我国地方政府制度创新论文

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摘要：公民有序政治参与是指，以遵循宪法和法律所规定的民主权利为前提，通过自主、理性的方式，有序地去直接或是间接地影响政府决策和政治生活的行为。我国地方政府制度创新过程中存在诸多问题，是制约扩大公民有序政治参与的主要制度性因素，通过对地方政府制度创新的问题和趋势分析，从公民有序政治参与的视角，提出地方政府需要从制度制定、制度公平和公正执行、制度绩效评估方面不断提高制度创新的能力和水平，完善制度创新体系，保障公民有序政治参与具有良好的制度环境。

关键词：公民有序政治参与；地方政府；制度创新

一

地方政府制度创新是指地方政府在管理本地社会过程中，在社会政治、经济、文化等方面制度变革的过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的变化过程，目的在于促进社会资源合理配置，激发人们的创造性和积极性，提高经济效率和社会效益。目前，我国地方政府制度创新存在的问题对于扩大公民有序政治参与产生了很大的影响。

1.在扩大公民有序政治参与制度供给的动力方面，我国地方政府制度创新面临两难处境，在外部压力和内部发展迫切要求政府顺应潮流进行制度创新的同时，地方政府本身成了制度创新的对象，要触动原有的利益刚性，因此地方政府会“动力不足”；公民社会的弱势又不足以对地方政府形成强大的动力，所以制度供给短缺，满足不了公民有序政治参与的制度需求，直接制约了公民有序政治参与的扩大和发展。动力不足导致地方政府制度创新还是处在自发阶段，没有实质性的突破。表现就是制度短缺、供给不均衡，由此造成的制度真空、制度衰败和制度的“内卷化”问题，降低了制度的效能，引发更多的政治不稳定因素，使公民不能够有正当的渠道进行政治参与活动。

2.在扩大公民有序政治参与制度供给和执行方面，我国地方政府制度创新存在“形式化”和“意识形态化”问题[1]，那只有制度创新之外表，而无制度创新之实质。一项好的制度创新必须具有广泛的群众基础和民主参与，必须具有真实的可行性和可操作性。目前政府制度供给方式存在制度移植过程中脱离实际、自上而下的单方向供给方式等问题，缺乏上下互动的信息交流渠道、利益沟通及利益协商机制；制度的执行不畅或有所公正必然降低制度的效能和权威。地方政府自身利益具有膨胀性、双重性、获取方式的强制性[2]等特点，政府的偏好和有限性、意识形态的刚性、官僚政治、集团利益冲突等[3]都制约了制度执行的公平公正性效果，削弱了人民对政府的信任感，对政治参与制度的信任；地方政府制度创新是根据一定的社会发展需要、解决社会面临的突出问题的。扩大公民有序政治参与最基本原则就是在现有宪政制度框架下，对地方政府自身运行制度和地方政府在社会政治、经济和文化等方面管理手段、管理方法和管理方式的创新，以期扩大公民有序政治参与的范围、领域，激发公民有序政治参与的积极性，合理配置各种政治资源，提高社会效益。但是地方政府出于自身利益或是发展地方经济的需要，往往会作出一些“超前”的短期行为，或是以合法的程序谋取不正当的利益，以牺牲公民有序政治参与为代价，导致人们对政府制度创新的实质和价值追求产生了怀疑，对有序政治参与的热情降低，认为是伪创新、是为了某些个人利益的行为。

3.政府制度创新滞后且不均衡，一方面制度供给过剩，另一方面有效制度供给不足。随着社会主义市场经济的发展，社会分工越来越细，新的行业、领域不断出现，利益主体急剧分化，利益关系更加复杂，急需新的制度对复杂的利益关系进行规范，受到政府制度创新自身动力不足、制度创新理论不完善和制度创新技术、人员缺乏限制，制度供给不能满足制度需求，导致公民无序政治参与，利益冲突，利益矛盾尖锐，发展无序和混乱；地方政府制度创新自身相对于公平正义价值追求的滞后。

二

党的十七大强调，“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，扩大公民有序政治参与是我国政治发展以及构建和谐社会的重大课题，是民主与法治的统一、政治参与和社会秩序的统一、发展和稳定的统一，是促进社会矛盾缓解、利益冲突缓和的重要体现，也是体现人民群众是国家主人翁的重要标志，具有重要的现实意义，有利于保证公民的利益诉求，推进民主政治的发展；有利于政治系统的合法性、维护社会政治稳定；有利益体现现代国家公共行政的公共性[4]。发展社会主义市场经济，客观要求进一步扩大公民有序政治参与，广大公民要求通过政治参与向政府表达自身的利益要求和愿望，争取、实现和维护自身利益，改变自己的生存状况和社会地位。

扩大公民有序政治参与与地方政府制度创新关系密切，扩大民主政治参与的法制化、常态化，培育公民文化、提高公民的政治参与水平，拓展多层次的政治参与、畅通民意表达通道，都需要政府通过制度创新提供足够的、科学的制度支持，正确的引导。否则，有序政治参与就会变成无序政治参与或是流于形式化、口号化。中共中央提出，“扩大公民有序政治参与”本身也就表明当前我国公民有序政治参与还需要有新的制度供给、还需要开辟新的途径和方式[5]。目前，我国地方政府制度创新过程中存在诸多问题，是制约扩大公民有序政治参与的主要制度性因素，通过对地方政府制度创新的问题和趋势分析，从公民有序政治参与的视角，提出地方政府需要从制度制定、制度公平和公正执行、制度绩效评估方面不断提高地方政府制度创新的能力和水平，完善制度创新体系，优化社会的制度环境，保障公民有序政治参与具有一个良好的社会制度环境，实现公民有序政治参与的有秩序、理性、自主和适度。

三

地方政府制度创新的滞后和非均衡性尽管是一种常态，但其对公民有序政治参与造成重大的影响，使公民有序政治参与发展举步维艰，影响社会政治稳定。所以完善地方政府制度创新，促进制度供给的均衡发展，保障公民有序政治参与是我们始终不渝追求的目标。

首先，规范地方政府制度制定者，提高地方政府制度创新能力。一是要提高政府制度制定者的政治思想道德素质；二是要提高地方政府制度制定者的制度制定技能。要不断地提高制度制定者的政治思想道德，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，始终把公共利益放在首位，为大多数人谋福利；始终把促进公共利益、保障社会公平正义作为制定制度的出发点和立足点，保证做到依法决策、民主决策、科学决策。同时，要努力提高地方政府制度制定者的制度制定技能。公民有序政治参与为公民的利益表达、利益维护提供了保障，要深刻地认识，公民有序政治参与既是一种重要的利益冲突、争端解决机制，也具有内在不确定性，必须正确合理地处理各种利益关系，协调各种利益矛盾，畅通利益的表达渠道，否则，加剧冲突和矛盾，甚至引发政治危机。这些都对制度制定者的各项技能提出了更高的要求。必须通过不断的学习、研究和总结，强化对制度与人的动机、行为的内在联系的认识，强化认清形势、把握全局的意识和能力，努力克服由于“有限理性”造成的偏听偏见和主观偏见，通过广泛地收集信息，采取专家听证等各种形式，增加制度制定的科学化和民主化。充分利用自身信息资源的优势，努力促成利益冲突各方的良性互动沟通，通过规劝、说服等方式促进冲突各方的相互宽容和妥协，从而达到协调利益矛盾的目的，达成共识，只有这样才能保证扩大公民有序政治参与的稳定性和持续性。

其次，要保障制度的公平公正实施，促进各项制度协调发展，为公民有序政治参与提供制度保障。公民有序政治参与是民主制度的具体体现形式之一，是民主的价值旨意与民主的形式的统一。这种统一的中介就是制度的保障，如果没有公平公正制度的保障，民主的形式就是无源之水、无根之木，最终将丧失民主的价值和意义。制度供给剩余或是制度相互之间不协调，相互交叉相互摩擦也必将降低制度的效能。因此，在保障制度公平公正执行的同时，促进各项制度协调发展，才能履行制度制定的本意。根据公民有序政治参与发展过程中不断出现的新问题、新情况、新变化，不断地推进制度创新；根据公民有序政治参与面对的社会环境刺激的变化，不断地调整、完善制度安排。制度是稳定的，客观环境是变化的，稳定是相对的，变化是永恒的，任何制度结构，在时间过程中都会经历制度均衡、制度非均衡、制度创新的不断循环过程[6]，只有保障制度对环境的适应性，才能更好地发挥制度的功能，保证公民有序政治参与，维护好各方的合法利益，促进公共利益的增进。

最后，要及时做好制度的绩效评估，建立起一套科学的制度评估体系和风险责任追究制。一项制度的评估既是终点也是起点，因为制度总是不断地适应环境的变化而相应地调整和重新安排，“可以说制度是环境作用的结果，制度必须随着环境刺激的变化而变化”[7]，对于制度实施的效果要及时地评估，总结经验成果，汲取失败教训，及时地调整完善制度安排。在绩效评估的过程中，广泛地收集真实有关信息，尤其要收集制度制约主体的实质反应和意见。一项制度的实施，一般来说，应该是能使制度约束的行为主体能够从中平等地获益，所以制度约束主体的反应能够真实地反映制度的公平性。一套科学的制度评估体系应贯彻于制度制定，实施的全过程。在制度制定的过程中，应该注重对制度实施的成本和风险进行评估，在制度实施过程中，及时地进行阶段性绩效评估，以确定制度制定的公平性和执行的有效性，不断地完善制度安排，提高制度运行的效率和效益。

参考文献：

[1]杨雪冬.简论中国地方政府创新研究的十个问题[J].公共管理学报,2008,(1).

[2]王颖.转型时期中国政府利益研究的必要性分析[J].中国行政管理,2007,(7).

[3]R.科斯,阿尔钦,诺斯,等.财产权利与制度变迁[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994:397.

[4]俞慈珍.扩大公民有序政治参与的现实意义及路径依赖[J].中国行政管理,2008,(3).

[5]魏星河.我国公民有序政治参与的含义、特点及价值[J].政治学研究,2007,(2).

[6]秦国民,王伟.制度视角下的政府管理创新[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2007,(4).

[7]凡勃伦.有闲阶级论——关于制度实施的经济学研究[M].北京:商务印书馆,1997:86-92