国务院机构改革研究论文

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摘要：改革开放以来至今，中国进行了六次国务院机构改革。虽然这六次国务院机构改革的背景不同，任务不同，过程有难易，效果有大小，但都适应了生产力发展的阶段性需要，适应了中国经济社会发展的需要，也为下一步中国行政管理体制改革勾勒了较为清晰的走向。

关键词：改革开放；国务院机构改革；述评

一、国务院机构改革的历程

1982年政府机构改革。“”结束后，为了迅速扭转经济上的混乱局面，全面恢复生产，中央政府采取了一贯擅长的计划手段，与此同时，一批在“”中平反的老干部也要求恢复原来的工作，这使得干部队伍迅速膨胀，中央政府机构达到了建国以来的最高峰100个，而其中1/3的机构就是管经济的。这种高度集权的管理方式严重抑制了经济活力。1982年3月8日，五届全国人大常委会通过了关于国务院机构改革[1]问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，建立了干部离退休制度，打破了领导职务终身制，大批年轻知识分子走上领导岗位。改革后，国务院工作部门减为61个。但由于中国的改革开放刚刚开始，如何建立适应经济发展要求的政府管理体制还没能真正展开，没能从根本上触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。

1988年政府机构改革。随着经济体制改革的深入，政治体制与经济体制改革不相适应的矛盾日益突显。邓小平在1986年9月3日会见日本公明党委员长竹入义胜时说：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[2]1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。国务院部委由原有的45个减为41个，人员编制比原来减少了9700多。这次改革最大的特点是改变了以往就机构论机构的做法，而是按照政治体制改革、经济体制改革进程的要求，以转变政府职能为关键，与政府内部的制度化建设相配套，并结合着手建立国家公务员制度来进行[2]。通过改革，在一定程度上强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。但此后不久，中国经济即转入治理整顿时期，不仅暂停了省以下地方机构改革，而且为迅速治理基本建设失控和通货膨胀，采取了一些必要的集中手段，因此，转变政府职能的目标远未实现。

1993年政府机构改革。1992年初，邓小平南巡发表重要讲话以来，中国的改革开放和经济发展进入了一个新阶段。同年，党的十四大确立了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。此后几次改革都是围绕建立适应市场经济体制要求的行政体制而展开的，1993年的政府机构改革也不例外。首先，把适应社会主义市场经济发展的要求作为这次改革的目标；其次，明确提出了行政管理体制改革的概念，从而提高了机构改革的广度和深度；再次，以转变职能为重点，提出政企分开是职能转变的根本途径。虽然此次改革触及到转变职能、理顺关系等较深层的问题，但还未涉及到更深层次的制度和体制方面，因而即使改革有所成效，但由于没有制度作保障，改革成果难以巩固，之后不久就出现了机构和人员反弹。

1998年政府机构改革。鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，行政体制改革再次提上议事日程。1998年3月10日，九届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这次改革仍然坚持了政府职能转变的目标定位，但侧重点是优化政府组织结构。根据改革方案，减少和调整了专业经济部门。改革后，国务院组成部门由原来的40个减少到29个。可以说，这次改革为完成职能转变提供了组织保证，但政府机构中越位、缺位、错位现象仍然存在，这些问题得不到解决的主要原因在于政府与市场、政府与企业的关系没有真正理顺。机构改革之路任重而道远。

2003年政府机构改革。这一轮政府机构改革是在加入世界贸易组织的大背景下进行的。2003年3月10日，十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案。改革目标是建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制；明确了政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四个方面；提出了机构改革的重点是紧紧围绕政府职能转变这个主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系等。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门由29个调整为28个。这次改革解决了一些深层次问题，如在构建新的职能体系上取得了实质性进展，使政府职能更加集中化；进一步优化了政府组织结构，协调和规范了政府行为，打破了部门分割的状态，在建立责任政府、效率政府及服务政府上迈出了一大步。当然这次改革也并非解决了所有问题，它仍是一次过渡性改革。

2008年政府机构改革。为了更好地适应发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的要求，更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战，行政体制改革被再次提上议事日程。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过关于国务院机构改革方案。此次改革中，国务院组成部门总数变动不大。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，与原来相比，仅减少1个。虽然没有大手笔地裁减国务院组成部门，但从政府职能角度对政府组织机构却进行了较大幅度的调整，涉及调整变动的机构达15个之多，正部级机构就减少了4个。在整合现有机构的基础上，国务院新增五大部。通过改革，进一步加强了宏观管理职能，突出了政府的服务职能，顺应了科学发展、和谐发展对政府管理的新挑战。

二、国务院机构改革的成效

一是国务院机构更加精干，有利于提高工作效率。精简机构是历次机构改革的一个重要内容。以1998年政府机构改革为例，改革后，国务院组成部门由40个调整为29个，直属机构设置17个，办事机构设置5个，加上国务院办公厅，总计52个。司局级机构比改革前减少215个，精减1/4。机关人员编制由3.2万减为1.67万，减少1.53万，精减47.5%。与此同时，人员素质也在不断提升。在改革过程中，虽然出现“精简—膨胀”的循环，但回潮的幅度小于改革的幅度。精简机构、压缩编制，为转变政府职能，克服文牍主义和官僚主义，提高政府工作效率，减轻财政负担，改善经济发展环境奠定了基础。

二是政府职能转变的方向更加明确，适应了经济体制改革的需要。转变政府职能是政府机构改革的重中之重。从1988年提出转变政府职能开始，以后的几次改革都是围绕转变政府职能展开的，尤其是1992年明确提出建立社会主义市场经济体制后，中国的政府职能转变就以是否适应市场经济体制的需要作为出发点。为此，在改革中，关键是抓住政企分开，下放权力，减少政府对微观经济的干预，充分发挥了市场配置资源的基础作用。同时，还加强了对市场的规范和监管职能，加强了公共管理职能和服务职能。

三是政府管理方式和手段发生了转变，促进了经济社会的发展。在计划经济条件下，政府习惯于用行政手段和行政命令方式管理经济社会事务，这种强制性的管理方式抑制了企业发展的活力。通过这些年政府自身的改革，政府管理经济和社会事务的方式逐步转变到主要运用经济手段、法律手段上来。政府依法行政和行政管理法制化、规范化和公开化程度有所提高，公务员队伍的敬业精神、竞争意识和服务意识有所加强，这为企业的发展提供了良好的平台。在管理手段上，“电子政府”虽然已相当普及，但2006年1月1日，中央政府门户网正式开通还是带给了人们更多的惊喜，政府网设置了政务信息区、办事服务区、互动交流区和应用功能区，不但提供了及时、全面、权威的信息，还实现了与网民的互动，有利于人民更好地监督政府，促使政府不断提高服务质量和水平。

三、国务院机构改革的走向

一是政府组织机构将进一步优化。每次政府机构改革都幅度或大或小地涉及到国务院组成部门的调整。目前，国务院组成部门只有27个，未来的趋势是更进一步的精简。当然也并非机构越少越好，机构精简的前提是国务院组成部门要适应经济社会发展的需要，要能够为社会提供所需的公共管理和服务。在这种前提下，未来改革的方向是尽可能把政府部门中那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免职能交叉、政出多门，从而提高行政效率。

二是政府职能继续向宏观调控方向转变。改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制的确立、发展和完善，政府职能一直向宏观调控方向转变，虽然在转变过程中，由于经济体制本身的不完善和不成熟性，给政府职能转变的进度带来一定影响，但政府自身缺乏改革的内在动力，也使得政府宏观调控职能的转变步履蹒跚。未来随着社会主义市场经济体制的日趋完善，市民社会的日益成熟，将对政府职能继续向宏观调控方向转变提供动力和支持。

三是政府公共服务职能更加突显。建设服务型政府，不断扩大公共服务的内容和范围，逐步形成公平公正、惠及全民的公共服务体系是政府改革追求的目标之一。当前，中国政府的公共服务职能较薄弱，与人民群众日益增长的对公共服务的需要还不相适应。尤其是随着以人为本和科学发展的施政理念的贯彻和落实，突出改善民生，加强与整合社会管理和公共服务部门，已经成为当前和今后机构改革中的一项十分迫切和重要的任务。

四是政府职权划分日益科学。政府内部的职权配置是否科学合理是政府能否有效运作的前提条件。长期以来，由于行政权力高度集中且缺乏严格监督，使得决策失误、贪污腐败等现象时有发生，严重损害了国家和人民的利益，也给政府形象造成了负面影响。要解决这一问题，从根本上说，离不开对行政权力的合理配置与制约，这也是下一步改革必须解决的问题。

参考文献：

[1]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社，1994:176-177.

[2]汪玉凯.中国行政体制改革20年[M].郑州:中州古籍出版社，1998:107-113.