行政架构的缺陷分析论文

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[摘要]任何优秀的行政架构设计，首先应顺应于社会经济主体关系的走势，这是不依人的主观意识所决定的，否则必然引起两者的矛盾和冲突。市场经济的横向社会关系走势，客观地要求行政架构必须从集权模式向分权模式转型。在中国，用分权并行模式代替现有的集权单行模式的行政构架设计，符合本土实际，具备可行基础，而且还具有特殊的政治经济意义。

[关键词]集权行政模式；分权行政模式；行政模式转型

我国现行行政构架采用的是集权型行政模式。所谓集权型行政模式，是指从上到下纵向地建立多层级行政机构，下级服从上级，各级服从中央行政，将整个社会置于整体统一的集中管理之下的国家行政模式。

环视当今世界，行政模式采用层级设计是各国通行的做法。所不同的是，权属分为集中和分散两大类，且差异巨大。尽管各国具体的行政模式设计千差万别，但从总的趋势看，由集权行政模式向分权行政模式转变是多数国家的一致选择。这一选择的客观背景是世界各国社会经济关系的总体走势正在完成从纵向向横向的加速转变。这一事实一再提醒我们：集权行政模式所依存的社会经济基础正在消失。所以，探讨中国政府现行行政架构设计的问题及改革方案已迫在眉睫。

一、集权行政模式存在的社会经济基础正在消失

集权行政模式是人类最早出现的行政治理模式，在历史上主要经历了原始社会末期、奴隶社会、封建社会和资本主义前期。其中，除了资本主义前期之外，大多数社会的主体经济关系走向都是纵向的。顺应这种社会关系，行政管理模式当然也以竖直化为基本形态。

行政管理模式顺应于主体社会关系走向是一种客观必然，也是一种实际需要，其好处显而易见：凭借着这种相互顺应，两者可以最大限度地互相辅助和相互保障。后者因前者的辅助而使同向的社会关系得到巩固和加强；前者因后者的保障而使行政活动畅通而有效力。在奴隶社会和封建社会，正是因为选用的行政管理模式顺应于社会主体关系走势，这种集权型行政所创造的行政业绩才异常辉煌。其最突出的成就至少表现为两个方面：（1）纵向行政的集权式构架，有利于提升统治者的地位和管理效力；（2）其对生产力强大的征集和聚合力，支撑和维护了国家和社会的生存和发展。尤其是在生产力水平相对低下的前资本主义社会，如果没有纵向行政一级压一级的强制手段，直接干预经济活动和强行配置社会资源，则很难集中起有限的人力、物力、财力与自然界抗争，进而也很难维护国家的政治统一和经济安全。

资本主义建立初期，集权型行政模式并没有立刻从根本上改变，这是因为，客观上它还有存在的现实需求，一是集权型行政所特有的能够集中人力、物力、财力及权力的作用，有利于巩固资本主义政权的前期统治；二是横向市场经济关系还没有发展到必须打破不相称的集权束缚的水平；三是几千年的集权型行政历史集聚了巨大的社会行为惯性，不到万不得已，社会不会主动放弃旧有模式，以躲避和拖延为其改变所付出的成本、努力和风险。

也正是由于大体相同的上述原因，我国在建国之初，也继续延用了集权型行政模式。建国初期，年轻的中国面临的政治、经济环境十分恶劣，此时集权行政充分彰显出其独特的作用。

然而，随着市场经济的最终确立和深入发展，整个社会经济关系的走向也完成了从纵向向横向的大调转。这一调转非同小可，它意味着社会活动的自然脉络发生了不同于以往任何社会的颠覆性转变。这种转变客观上要求建立在旧有纵向社会经济关系基础上的所有上层建筑也必须随之改变，否则社会冲突不可避免。当然，集权行政模式也在改变之列。

市场经济是一种建立在平等自由的横向交易关系基础上的经济，其行为主体要求拥有巨大、多维的活动空间和平等、自由的交易通路。而集权行政模式所铸就的强大刚性的纵向行政壁垒，已无法包容和容纳市场经济各种要素资源横向流动的渴求，双方在纵横交错之间产生的矛盾和冲突无法调和且愈]愈烈。种种迹象表明：集权行政模式存在的社会经济基础正在消失，也正是基于这种形势，由集权行政模式向分权行政模式转变，已成为世界多数国家的共同选择。

二、中国现行行政架构的缺陷

我国社会主义市场经济的建立开始较晚，起步于上个世纪下半叶。但进入新世纪以来，随着市场经济的逐渐成熟，与现行集权行政架构的摩擦已日趋明显，其主要表现为两个方面：一方面，它阻隔着生产要素跨政区流动，人为障碍了经济活动的自然脉络，使正常的统一大市场形成困难，使生产要素的重组和配置难以达到最优；另一方面，它造成了政区间产业结构的严重趋同，一个个大而全、小而全的市场，竞相追逐价高利大的相同产业，忽视自身比较优势，盲目重复投资建设，造成规模效益低下和资源产出的浪费，使市场经济的效率优势无法正常发挥出来。

除了上述问题之外，我国的集权行政模式有两个特点十分明显：第一，单一中心。只有中央政府拥有最终决策权，而决策的传递、落实则分别由中层行政和基层行政分别执行，每级行政的权责体系都不完整，一切行政行为都需要切块分解给各层级政府、通过上下统一联动和协同才能完成。第二，相对封闭。整个行政体系运行显现出一种相对封闭的内循环，只有基层行政直接面对公众，而中高级行政的对象并不是公共服务的需求者，而是低一层级的行政部门，具有很强的内部性。正是因为这两个明显的特点，再加上行政构架集权度高、存续期长，中国式行政特殊的弊病必须特别加以关注。

1.维护高度集权行政付出高额管理成本

在主体经济关系为横向走势的市场经济条件下，集权行政的纵向运行顺序和条理正在遭遇严重的干扰和扭曲，政令的上传下达和贯彻落实需要付出更多的代价，这直接导致管理成本的提高和管理效率的降低。即便如此，要保证政令在运行中不打折、不走样依然十分困难。因此，为了维护正常的管理秩序，唯一的选择是全力疏通、修复、加强和延伸纵向机构设置。于是，机构越设越多，层级越伸越长，机构的自我膨胀冲动无法遏制。更遭糕的是纵向的行政模式与横向的市场关系在纵横的较量与对峙中不可能相互扶持，一定会两败俱伤：一方面使集权行政效率削弱甚至丧失；另一方面使市场发育受阻甚至倒退。

2.内部运行僵化且行政效能低下

集权行政模式层级众多、机构庞杂，分工细致、级别森严，管理口径小、张力不足，组织机构和行为习惯呈现出固化、僵化和形式主义是必然的。在这种管理模式中，经常是少一个部门都办不成事，但一个部门不少又办不完事，严重影响着其行政效能。再加上机构庞杂、人员众多，相互之间又会制造出许多“工作”，于是机构和人员再进一步扩大。这种恶性循环的现象相当普遍，被英国著名政治学家和历史学家帕金林概括为官场上的“自我膨胀定律”。在这种情况下，整个行政管理效率被机构内部的自生问题所大量消耗，忙忙碌碌的管理工作中，有相当部分要用于打通内部运行关节。这样的行政效能可想而知，与周围市场环境的高效率对比鲜明，更与人们对增加行政服务功能的强烈要求相去甚远。

3.远离终极服务对象从而对环境变化缺少敏锐回应

多层级的纵向管理模式使管理中心远离终极服务对象，任何一个行政意图或行为从始端到终端都要经过漫长的层级传递，耗时过长不说，中途的信息衰减、走样、遗失或截留现象无法避免。如果再要求终端信息原路返回，信息的真实度更无法保证，甚至可能已面目全非。此外，在这种层级制度中，上级与下级之间由人为因素造成的双向的信息不对称具有存在的可能性：一方面，上级为了维护组织和领导人的权威，往往对自己拥有信息实行有保留、非透明的下传；另一方面，下级为了维护自身势力范围和强化存在必要，也会利用接近信息源、了解实情的优势，对上级封锁、歪曲或截留信息。这种上下级的双向信息不对称，加大了管理路径的运行阻力，使集权行政模式失去了对环境变化的准确判断能力和快速回应能力。这与市场瞬息万变的要求相差甚远，更无法尽到服务社会经济的行政职能。

4.监督层面单一封闭薄弱使腐败问题容易滋生蔓延

集权行政是一种纵向管理模式，在行政监管方面有着明显弱点：一方面，管理系统相对封闭，各层级的权力主要来自纵向的分配和转移，因此对其监督的作用力和可能性多集中于上下级的狭小空间和范围，另一方面，在具体行政活动中，上下级之间又有很大的工作依赖和协同关系，相互配合的要求远远大于互相监督的责任，其结果必然是监督层面单一、过程封闭、力度薄弱、时效延迟，很容易滋生各种腐败问题。而且，一旦出现问题感染性又极强，层级之间效仿和扩散速度快，形成群团共犯的比率极高。这一点，从近年来的行政犯罪案件中看得最为清晰。

客观地讲，行政管理部门所提供的公共服务品本来就具有天然的垄断性。每个行政层级都握有一定权力，同时也都具有滥用垄断和特权的条件和可能。垄断和特权是市场的大敌，它可创造大量的寻租、设租、分租、收租的机会，使部分收入不合理地流向管制机构手中，直至引发权钱交易。

从上述分析可以看出，在市场经济业已成熟的大背景下，集权行政模式的不适宜性已十分明显。

三、对现行政府构架矫正及改革的渐进性举措

考察全世界行政体制改革的总趋势，根据中国的具体国情，我们认为，中国行政架构设计的总思路应该是：从现行集权单行架构的行政模式向分权并行架构的行政模式转变。总的努力方向是：推动现行行政机构设置纵向降低而横向拓宽——纵向减少层级，尽量贴近服务对象；横向则多路径并行，扩大行政的着陆面和开放度。从而实现降低成本、提高效率、减少腐败、深化民主的行政要求。分权并行的行政构架的具体设计是：首先是“分权”，将所有行政事权中带有共通性、跨省区的内容留在中央政府，而各省区辖内的事权放归于省区自行负责。各省区也要照此原则将相应事权下放给市县或区乡。其次是“并行”，所有事权所属政府都应设有相应的执行体系，权力和责任集于一身，成为全责政府，即使是中央政府也要单独设立自己的事权执行体系。各级行政主体力量下沉，直接面对公众。当然中央政府要保留司法集权，以保持中央政府的最高权威，同时对地方政府滥用权力和对民众诉求提供司法救济。

上述分权并行模式的设计最突出的优点是：第一，每级政府都是全责政府，对辖内事务没有推诿扯皮的借口和机会；第二，各级政府都直接面对终极服务对象，行政重心降低、着陆面增加，符合开放型、服务型政府的要求；第三，每个地区都同时存在多级政府在各司其职，客观上其行政水平的比较和竞争十分明显，有利于对政府活动的全面监督；第四，具有相应自主权的各级政府所提供的差异性行政服务，使公众对自己生存的政治环境和公共服务具有了自主选择权。当然，对这种行政构架设计普遍存在的疑惑，可能集中在是否会使行政机构更加臃肿。其实仔细分析不难看出：尽管可能出现同一地区有多级政府同时行政，但是各级政府各行其是、各司其职，不会重复。只要各级政府都是权力与责任集于一身的全责政府，仅财权责任一项就会有效制约其增设行政机构的冲动，再加上各级政府的行为都直接摆在公众面前，优劣好坏自有公论，即便出现问题，被否定的也只限于行政不利的某一级政府，而不是政府的全部。比较起来，原有集权单行构架中，所有事务由中央政府统管，一切行政要上下联动整体协同的作法，这一设计肯定是更为精确而有效率的。因此，推进分权并行行政构架的建立势在必行。

当然，具体在推进行政转型过程中，渐进性原则还应坚守。目前，以下六项工作已具备实施条件，必须尽快着手。其中，前三项用于减少纵向行政层级，后三项用于增加横向行政服务。

1.维护宪法的严肃性杜绝行政层级的进一步增加

我国宪法对行政层级给予明确确认的是四级结构：中央——省——县（市）——乡（镇），省与县之间设置的地区行署，开始时只是省级派出的虚级建制。然而，经过上世纪80年代前后的多次调整，这一层级大多由虚转实，变为市（地级）带县格局，使得行政层次已实际地增加到五级：中央——省——市——县（市）——乡（镇），这种多级局面在中国历史上并不很多。中国自秦汉以来，超过三级以上的多级行政统治总共只有350年左右，五级建制更为罕见。[1]因此，这种倾向必须加以遏制。

应该说，在我国现行行政体制中，增加层级的内部冲动还是相当强烈的，尤其是在政令贯彻中出现问题时，一批叫作“办公室”、“委员会”的机构就会在行政机构的末端或者侧旁生长出来，并长期存在。近来，甚至连新组建的群众自治组织（城市社区、农村村民委员会等等），也因要执行政府部门某些下派的任务，开始染上了行政色彩：这些组织的内部建制正逐渐与行政部门对口设置；一些行政部门干脆把“办公室”、“委员会”的头衔，直接授予了这些组织。可见，行政链条继续拉长的可能并没有消除。因此，依宪法办事，严肃层级建制，避免违法增加常设行政机构，是我国各级人大及行政体制改革主管部门首先要关注的问题。

2.增设省区,划减省域,防止行政层级的被迫增长

增设省区，划减省域是国际上通行的作法，在因地制宜、灵活管理、减少行政惰性、增加省际竞争力等方面具有积极而广泛的意义。更重要的是，这种作法避免了因鞭长莫及而引发的行政层级被迫增加。省区过大，管理困难，用增加行政层级来弥补不足，是最贯常而不得已的办法。建国后，许多专家学者已经关注到我国一级行政区划过大的问题，根据国外行政区划设置的经验和作法（见表1），学者们建议将省区建制增加到50个左右更为适宜。国民政府时期（1941年），也草拟过缩小省区计划，打算把原有全国28个省区扩大到66个。而直到海南省和重庆直辖市的建立，这些陈封的计划和建议才得以实现。刚刚起步的增设省区、划减省域工作，立即收到了效果。以重庆市为例，重庆直辖以后，撤销了地级市中间层，实现了市对40个区县的直接管理，构建起两级政府三级管理的新体制。财政供养人口比例为52:1，比起全国平均的35:1和西部平均的20:1要低得多，每年节约财政支出近32亿元，同时还大大提高了行政效率。[3]

表1中国与部分西方国家一级行政区划设置对照表[2]

3.市、县平行同属省辖调减一级行政机构

市带县的作法始于地级市由虚变实及其他较大城市的合并或升级。将原本相互平行的同级调整为市带县的上下两级，最初的目的是希望在为城市提供发展腹地的同时，增加城市辐射带动功能，以求城乡互惠共同发展。但从实施的情况看，其问题多于功效，主要表现为：城市利用上一级的身份和优势以及国家向城市倾斜的工业化政策，对下级县（市）争夺资源、下侵利益、截留权力、转嫁税赋，造成相当部分的市管的县（市）不但没有大的发展，反而止步不前甚至有所倒退。更糟糕的是，还凭空多出一个行政层级。所以，市县关系必须进行减级调整。调整的办法就是市、县平行分治，同时直属省辖。

市县分治是国际上行之有效的管理模式和经验作法，其根据是城乡之间完全不同的区域性质、不同的发展任务和不同的运作规律。城市是以工商业及流通业为主的人口、物资聚集区；县乡则是以农、林、牧、渔业为主的人口、物资分散区。城市适用“点”治理，县乡适用“面”治理。两者只有按照各自的特点分别治理，才能取得最佳治理成效。

当然，市县平行分治减少了层级却增加了省管市（县）的总数。但这一问题在现代科技飞速发展的今天，解决起来并不困难：一方面，计算机技术所带来的信息及网络革命，极大地改善了办公方式和手段，使远距离快捷、高效地处理各类政务成为可能；另一方面，发达便利的交通条件和运输能力，大大缩减了时空距离，又为政务通达奠定了坚实的物质基础。再加上划小省区作为外围条件，因此省与市（县）之间取消一级行政机构，不但是必要的也是可能的。

4.淡化政区边界意识促进行政通路多维化

客观地讲，行政层级再少、再合理，也不可能完全取消，因此，政区间的边界总是存在的。这种边界对于横向发展的市场活动来说，仍然是一种樊篱，需要跨越。所以，搭建一种政区间的合作平台，用来降低门槛、淡化区界、方便各种经济元素顺利地在政区间合理地进出、跨越和流动，是开辟行政扁平通路的重要任务。从理论上讲，政区有界，但合作无界。只要合作平台是合理合法的，这一通路就可以无限延伸，完全可以突破行政区划的固定边界。

建立政区之间的合作平台必须坚持三个原则：形式多样、平等自主、运行灵活。政区间的合作平台应是形式多样的，可以是同级政府合作，也可以是跨级政府间的合作，还可以吸收非政府组织参与合作。其主要目的是，打破界域区划壁垒，提供跨政区公共服务。

5.将公共产品推向市场促进行政内容公开化

在成熟的市场经济条件下，公共产品的供给和服务具有强烈的市场化要求，其表现为：（1）随着社会经济的快速发展，所需的公共产品和公共服务数量越来越大、品种越来越多，且要求不断翻新，这对于相对程式化的公共品供给部门——政府机构来说，显然已经力不从心、难以应付，急需市场方式加以补充；（2）在市场经济的大环境中，平等横向的交互式服务更受欢迎，而传统政府的纵向行政方式，在其中显得格格不入，运转不灵、行政过程困难重重；（3）整齐划一的行政服务与多种多样的特色需求之间吻合低、调整余地小，要么肥瘦不均，要么有失公平，行政效能无法保证。所有这些问题，要求公共服务品的供给冲破纯粹的行政供给模式，吸纳市场元素加以辅助和补充。而现成的市场交易规则和环境，又为这种要求提供了成形的条件和通路，使得公共产品的扁平化供给和服务成为可能。

将公共品的供给向市场析出，用招标、采购、授权、专营等方式，实现部分政府职能与市场对接后的扁平化运营，是国际上通行的做法，而且，其创新余地仍十分巨大。

6.分散行政决策风险促进民主监督制度化

发达的市场经济拥有巨大的经济规模和高速的运转速度，对其行政掌控和决策的难度异常之大、要求也异常之高。为了保证决策的民主化、科学化，建立一套分散决策风险、保证行政安全、强化阳光操作、防止制度腐败的行政范式是十分必要的。其中，分权并行行政架构就是一种重要的解决方案，一方面，通过上述扁平化行政路径和扁平化服务内容，使政府行为在吸纳非政府元素后更加民主和贴近实际，促进了决策过程的科学化和决策风险的分散化，同时也实现了政府行为从特权化向平民化的转变；另一方面，分权并行行政架构又打开了政府门户，将政府行为横向摆在公众面前，渗透于社会经济各个方面，使阳光操作成为可能，使监督层面从封闭转为开放。有效地防止了腐败问题的滋生，促进了民主行政和公平行政。

在完成上述工作的同时，为行政构架转型的铺垫工作也要同期起步，包括：第一，开展公共选择，科学划分各级政府的权责边界；第二，建立行政法律法规，便于各级政府依法行政，减少滥权行为，依法协同各级政府间的关系、降低人治因素；第三，打造有限政府，严格政府机构的准入程序和破产程序，建立政府自身的优化机能。在所有这些工作大体完成之后，新的行政构架才可以从低层到高层逐渐建立起来。

总之，分权并行行政架构的设计是伴随着总体社会经济关系由纵变横过程而来的重大行政模式转型，它是历史发展的客观要求，也是一场行政革命，它的到来将会引发行政行为与经济行为相互关系的大调整。中国的行政改革应该及时跟踪这一历史变化，抓紧自身的行政建设，使中国行政事业的发展在更好地服务于社会的同时，走向世界发展的前沿水平。

参考文献：

[1]孙学玉、伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县具体制度为例[J].中国行政管理，2004（3）.

[2]王庭槐.市管县行政体制剖析及改革设想[J].南京师范大学学报，1995（4）.

[3]于滨.重庆的“两级政府三级管理”新体制[J].瞭望，2004（23）.