政治体制改革研究论文

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摘要：权力基于一定社会资源产生，同时又会产生相应的权力结构，本文从国家权力结构角度出发，探讨中国政治体制改革的关键所在——政党推动。只有充分发挥政党在后发展国家中的特性、在我国权力结构中的主体地位、在政府机构的核心作用，才能真正有效地推动政治体制改革的步伐向前进。

关键词：权力结构；政党；政治体制改革

一

权力问题是政治学研究的基本要素和起点，“权力是一些人对另一些人造成他所希望和预定影响的能力”1，它的产生来源于委托者——人民，洛克在《政治学》中曾经指出“国家权力是人民可以把它授予他们所相信的人”，马基雅维力认为“国家的根本问题是统治权，统治者应以夺取和保持权力为目的”2，权力是国家一切相关机构、职能及法律体系的基础，而其中“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置的在自身上面的统治者，附以明确或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产”。由此可见，权力的产生基于一定的社会资源，但同时，一旦权力产生后又可以成为一种资源加以利用，根据权力的拥有层次不同，可产生相应的权力结构。

政治权力结构是指特定社会中各种政治权力以及各个权力主体之间的相互关系的总体构成。而由于权力反映了一种支配一服从关系，在整个的权力网络体系中，权力的拥有不能绝对的平均化。委托者往往将绝大部分权力交给部分人甚至是个人，而“这块”权力可称为中心权力。由于权力成为社会资源后又要加以利用，所以中心权力必然要层层推开，于是又产生了权力的外围。这样，就整个国家而言，便形成了以中心权力为轴，四面发散的网络结构，政治权力结构的核心是一个权力中心，它处于垂直权力结构的顶部，水平权力结构的中心，权力结构其他成分按纵向隶属关系和横向分布关系围绕着权力中心展开。

中国以革命的方式打碎了旧制度，人民的政权是所有中国人民的权力委托，具有合法性。在革命胜利之后，以为代表的精英认为“体现和保证政权的人民性”是设计政治架构的焦点3，在《新民主主义论》和《论联合政府》中进一步指出，新中国应当“建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导下的统一战线的民主联盟的国家制度”。实现可以保持国家权力主体归属的政权形式是人民代表大会制度，国家的最高权力属于人民代表大会，它拥有立法权，国家的执行机构权力来自它的委托，由此便形成了中心一外围的权力结构。但是由于革命后建立的新统治是将高度集中的离散状态的社会整合为统一国家的过程，也就是改造社会并在改造过程中使权力日趋集中的过程。所以，要把数量如此之巨大的群体组织起来形成万众一心的政治局面，没有中国共产党这样的政治凝聚力在国家事务中发挥政治中轴作用是难以想像的，因此，中国议行合一政治体制之外还有着起领导作用的党，而由于党也有一整套的结构体系，从党中央到基层党组织，分别在不同的层次上发挥着不同的领导功效，所以，党作为国家权力运作模式的主体发挥着提纲挈领的作用。

党作为国家权力运作模式中的最高点，成为权力委托的直接接收人，所以在进行权力的传送之前，便产生了权力传递的效率问题，引发了以党代政、党政不分的权力结构模式重叠的现象。从内部而言，“打碎”式的政治架构方式与我国高度集中的计划经济体制相适应；从外部着手，我国的政治体制大都来源于苏联的斯大林模式——个人高度集权，以党代政，践踏法律，蔑视民主。所以，自1978年开始的政治体制改革，解决权力的集中问题便是主要的目标。1986年9月，作为改革开放总设计师的邓小平提出，政治体制改革的“内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时，地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关”4。也就意味着，在权力运作模式中，党的领导地位不能动摇，要由重叠式领导转变为一种平形式的、指导式的领导。

政治体制改革归根结底是社会利益的重新分配，是对旧有权力的再调整，所以我国政治体制改革从权力运作模式而言是由党作为权力网络中的起点发展为党和中央结构平行，由扭曲的平行四边形发展为规矩的方型结构。这样，既可以体现出权力委托者的真正身份，同时也有利于形成一种制约机制。结构的改变需要一个发力点，而发力点的寻求问题在学术界有不同的主张，有学者主张从权力边层人手，走和经济体制改革相同的路径，从下向上推动，而另一些学者则认为应从中央权力结构人手，提升发挥权力的效用，自我带动。笔者认为，应把中国共产党摆在中国政治体制改革的中心地位，进行政党推动。

二

把党作为模式改变的发力点，有两层含义：首先，党的领导地位决不能动摇，要以强有力的组织力量确保权力运作的权威；其次，党必须成为政治体制改革中起主导作用的政治因素，而且首先从党自身做起，自动地进行权力重叠的分离工作。对于中国这个正在走向现代化的国家而言，政治系统能为现代化提供多少的政治支持尤为重要，而党在这一过程中发挥着重大的历史作用和肩负着巨大的历史责任。

1.后发展国家中政党功能的特性决定了党在政治体制改革中的关键作用。“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家，莫不是拥有一个强大的政党。”5由于政党是近代的产物，经典的政治设计模式中没有一个完整意义上的定位。同时，许多国家的宪法也没有明确规定政党在国家政治生活中的重要地位，更没有规定政党的组织体系、运行规程。萨托力认为，政党的功能主要有两种：一种是代议功能，另一种是表达功能。由于代议功能并不是主要和明显的，因而表达功能是政党的主要功能。6对于后发展国家而言，国家制度的建立往往伴随着民族、民主革命，政党不仅发挥不了代议功能，同时表达功能也单一聚集为对整个社会的一种利益表达，实际上，它已经作为一种政治组织发挥调节政治参与、贯彻政治决策的作用，政党在国家体系运行中发挥着巨大的作用，实际上它是近代政治生活的核心。政党发挥作用的主要方式是一种社会整合，对于后发展国家而言，民族的独立，摆脱殖民地的枷锁，从混乱无序状态快速进入共同体状态，政党作用有了最合适的用武之地，它作为一种准国家机关，担当着权力承接者与权力再分配的角色。所以说，后发展国家中党的重要作用是一种历史的必然规定。

2.中国共产党在权力结构中的主体地位决定了它必然是模式改变的发力点。邓小平曾指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样的一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。”7中国是后发展国家之一，由于它自身的特殊历史条件和情况，中国共产党的主导地位尤为突出与重要，从设计了保持国家权力主体归属的模式之后，党便一直成为政治生活的中心力量，邓小平指出：“权力过度集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委。”71978年以前，权力模式的重叠使党、国家、社会高度融合，党主导着另外两个领域，在国家事务中发挥着强大的政治优势。党不仅在政治、思想上起领导作用，同时，经济、社会、文化等方面的事务也全盘包办。正因为如此，在整个国家中，党的政治优势已成为了一种惯性，这一惯性包括两个方面。首先，必须要有党的领导做保障；其次，党是先动点，党发挥着强大的政治示范作用和政治优势。从1978年把改革当成革命到十六届三中全会中央政治局向中央委员会报告工作，政治体制改革取得如此巨大成绩，正是党在权力结构中主体地位发挥主体带动作用的最好表现。

3.广义“政府”概念的使用，使共产党成为了政府机构的核心。一种政治理论的提出总是基于一定的客观现象，同时反过来又指导着现象的发生。中国所处的特殊历史情况和所经历的特殊历史道路决定了在“政府”概念的使用上偏倾于广义的政府，“中国共产党是中华人民共和国的领导核心，政府在其领导之下，不谈共产党，中华人民共和国中任何基本问题都无法搞清”8。所以，广义的“政府”概念基于中国的特殊的权力分布形式，把共产党放在了政府之中。胡伟所著的《政府过程》中认为“共产党组织在当代中国不仅事实上是一种社会公共权力，而且也是政府机构的核心——无论就广义的政府还是狭义的政府而言都是如此，如果把中国共产党排除在‘政府’之外来分析当代中国政府过程，不仅无法理解政府决策和执行的基本动力和作用，而且可以说在根本上就是不得要领的。这全然不同于西方国家的情况”9。执政党与国家机构的关系是权力分配形式的一种外在表现，广义“政府”概念的使用，表明了党在国家机构中尤为突出的作用。“研究当代中国政府过程，不涉及党政关系，研究美国政府过程，不涉及美国的国会势力州权势力，研究泰国政府过程，不涉及宗教领袖的影响力都是不可以想像的。”10职能来源于结构，权力结构上的纵横交错决定着职能上的重叠和交错。广义“政府”概念说明党在国家政治生活中的举足轻重地位，但是这种概念的提出，只是对中国特殊的政府实际结构的一种概括，它并不能表明这一结构的合理性以及存在时应如何进行价值取向，也就意味着，中国共产党广泛存在于政治体系是一种客观存在，但如何存在、如何发挥作用却没有提及。但是，正是这样的一种客观存在表明了党若想在国家政治系统中发挥应发挥的作用，真正的更好地体现出“大政府”概念中政府的核心地位，就必须从具体的、干涉式的、纵向式的领导变为宏观的、统领的、横向式的领导，要达到这一目标就必须要充分发挥党的政治优势。党作为发力点要自觉就完成这一转变。

三

政治体制改革的目标是要建立社会主义的民主政治，而社会主义民主政治的发展的主要途径和手段就是政治体制改革，而政治体制所有弊端产生的根源是权力过分集中。这就决定了进行政治体制改革必须要从解决权力集中问题人手，进行权力的优化配置。从我国权力运行模式中可知由于党一直处于最高点，从上到下而言不能不发挥中央权力的应然作用，同时，从下到上而言，外围权力结构也存在着变化和压力，这就要求权力结构必须要作出相应的变革。党处于权力结构的中心地位，同时又有着强大的政治优势，并且一直发挥着统筹全局的领导作用，所以进行权力的优化配置必须要由党来进行。

首先，要改变领导方式，进一步下放权力。理顺党政关系必须要明确政党组织和国家政权组织具有不同的性质和不同的职能、功能。党对国家事务所进行的领导主要是政治、思想上的，是一种宏观的、统领式的领导。中国共产党对国家的领导不是一般意义上的执政，而是在宪法的规定下对社会主义现代化建设包括民主政治建设的全面领导。全面领导不等于全面代替，党不能代替国家机关执行职能。应该在党的领导下，使国家政权机关全面拥有它所应拥有的权力进而更好地发挥对权力资源的应用。所以，权力的下放是一种必然，也可以说是权力的回归。特殊的模式建立适应了当时特殊的历史情况，但是由于重叠式的单一体制难以为继，所以必须进行分权式改革。党自觉回归到平行式的、宏观性的领导，要求从党的中央组织到地方组织都要有放权意识，明确自己的权力范围，要尊重权力中心的本位地位，给予其发展的空间。

其次，应正确处理好系统外改革——党与人大的关系。全国人民代表大会是我国最高的权力机关，它应是人民将“权力”委托的对象，由于党一直处于权力结构的中心地位，人大的中央权力职能并没有得到充分的发挥。“党与国家权力关系上，党要支持和保证各级人民代表大会独立有效地行使立法权、决策权和重大人事权，党的政治主张应通过法定程序向国家机关提出，通过法律和决策的形式来管理国家。”要给予人大更多的自主性，使其拥有更充分的活动空间，党与人大的关系实际上是党权与法权的关系，如何处理这两者的关系显然关系到中国政治体制改革的成败得失，影响到中国政治民主化进程，人大权力中心地位是法定的，但是现存的问题是权力没有得到充分的运用，所以只有理顺党政关系，才能使人大成为真正的权力的委托者，党进行分权改革，实际上一方面是主动地寻找自己在权力运行模式中的真正位置，同时，也是在相应地通过权力的回归提升人大的作用。这样在上下过程中便能达到一种平衡与制约，只有充分发挥好人大的作用，才能有效地保障方形结构稳定与安全。

新的历史时期下，要实现社会主义的民主政治，适应经济体制改革的发展，政治体制改革刻不容缓，而有效地迅速地找到政治体制改革的关键所在，则是问题的重中之重。中国权力结构运行模式中的复杂性和特殊性决定了解决关键问题的钥匙就在于优化权力结构，由于中国共产党处于权力结构的中心位置，同时我国作为后发展国家又急需要稳定的政治环境等因素决定了改变权力结构模式的发力点要从党开始，以党作为发力点充分体现了政治体制改革必须要在党的领导下进行，党的领导地位不但不能动摇，而且要加强；另一方面，也体现了中国共产党是中国执政党的特殊国情。政党推动，是政治体制改革的必由之路。