公共政策制定中的参与机制研究论文

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[摘要]公共政策的实质是对社会利益的权利分配，只有在参与机制和决策机制实现良性互动的前提下，才有可能实现公共政策的选择过程和选择结果代表公共利益，从而保证对社会资源进行公正、合理的分配。中国转型期多元化的社会利益结构，要求在公共政策制定中，进一步加强和完善政治参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰化、规范化和制度化。

[关键词]利益结构；公共政策；参与机制；制度化

一、公共政策制定中参与机制的重要作用

社会利益结构的变化给传统政治体制带来了压力，从而也对公共政策的制定提出了新的要求：一个成熟的公共政策制定体系，必须具备较强的适应和包容能力，能够及时接受并同化新的参与主体，并在制度化的框架内接受他们合理的价值观念和权利要求。因此，如何健全和完善公共政策的参与机制，直接关系到科学的公共政策制定体系能否顺利建立。

1.政治参与的制度化是民主制度的重要体现

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治参与是一个重要体现，民主制度的实质就是对公民政治参与活动的保护、疏导和规范。政治学家罗伯特·达尔和米歇尔·哈蒙认为：公共性是指在民主政治过程中，个人和团体不断互动形成的利益格局。它强调政策过程的互动性是维持与获取公共利益的必要条件。所谓政治参与，是“旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动”[1]，即普通公民通过合法的政治渠道来表达政治意愿，影响政府决策，从而实现特定政治经济利益要求的政治行为与过程。权力是一种稀缺资源，谁拥有权力，谁就处于支配他人的主动地位。政府作为公共权力的主体，本身具有权力扩张的欲望。公共权力在行使过程中，如果缺少了公民的参与，容易导致权力垄断，造成公共权力的非公共运用。控制政府利益扩张不能依靠政府自身的道德约束和良心发现，公众必须依靠自己的力量实现对政府政策行为的监督。因此，伴随着民主制度化而日益完善的政治参与制度正成为公共政策公共性的强有力的保障。

政治参与影响着社会公平。根据民主理论，“参与代表着确定目标及对所有社会问题选择手段的过程”[2]。社会目标通过参与来确定，必然会最大限度地分配社会的利益，以符合公民的需要和愿望。“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”[3]政治参与程度的高低与效能的优劣已成为现代社会衡量一个国家民主化水平的尺度。正如英国学者戴维·赫尔德所言:“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名符其实的民主。”[4]可见，对于政策系统而言，有自主性公众参与保证的公共政策过程，至少在程序上更多地符合民主，在结果上更多地符合民意。政治参与可以稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。

政治参与的制度化过程就是民主制度的不断完善。亨廷顿把“制度化”看作是组织与程序获得价值和稳定性的过程。通过不断的制度创新，使逐渐复杂的民主制度规范体系不断适应公民政治参与日益增长的需要，使政治参与逐步组织化、有序化、理性化，也就是通过不断的法律化和内化，使这个规范体系日益稳定。完善的政治民主机制、参与机制将促进政治的动态稳定。良好的政治参与不仅是一国民主化水平的指标特征，而且也是公民自我提高民主素养与民主能力的现实途径，“对智力活动的唯一充分的诱因，是智力活动的结果有被实际采用的希望，人们只有自己亲自发现真理才能懂得真理”[5]。参与政治生活不仅是保护个人利益的需要，而且是创造、发展完善公民政治参与民主制度的需要。政治参与可以增加公民对政治的关心程度，从而提高对政治体制的归属感，这同时也有助于提高公民对现存政治体系的认同和增强政府的威信。

2.有序的政治参与可以满足转型期多元利益群体的政治诉求

转型期的中国社会利益结构趋向多元化，利益结构的转型带来了政策制定过程中政治参与的必要性和迫切性。利益分化激活了利益载体，利益结构变化造就了一大批有参与愿望和参与能力的个人和群体。到2001年6月底，民政部门宣布全国有各类社团超过20万个。这些社团的活动显示出中介组织在资源配置中的作用正在不断增强。[6]

在现代社会中，公民政治参与的动机是基于某种具体的利益要求，其中最主要的是实现特定的经济利益，这也是政治参与的推动力。市场经济以承认并保护建立在明确产权制度之上的多元社会利益为基本前提，正是这种基于独立于国家利益之外的企业、个人、地方等多种利益共存的利益格局，造就了经济发展的内在动力机制，使整个社会充满活力。而多元的、差异性的社会利益结构使公民的政治参与动机与行为全然不同于计划经济下的情况。市场经济体制的逐步确立，促成了公共主体意识的觉醒，在利益格局中出现的新阶层和利益群体迫切要求介入政治过程，表达他们的利益要求，希望政府作出有利于自己既得利益的决策。而在利益关系调整中利益受损或在利益分配中居于不利地位的利益群体，则希望通过利益表达使政府注意到他们的利益要求，并扶持其利益实体的发展。市场经济从根本上解除了公民对政治或政府控制下的“单位”的经济依附，独立的经济人格造就了相对独立的政治人格，公民对政策的评判不再完全看上级行政主管的意图，而能够从政府决策对自身利益影响的角度，作出独立的判断和选择。由于越来越多的公民逐渐意识到公共政策与自身利益的密切联系，他们的政治参与也日趋自主化。每个公民已不仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，将以前潜在的要求显性化，希望通过政治参与向公共政策系统施加影响，使公共政策对自己及所属的团体更有利或减少损失。总之，政治参与使公共政策能够更切合公民和利益群体的现实需求，更接近社会普遍接受的公平、合理的社会资源分配标准。因此，扩大科学有序的政治参与是一个现实的选择，并且结合中国国情，逐步做到用法律来调整、规范公民的政策参与，最终实现公民的政策参与制度化和有序化。

二、公共政策制定中参与机制存在的问题

目前，我国政策参与的现实是，一方面利益格局的变化和利益关系的调整极大地激发了公众的参与热情，要求形成更加完善的参与机制，使制定的政策更好地体现和代表不同社会阶层的利益要求，以满足民主政治发展的需要。另一方面，我国政治制度化水平不高，政策参与方式不完备，不能满足公众对政治体系的期望，使政策制定中社会主体的参与面临一系列问题和困境。具体而言，我国公共政策制定中政治参与问题主要表现在：

1.政策制定中政治参与的组织化程度低

政策参与按其组织化程度可分为个体参与和组织参与两种类型，它们同时也是政策参与过程中的两个不同发展阶段。个体参与行为属于政策参与的低级阶段。在我国目前情况下，个人缺乏利益表达和利益综合的组织意识，许多人在表达利益和实现利益的过程中，往往找不到有效的利益表达途径，因此不能以利益群体的组织参与模式去行动，而是以个体参与形式去施加影响来达到实现利益的目的。例如，许多人在利益受损时，表达利益的方式往往是：给领导写信，向有关部门举报，打市长电话，去信访办申诉或向媒体曝光等方式。这一方面是因为公众的集团意识差，另一方面是因为社会还不能为利益群体充分表达利益提供比较通畅的途径。目前有两种可以利用的正式渠道，一是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程；二是党和政府开设的来信来访制度、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。对普通公民来说，能够直接参与的机会毕竟太少，真正能够吸引公民积极参与公共政策制定的民间思想库、各种利益团体、法人组织等渠道还十分有限，人民群众表达自己意志和愿望的要求难以充分及时地得到满足。当然，我国也存在着团体影响政策的行为，但这些团体主要是政治性社会团体即人民团体，如工会、工商联、妇联、共青团、科协、文联等，这些团体是参政的，是国家政权体系的延伸，但这类团体规模过分庞大，以致其所代表的利益范围已无法确切界定。而具有利益群体性质的自发性社会团体如行业性的、专业性的、学术性和联谊性的社团，在我国政策制定中则参与较少，对政策过程影响不明显。虽然一些自发性社会团体这些年来在政治生活中的影响日益扩大，但也是通过进入人民团体和人大、政协等官方机构来实现参与的，其参与渠道和影响依然有限，如私营企业主和企业家群体这两个新兴的利益群体，虽然在全国许多地方成立了私营企业主协会及行业组织，但他们的参与主要是通过积极参加工商联、妇联、青联等人民团体，同时担任各级人大及政协代表等方式来实现的。而在西方国家，“政府决策过程实际上是各种利益集团争取影响政策的过程，在这种影响之下，政策便成为各种利益集团竞争后所造成的均衡”[7]。我国与西方国家的国情不同，在我国目前不存在真正意义上的利益集团，但发展具有利益集团某些相似特点的社会团体，扩展其在政策制定中的参与渠道和影响，使政策内容更能充分表达民意，保证政策过程的科学化、民主化，促进国家的稳定和团结，则具有很强的现实性和必要性。

2.公众对政策活动的参与方式非制度化

“制度化参与是指公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则，以法律规定和确认的方式和程序进行的参与方式。目前主要有政治选举、政治结社、政治表达等三类方式，这些具体方式能保证公民政治参与的制度化、法律化、经常化、秩序化。”[8]而在社会转型时期，由于民主政治体制，尤其是政治参与机制还存在不完善的地方，因此，在政治参与实践中，也存在一些非制度化的参与方式。例如，当人们谋求自身利益实现的时候，首先想到的不是通过制度和法律上的正式途径，而是想方设法与相关政策的制定者或执行者进行“私人交易”、“依关系办事”。当前，这种非制度化的参与方式尤为普遍，并逐渐发展成为一套与制度化途径相平行的边缘机制，二者交叉作用于政策的执行及反馈阶段。非制度化的参与方式不但使正式制度和法律规定形同虚设、效用极低，而且产生了“灰色交易”和“设租寻租”行为，出现了“软政权”现象。在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，既可以执行也可以不执行；有好处时可以执行，没有好处时可以不执行；有关系时可以执行，没有关系时可以不执行。从而为政府利益的扩张和满足留下了空间，严重阻碍了科学的政策体系的建立。

3.公共政策制定中政治参与的不平衡性

“按照系统理论的观点，公共政策系统和环境之间的相互作用分为三阶段：输入、转换和输出。其中，输入性参与的功能是对政府决策提供动力和信息；输出性参与的功能是对政府的政策加以贯彻和实施；转换则体现为决策。在一个有效运行的公共政策系统中，输入性参与和输出性参与处于平衡状态。”[9]也就是指公众积极参与到政府的政策活动中，为政府提供决策建议和信息，同时，对政府的政策方案表现出积极或消极的态度。当前，中国的公共政策制定是在政府主导下制定的，公众的输入性参与相对不足，政府对输出性参与又较为重视，要求人们积极遵守政府的各项政策规定。这样的消极后果就是，公众仅仅作为政策的客体而存在，处于被动的地位。这种公共政策参与的非平衡性降低了公共政策的公共性、权威性和有效性。政策即使是损害了公共利益，公众也只有被动接受。此外，我国的政策参与还存在着地域、行业、阶层上的巨大不平衡性。不同阶层、群体和从业者的政治参与意识发展程度不一致，政治参与要求存在悬殊差别。从发展态势来看，大中城市居民、文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因参与意识较强，而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的这类人参与意识明显偏低。政策参与意识的增强主要还局限于经济文化较发达的地域和文化阶层以及职业与政治关系较密切者，政策参与要求普遍提高的大众心理基础尚不完全具备，公民的政治参与意识有待普遍提高。

在以上这些问题中，中国农民的参与问题尤其值得关注，这是因为作为中国最大的一个利益群体的农民，在政策过程中的参与反而最为薄弱。中国农民不仅在经济上，而且在政治上和法律上均属“弱势群体”。农民组织化程度低，是由于中国农民人数太多且大多从事分散的小生产，因此很难组织起来，把自己的利益要求书面化、明确化、综合化地进行反映。同时，农村缺乏利益表达和利益综合的组织，上级机构中群众代表和传播媒体又很缺乏，从而导致政治参与有效信息的匮乏，使农民难以找到有效的利益表达途径，最终导致广大农民的意志不能在政策过程中得到充分表达，从而影响和阻碍了他们通过制度化渠道有效地进入国家政治生活。

我国公共政策制定中参与机制的制度化程度较低，使得公众的政治参与受到一定的限制，政策主体缺乏具体信息从而使政策的科学性降低。同时也在一定程度上降低了政策的合法性和权威性，使人民群众对党和政府的信任度减少，政策的执行缺乏有力的支持，降低了政策的实现效果。可见，制度化的政治参与是政治体系得以正常运转的必要条件之一，只有通过扩大公民在政策制定中的政治参与，社会各方面的利益才能得到有效的表达和整合，社会的矛盾和冲突的根源才能得以遏制。逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，是我国今后几年内政治发展的目标，也将是我国今后相当长的一段时间内政治发展的目标。

三、政策制定过程中参与机制的制度化建设

要加强我国政策制定过程中参与机制的制度化建设，具体对策至少体现在以下几个方面：

1.拓宽政策参与渠道，实行公共政策的集中决策与民主协商

民主集中制是我国政府决策的一项根本原则和制度，它是建立在民主基础上的集体决策制度。这种制度首先体现了现代民主决策体制的基本精神，符合现代民主决策体制的要求。民主集中制在决策中采取集体决策而不是个人决策，在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多数”作出最终决策，充分反映了广大人民群众的根本利益。政治协商是中国的基本政治制度之一，是中国共产党在长期领导全国各阶级、各阶层人民团结奋斗中所累积的丰富经验的总结，也是中国民主政治的特色之一。根据这一制度，中国政府各级组织在决策或实施重大方针、政策时，必须向各派、各社会团体通报情况。决策层作为政策的支持系统，虽然在决策过程中居主导地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但它在整个决策系统中的地位已经由“唯一”变成了“部分”，完成决策过程必须认真听取民主人士和社会各方面的意见。“社会讨论就是指国家体制之外的个人及社会组织和团体，就国家的重大决策问题进行分析论证，交换意见，而后提出各自政见供决策者决策时参考，且必要时与之商议的民主决策形式。实质上是社会公众自上而下的传达决策信息的参与行为，是对代议制和公民投票的一种有益的补充。它充分显现了‘公民自由’和‘多数统治’的民主特征。”[10]社会讨论是在充分肯定政府在决策中占主导地位的同时，将大众的角色定位在辅助决策的地位上，它使社会公众可以通过多种方式直接参与政府决定，为政府提供了大量的信息；它是一种合法的参与，受法律保护的同时要在法定范围和权限内行动。社会讨论拓宽了公民参与的渠道，包括多种方式，如座谈会、听证会、对话会、专家评议会、组织民意测验等。在将社会讨论模型引入的过程中应形成一系列制度化渠道，如公共政策决策听证制度，决策公示制度与审计制度。听证制度是将社会讨论过程制度化的一系列规定，适用于与公众利益密切相关的重大决策；决策公示制度适用于职能部门的一般决策，一项政策在决策方案确定后，就其目标、主要内容、制定依据、政策的可行性、预期效果、不同意见等通过媒体向社会公示；决策审计制度是对决策从开始制定到实施完毕后所消耗的成本的全面审核，重点在决策实施阶段，通过投入与产出的比较，让公众判断决策的得失。

2.明确公共政策主体的职能，增强民间主体特别是弱势群体的参与地位

中国共产党作为执政党在公共政策制定中居于领导地位，发挥政策的政治规范作用，引导政策的方向，如制定总政策、规定政策的价值目标等。人民代表大会以立法权和审议权为依托监督政府，保证政策运行符合人民的意志，如把执政党的主张通过立法的程序变为国家意志，审议批准政府公共政策方案，把成熟的政策方案上升为法律等。政府居于公共政策实际操作中心的地位，主要发挥政策的社会设计作用。政治协商会议是共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织形式，它容纳各党派、各人民团体、各界爱国人士等参与公共政策的讨论、咨询、评论，是政策的民主协商机构。参政党、人民团体、法人组织、民间思想库和公民等，既是政策的主体之一，又是政策的客体。他们的参与方式主要是以民间主体和政策对象的双重身份发挥利益表达和智力支持作用。此外，还应当积极鼓励和引导在政策参与中处于劣势的民间主体，切实采取措施培养和提高他们的政治参与意识和参与能力，为他们的政治参与创造有利的社会环境。同时结合不同地区的实际情况有效发挥他们的社会监督作用也是完善政策参与的关键。

3.发挥社会团体的积极作用，建立科学有效的管理监督体系

社会团体的主要职能：一是运用其专业知识为社会提供公益性服务，二是为自身所代表的特定的利益群体服务，并通过这两项服务使自身也获得发展。而社会团体职能的实现是在实行社团自治的前提下进行的。我国政治生活民主化为社会团体的发展提供了日益宽松的氛围，社会团体的发展意味着社会治理结构从单一的政府统治走向多元的民主治理模式，社会团体向独立、自治主体的转型过程，也是社会领域从国家中分离和公民社会的构建过程。

长期以来，在我国传统的政治体制模式中，政府采取直接管理的形式，直接面对民众，但是由于缺少把政府和民众这一对立面联系起来的中间媒体，表现出大众的政治参与缺乏合理的渠道。社会团体处于普通公民和政府决策者之间，具有与双方方便接触的有利位置，通过同双方的经常联系和对话，有效地缩短了决策者和公民之间的距离，减少了误解和隔阂，从而经过自己的转换功能，有效地沟通了政府决策者和公民社会之间的关系，增加了政府决策的社会影响和公民参与政府决策的能力。社会团体在政府与社会之间充当了“缓冲器”、“过滤器”和“调节器”的角色，它的建立和发展有利于形成“参与社会”和“和谐社会”，使得大众的意愿能够有顺畅的渠道向政府表达出来，有利于促进大众广泛而理性地参与政治，保证社会的稳定和发展。因此，政府应该正确认识社会团体的作用，建立对公民自组织的信心，明确自身在多元治理模式中的角色定位并且通过政策的调整和制度的重建来营造一个有利于社会团体发展的法律政策环境。

目前，我国社团管理法律体系已初步建立，但是法制化建设任务仍十分艰巨。在社团法规方面，基于“宪法”规定的基本原则，目前我国社团管理的主要法律依据是国务院修订颁布的《社会团体登记管理条例》，1988年颁布的《基金会管理办法》，以及民政部制定的几十个规章、文件。相对于发达国家完善而严密的法律体系，应该说我国立法的层次还不高，管理较为粗放，与其他法规衔接性差，在具体问题上缺乏可操作性。例如，不同类型的社会团体有着不同的组织形式和功能，对于不同类型的社会团体应由不同的单行法规来调整，不可一刀切，而我国目前还需要在建立健全相应的法律法规方面多做工作。政府应进一步加强研究社团布局以及发展的长远规划，从经济发展和社会需要出发，有意识地引导和扶持社团。同时，还要进一步充实和加强社团管理力量，建立管理民间组织的科学有效的管理监督体系。

注释：

[1]蒲岛郁夫.政治参与[M].北京：经济日报出版社,1989，4.

[2]格林斯坦.政治学手册[M].北京：商务印书馆，1996(下)：293.

[3]亨廷顿.难以抉择[M].北京：华夏出版社，1989，79.

[4]戴维·赫尔德.民主的模式[M].北京：中央编译出版社，1998，32.

[5]密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982，38.

[6]2002年：中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2002，1.

[7]赵成根.民主与公共决策研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002，220.

[8]宋维强.当代中国农民的政治参与[J].长白学刊，2001（6）.

[9]王学杰.改善我国公共政策参与方式的思考[J].中国行政管理，2001（2）.

[10]龚培兴、陈洪生.社会讨论：民主决策的第三条路径[J].中国行政管理，2001（4）.