就是超越于法的。早在议会主权的形成期，柯克就意识到了这一矛盾。所以，他虽然在反对君主主权的意义上更多地表现出对议会的支持，而在实际上，他则希望用法律去同时限制国王与议会。比如，在驳斥御前大臣的一个提议时，他答道：“没有国会，国王不能改变普通法中的任何部分，也不能通过他的谕令创造出任何罪名，如果在此之前它不是一个罪名的话。”而在另一个案例中，柯克又明显偏向国王，他说：“（国会的）任何法案不能约束专属于国王、与他的位格不可分割的任何权力……国王不能受到作出赦免的法案的约束；因为，施恩和赦免的权力乃是一种君主持权，专有地、不可分离地附属于国王的位格。”[19]如果以主权观去评判，他的这两段言论是矛盾的；若以法治的标准去衡量，这种“矛盾”却是合理的。当然，不能说柯克已经具有成熟的法治思想，但是，通过他，我们至少可以发现这样的逻辑：法治只有在主权被虚化，不专属于任何个人或机构之时，才具有可能性。

如上所说，卢梭的主权概念具有绝对化的内容，当他把人民与国家、主权者等同时，当他把个人称为公民与臣民时，无疑已经发现了现代社会的复杂性与个人角色的多面性。或者说，在他这里，个人已经是作为一个“角色集”而出现的。的确，国家与社会关系的演进到了今天，已经把所有人都型塑成复杂的角色集了，一个人既是公民又是“市民”，或者其他的社会角色，人的生活被分成不同的部分，在他郑重地去过每一种生活的时候，总是以特定的角色出现的。在政治生活中，他扮演着公民的角色；在职业活动中，他是一个从业者；在经济生活中，他作为一个市民具有严格的逐利特性……但是，这种角色的多重性与卢梭的主权概念恰恰是不相容的。因为，个人角色的多重性在“人民”那里也无法实现纯粹化的抽象，人民的概念也就不具有同一性以及单一性的内涵。如果人民概念中不具有同一性和单一性的内涵的话，那么它的哪一个部分才能成为主权的载体呢？这就是卢梭人民主权理论上的一个自反性结果。当然，卢梭在论证人民主权的时候所引入的是“公意”的概念，试图用公意去化解人民概念中的那些非同一性和非单一性内容。其实，他这样做是经不起逻辑分析的，因为人的角色的多重性决定了他们只有在一个共同领域中扮演相同的角色的时候，才有可能就相同的目标去达成一致意见，这在国家这个多重生活的复合体中，对于国家这一最高的实体性存在物来说，这些具体领域中的一致意见是不具有实质性意义的。所以，超出具体的生活或活动领域，在一般的意义上，人的角色的多重性决定了“公意”根本不可能形成。这样一来，人们就只能依靠法律来确定某种公共利益。所以，国家的生命就在于法律。

既然法律是对公共利益的规定，那么，公共利益是如何形成的？这个问题就变得很重要了。在密尔看来，这一过程是这样的：我们首先对利益进行分类，“这种分类既使我们想起它们的类别，就可能表明政府形式适于分别促进各种利益的性质。如果我们能说社会的利益是由如此这般的因素组成，那将会是很方便的；这些因素之一要求这样的条件，另一因素要求另外的条件，那么，在最大程度上把所有这些条件结合在一起的政府就必然是最好的政府了”。[20]显然，这种政府就是代议制政府。正是在这里，才能真正发现美国人确立起法治国的秘密。也许美国人并没有意识到人民主权原则上述逻辑上的悖论，但通过对英国以及大陆现实的审视，使它不愿意去完整地接受英法的学说。所以，它接受了人民主权原则，却是有限地接受，是把人民主权原则置于宪法的框架下的，或者说，在实践上把这一原则安排成一种选举制度，而在社会治理的问题上，则把法律放置在最高的位置上，建立起了法治国家。法治国家是三权分立的，同时，又贯彻了代议民主制的精神，人民主权作为一项原则被保留下来了，却不是作为国家存在以及合法性的证据而被时时提起。

虽然卢梭谋求“公意”对人民主权原则的支持，但是，要从人民主权原则中推导出公共利益是困难的。公共利益的概念所代表的是另一个理论视角，这一理论视角是基于社会分化为公共领域和私人领域的现实而提出的。正是由于社会分化为不同的领域，而又在不同的领域中谋求同一性的因素时，才发现了公共利益。或者说，由于社会分化为不同的领域，国家在凌驾于不同领域之上去整合或调整不同领域的时候，需要从维护和保障公共利益出发，而法律则是它维护和保障公共利益的基本手段。正是这样，产生了法治国家。在很大程度上，法治国家无非是确认公共利益的手段。有了公共利益的问题，也就有了认识国家机构公共性的要求，进而有了建构现代公共生活的需要。

公共利益、公共性以及公共生活在现代政治学理论中又都是与“代表性”这个概念联系在一起的，或者说，它们是通过代议制的制度安排才能转化为现实的。然而，在公共利益、公共性以及公共生活之中，有着形式的一面，还有着实质性的一面，它的形式的一面被哈贝马斯称作形式的公共性，而实质的一面则被看做是它的公正内涵。代表性或代议制的制度安排，所实现的只是形式公共性的一面，而公正问题则须交由其他途径予以解决。这个途径就是行政，只有在连贯的行政行为中，社会公正才能在较大程度上受到维护。因而，政治与行政的分离实际上也是代议制在逻辑上的延续。就此而言，美国人率先提出政治与行政的二分原则也就不难理解了。所以，今天存在于美国的机构以及制度设置都需要从法治国家的角度来认识，它与欧洲近代早期的主权国家概念是不甚一致的。

法治国家的治理逻辑是：政治部门制定规则，再由行政部门予以实践，体现在制度设计上，那就是议会制定规则，政府执行规则。由此可见，法治国家制度设计的初衷是希望通过议会制定规则的方式而形成公共利益，再由政府在规则的施行中使公共利益得以实现。但是，在复杂的社会条件下，正如密尔所说的那样，由所有利益结合而成的公共利益是不存在的，因为利益间的冲突是不可避免的。故而，公共利益形成的现实途径只能是通过特定的表达渠道进行抽象，过滤掉那些具有冲突性的利益，留下那些可以被结合为一体的利益。这种渠道就是政党以及利益集团等政治组织。作为利益交汇乃至争锋的一个场所，议会本身不是一个利益组织，而是各种不同利益“抵净”的地方。可是，在现实的政治运行中，政党以及利益集团是典型的利益组织，它们只关注自身利益而不关心公共利益，而且，由于利益组织间必然存在着力量上的差异，它们的利益表达也就对规则制定的影响不同。虽然是通过议会和在议会中进行，但是，集团利益总是无法抵净，公共利益也就不可能形成。然而，代议制的制度设计本身恰恰是把议会活动的结果当成公共利益了，以至于治理规则也就在无形中成了集团利益的体现。政党政治越发达，这一情况就越严重。这就是法治国家理论与实践上的不一致，亦如主权国家的理论一样，法治国家的理论一旦被放置到实践中去，也出现了逻辑上的不彻底性。

法治国家发展到今天，常规性的立法活动已经程式化，议会在很大程度上变为一个选举机构。同时，由于政党的介入，选举被强化为竞争。作为一种竞争，选举活动更关心“话题”，而非“议题”，议会随之演变为一个政治秀场，形形色色的话语排斥了实际行动。当然，话题本身也可能是社会需求的真实反映，却不总是这样，由于话题本身易受误导，它在很多时候是与真实的社会需求毫不相干甚至背道而驰的。如果代表性在这里被解读成最能体现公众话题的话，那么，那些迫在眉睫的议题，那些真实的却与集团利益相冲突的社会需求，就将受到掩盖或粉饰，并会随着选举周期的循环而不断地累积起来。当累积到一定程度的时候，便酿成了严重的合法性危机。因此，法治国家并不能真正解决代表性问题。

就行政而言，自从与政治分离之后，便被称为公共行政了，其理由是作为公共性表现形式的代表性问题已经在政治领域得到了解决，因此，行政只需要将政治意志执行下去就能实现公共性，就能向社会提供公正。这种供给公正的安排是通过对行政人员私心的排斥所进行的设计，是合乎代表性的逻辑的，也就是说，社会公正是一种关于“公”的价值考量，其实现的前提就是要排除一切关于“私”的价值考量。进一步的逻辑要求就是让行政理性化，进行价值“祛魅”，建立起官僚制度。从20世纪的实践看，理性官僚制通过“分工－协作”机制以及层级节制原则的确立而消除了行政行为中价值判断的必要性与可能性，使得治理规则可以不经过滤地得到实施。然而，也正是由于官僚制极端化的“分工－协作”倾向，将每一个人、每一个组织都变成了庞大官僚体系中某个或大或小的零部件。随着行政领域的理性化，政治领域逐渐成为那些无经验的职业政治家的乐园，其结果就是确立起了技术专家在决策中的主导地位，使得官僚政治最终演变为专家治国的实践。

无疑，专家治国可以提高决策理性，减少决策风险，而且由与现实无直接利益关联的技术专家进行决策也确实可以保证在决策动机上的公正。但是，另一方面，决策者与执行者的分离也必然会付出降低决策科学性与针对性的代价，在执行过程不包含价值重估的情况下，这种南辕北辙的所谓“公正决策”是鲜有实际意义的。从现实运作来看，对社会公正的供给主要是在社会不公正发生之后的补救方式，如果行政决策失去了针对性，补救性的行动也就很难及时跟进，即使作出了，也有可能不到位或者被用错了方向。在这个意义上，罗尔斯对契约论传统的复兴，实际上也就是希望以“原初状态”消除“专家”对公正问题的误导。因此，制度设计的初衷，即以行政去实现社会公正的愿望，同样是无法达成的。这就是法治国家在通过行政而实施的实际治理过程中所出现的困难。

可见，在法治国家中，公共利益、公共性以及公共生活都只是一个假象，属于理论上的假定，即便把它们转化为现实的代表性设置以及公正供给途径，都无法真正达到目标。所以，法治国家至多只能在形式公共性方面去作出努力。特别是在法治国家由于理性化的追求而发展出了专家治国的措施时，形式公共性与实质公共性的分离也就变得越来越严重。我们知道，等级社会的治理模式就是一种赤裸裸的精英治国，尽管它并不能保证治国者一定是精英。就法治国家是出现在主权国家之后的历史现实而言，它应当继承主权国家废弃等级社会的成果，而现实却是，法治国家重新把精英集团推上了治国的位置。当然，与等级社会中身份型的精英治国不同，它是一种技术型的精英治国，相比前者具有一定的开放性。然而，正如韦伯指出的，“专业知识的社会意义在理性化的进展下只会增加，而不太可能减少。它所造成的结构性问题，顶多也只能借着全面实施自我管理制度来‘减轻’，却非‘解决’此问题。因为，虽然任何组织上防患于未然的办法，如官员之选举罢免、缩短任职期限、轮调或以抽签决定去留、严格的委任命令制与赋予职位以业余性的特质等，都想要‘减少专业知识及业务性知识的权力地位’，以便有助于社会关系之开放以及最小化支配的关系；问题是这些专业的、业务性的和由此而生的‘支配的知识’正好有着最佳的本钱，足以混入这种开放策略之中使其失效，并且还借着强调专业能力来达成社会结构进一步的分化……纵使在某些例子里，人们对安排合理生活规划的意愿尚不强烈，但不需经过多长的时间，那起先与直接民主制最为配合的外行管理便会变质为名流士绅型的管理，而随着与日俱增的绩效压力，这一种管理总会让位给科层官僚制的行政管理”。[21]可见，现代社会这一“开放社会”实际上却拥有强大的不断自我封闭的内在动力。也就是说，在结果上，它与传统社会的精英治国是非常相似的。这就是法治国家在治理结构上无法最终走出传统社会精英治国陷阱的真实情况，尽管它引入了理性和知识，却没有发生结构上的根本改变。

到了20世纪后期，学术界对精英治国的问题作出了反思并提出了批评，“民主行政”与“参与治理”理论的提出，都意味着寻求替代精英治国路径的努力。但是，就理论特征来看，“民主行政”和“参与治理”的设计还只是一种将代表性设置下移到行政领域的做法，而不是对法治国家本身所作出的怀疑。当然，在民主行政和参与治理的设计中包含着一个合理的判断，那就是政治与行政的分离使社会治理落入了形式公共性追求的窠臼，希望借参与治理的方式来加以纠正，让公共行政获得实质公共性的内涵。表面看来，参与治理的确可以对精英专制造成冲击，而在实际上，参与本身却不能改变精英治国的基本格局，因为参与本身是有限的，而且是受到精英控制甚至利用的，完全可能成为治国精英们为自己涂脂抹粉的材料。其实，参与治理的设计只是一种对公众表达方式或表达途径的改变，是把政治上的大型表达转化为行政上的小型表达的做法。

我们知道，在一个复杂的规则体系中，任何规模的表达都须承担巨大的成本，而且，小型表达越多，大型表达的可能性就越小。同时，在法治逻辑下，每一次非常规的表达在再度复制后都会走向常规化，从而使新的非常规表达面临着更大的困难。参与治理在法治国家中有着强大的合法化动力，而一旦合法化，就会获得排斥其他表达途径的力量。就此而言，它不仅不会对正在生成的非政府组织以及社会自治运动提供社会治理的机遇，反而会成为阻碍它们进入社会合作治理体系的障碍。所以，这一在法治国家框架不变条件下的补充性方案，并不能取得社会治理上的积极进展，沿着法治国家理论的逻辑去思考社会治理变革的问题，是没有出路的。这表明，在面向未来的社会治理变革中，近代资产阶级的主权国家理论以及法治国家实践，都不是通过稍加修缮就能获得新生的社会治理模式，真正的社会治理体系变革，是包含在对主权国家和法治国家这两种近代国家形式的否定之中的。

[参考文献]

[1]［英］阿萨？勃里格斯：《英国社会史》，陈叔平等译，北京：中国人民大学出版社，1991年，第73页。

[2]［英］安德森：《绝对主义国家的系谱》，刘北成、龚晓庄译，上海：上海人民出版社，2000年，第115页。

[3]参见蒋劲松：《议会之母》，北京：中国民主法制出版社，1998年，第20－24页。

[4]［美］梅里亚姆：《卢梭以来的主权学说史》，毕洪海泽，北京：法律出版社，2006年，第3页。

[5]［英］阿萨？勃里格斯：《英国社会史》，陈叔平等译，北京：中国人民大学出版社，1991年，第104页。

[6]［美］梅里亚姆：《卢梭以来的主权学说史》，毕洪海泽，北京：法律出版社，2006年，第3页。

[7]参见［美］梅里亚姆：《卢梭以来的主权学说史》，毕洪海译，北京：法律出版社，2006年，第8－9页。

[8]［美］梅里亚姆：《卢梭以来的主权学说史》，毕洪海译，北京：法律出版社，2006年，第10页。

[9]［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1995年，第82页。

[10]［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1995年，第93页。

[11]［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1995年，第92页。

[12]［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1995年，第103页。

[13]［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1995年，第135页。

[14]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，北京：商务印书馆，1978年，第156页。

[15]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，北京：商务印书馆，1978年，第155页。

[16]［美］沃特金斯：《西方政治传统：近代自由主义之发展》，李丰斌译，北京：新星出版社，2006年，第64页。

[17]［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，2003年，第21页。

[18]［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，2003年，第21页。

[19]转引自［美］斯托纳：《普通法与自由主义理论：柯克、霍布斯及美国宪政主义之诸源头》，姚中秋译，北京：北京大学出版社，2005年，第49、50页。

[20]［英］J．S．密尔：《代议制政府》，汪瑄泽，北京：商务印书馆，1984年，第18页。

[21]［德］施路赫特：《理性化与官僚化：对韦伯之研究与诠释》，顾忠华译，桂林：广西师范大学出版社，2004年，第67－68页。