经济理性与政治理性论文

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[摘要]改革开放以来，我国政府绩效评估的价值取向由经济理性逐渐转为政治理性。一方面这是绩效评估本身发展趋势决定的，另一方面由我国处于社会主义初级阶段这一特殊国情所决定。政治理性取向的绩效评估则是科学发展观的体现，更是构建和谐社会的需要。

[关键词]经济理性；政治理性；绩效评估；价值取向

改革开放以来，我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从半封闭半开放到全方位开放的伟大历史转折。今天一个面向现代化、面向世界、面向未来的社会主义中国巍然屹立在世界东方。我国的改革开放发端于经济领域，但上层建筑也发生了相应的连锁反应。这种变化的突出表现是我国的行政管理体制在适应社会主义市场经济的过程中不断积累着进步因素，如政府职能重心的转移、行政机构设置的调整、行政管理方式和手段的变革等等，它标志着我国政府绩效评估价值取向的变迁。

一、我国政府绩效评估的发展历程

我国政府绩效评估的第一个阶段是经济理性取向阶段。对于我国而言，绩效管理是舶来品，它最先产生于欧美发达国家。第二次世界大战结束后不久西方国家就进入了一个发展的黄金时期，这一阶段社会生产力快速发展，产品极大丰富，与此同时公共生活领域也大大拓展。然而好景不长，到了20世纪60年代，许多国家进入了滞胀阶段，经济发展停滞，居民生活水平下降，此时政府面临着两难的困境：一方面是经济衰退导致政府财政收入锐减；另一方面是在经济繁荣时期早已大大扩展了的行政职能和规模庞大的行政机构。面对广大公民日益商涨的呼声，各国政府不得不开源节流，通过推行绩效管理来降低行政成本、提高办事效率和服务的社会满意度，在此背景下，新公共管理(NewPubHcManagement)应运而生，新公共管理继承了古典管理的“管理主义”，“管理主义”认为良好的管理可以通过引进私营部门中良好的商业实践在公共部门中实现。新公共管理所奉行的是“新管理主义”，“新管理主义”是委托理论、交易成本经济学和公共选择理论的综合，主张管理的自由化和管理的市场化取向。绩效评估是新公共管理的重要组成部分，它在公共管理中起着“标尺”的作用，它的发展是伴随着新公共管理的发展而逐渐演进的。新公共管理的兴起在欧美国家掀起了私有化的浪潮，如英国保守党上台后以撒切尔夫人为代表的新公共管理派掀起了大规模私有化改革，对传统的政府管理方式进行了大刀阔斧的改革，推出了诸如雷纳评审运动、部长管理信息系统运动、财务管理新方案运动等等，在这些运动的刺激下英国政府管理绩效取得了长足的进步，绩效评估中的经济理性也因此盛极一时。

综上可见，在绩效评估兴起的初期，它是以“三E”为根本指标的，即经济(Economy)、效率(Eiticiency)和效能(Effectiveness)，新公共管理彻底接受了古典管理对于效率的追求。笔者认为这种管理的效率取向即经济理性。经济理性又可以称之为资本理性，资本存在的根本目的在于最大限度地增值，商业天然地具有开放性、扩张性和增值性，在这些特性的引导下经济活动中的一切组织和个人无不以利润最大化为目标，而要实现这一目标就必须最大限度地降低成本和提高效率，故经济理性在本质上是效率取向的。但是需要注意的是这里的效率指的仅仅是货币形式的投入和产出的比例，还没有扩大到后来的质量管理运动时期的泛化效率，效率内涵的扩大已经是新公共管理发展的第二个阶段了，在第一个阶段其内涵仅仅是狭义上的。经济理性在公共行政领域的具体理论范式有布坎南的“公共选择理论”、“政府失败理论”，奥斯本的“企业家政府理论”，前者是运用经济学的方法对公共服务领域进行研究和分析，指出了政府的行动和政策低效能的原因，并且提出了补救措施，布坎南的这一研究创立了“公共部门经济学”，从而扫除了经济学的盲区，同时也丰富了行政学的研究方法。奥斯本的“企业家政府理论”则是更加直接大胆地将私营部门成功的管理经验和方法运用于公共部门中，提出了著名的十大原则，希望藉此来提高政府的绩效。这些理论极大丰富了行政学的学科内涵，在经济理性指引下的绩效评估也有力地促进了政府绩效的提升。

我国政府绩效评估的第一个阶段是政治理性导向阶段。行政学的理论渊源是政治学和管理学，其中又要数和政治学的关系最为密切，这两门学科使得行政学从产生的那一天起就具有了规范取向和工具取向，在行政学100多年的发展历程中经历了多次学科研究范式的转换，尽管每一次学科研究范式的转换都无疑可以从不同角度深化人们对于公共行政的认识，但是它同时也常会使得人们过于倚重某乙种认识视角而影响其对公共行政的完整认识。新公共管理发展初期对于经济理性的过度追求，虽然在短期内有效地提高了政府绩效，但是从长远来看却带来了一系列问题。主要是公共产品供给中社会公平的缺失，除此之外更为重要的是外部环境的急剧变化使得经济理性不再适应社会的需要。

首先，经济的发展和广大人民受教育程度的提高使得政治参与意识觉醒并且政治参与热情逐渐高涨，全体公民对于政治民主的需求日益强烈，传统的经济理性取向的绩效评估已经不再适应社会的需要。其次，科学技术的发展尤其是信息技术的突飞猛进使得政府传统上所具有的舆论和信息权威受到挑战，普通公民通过互联网了也可以很快获得相关信息。在不同的信息量下公民对于政府会有不同的政治预期，不断丰富的信息使得公民对于政府的政治预期不断提高，政府管理的难度也因此加大。‘最后经济全球化使得各种因素紧密联系在一起，往往是牵一发而动全身。所有的这一切都说明了单一的经济理性取向的行政管理已经不能适应现实的需要，日益复杂的公共环境使绩效评估的价值取向趋向于多元化。

这种多元化的价值取向即政治理性，长期以来很多学者都试图将私营部门的管理方法嫁接到公共部门上，这种努力取得了一些成果，但是如果要完全消除公共部门和私营部门的界限又是不可能的，二者毕竟有着本质的区别。这种差别的根源在于二者所代表利益的差异性，私营部门所代表的是个体利益，其主体的单一性使得其不存在公平与否的问题，它只有单一的利益主体。而公共部门是代表着集体利益的，它的主体是多元化的，并且公共利益并非是所有集体中个体利益的简单几何相加，它是在量变的基础上经过质变综合而成，它所做的不是简单的搭积木，而应当是实验室里的化学实验。因此，公共部门的绩效评估就不能是简单地以效率为导向了，它必须是在一定的量的基础上的内部优化整合，这就需要管理的、法律和政治的手段的综合运用，从而打破唯经济理性是举的局面。将公平、民主和正义引入到绩效评估的价值取向中来，这种多元理性的综合即政治理性。将其称之为政治理性一方面是因为在以上三种手段中，政治手段处于主导地位，另一方面是因为公平、民主和正义共同构成了行政管理的规范取向，而这种取向是有行政学的主要渊源之一——政治学所赋予的。

二、我国绩效评估价值取向变迁的政策表现——科学发展观

表现在传统的经济理性导向的绩效评估体系是GDP发展观的出现。在党的十一届三中全会上。明确规定了今后党的工作重心要由以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心上来，在此之后我国开展了大规模的经济建设。1985年GDP(GrossDomesticProduct)成为衡量我国综合国力的重要指标。这一指标在改革开放初期以十分明确的量化指标极大地调动了地方政府发展经济的积极性，然而GDP是存在不足的：一是它不能反映环境资源成本：二是它不能反映财富问题，GDP是流量指标，财富是存量指标；三是GDP不能反映结构问题；四是GDP不能反映产业结构和产品结构问题。GDP导向的绩效评估带来了一系列不良后果，首先，政府职能的单一性。一味的发展经济而忽视了包括政治、文化、社会和生态在内的其他领域的建设，最终导致了政府公共服务职能的弱化和社会不稳定性的增加。其次，社会自主性的丧失。以政府为主导的经济发展模式将造成社会的虚弱以及对政府的过度依赖，社会将因此丧失发展的动力，这种情况的恶化将是公民对于政府、国家乃至自身发展的漠视。最后，当GDP导向的绩效评估与我国领导干部的短期任命制相结合时就产生了另外一个问题，即领导干部的“短视”效应。地方领导为了能在自己任期内取得突出的政绩从而获得提拔，对于那些能在自己任期内完工的项目大力支持，而对于那些时间跨度较大、见效较慢的往往涉及到长远发展的工程则避而不谈，严重违背了可持续发展的原则。随着时间的推移，政治理性取向的绩效评估体系——科学发展观诞生了。幸运的是，在经过了近30年的改革开放之后，2007年在党的第十七次全国代表大会上正式提出了科学发展观，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展观相对于GDP发展观有以下方面的进步。科学发展观正确解决了手段和目的的关系问题。科学发展观的核心是以人为本，即要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。虽然发展是科学发展观的第一要义，但从这里可以看出，发展仅仅是手段问题，而不是最终的目的，最终的目的应该是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。手段和目的关系问题的解决为政府的绩效评估输入了新的理念，建立了新的价值取向，进一步而言这一问题的解决成功实现了我国政府绩效评估价值取向由经济理性向政治理性的变迁。传统的效率优先兼顾公平的原则被效率与公平并重的原则取代，但以人为本仅仅是理论上的指导，进行绩效评估是需要大量的具体的量化指标来衡量现实工作的，这些具体的指标将在后文中进一步的阐述。

科学发展观明确了政治理性取向的绩效评估指标体系。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，在这一要求下必须全面推进经济、政治、文化、社会建设，并且各个方面要协调发展。这一要求打破了过去GDP导向的片面发展观，同时也为政府绩效评估指标体系的建立提供了有力依据，当然这里还应该对于各项指标的权重进行具体的规定，但由于缺乏必要的数据支持和实证考察，在此就不妄下定论，不过在我国由于地域发展的不平衡性，在不同地区这些权重应该有一定的差异。科学发展观也勾画出了政治理性的蓝图——和谐社会。深入贯彻落实科学发展观要求我们积极构建和谐社会，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，科学发展观和和谐社会是内在统一的……和谐社会的要求是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处。和谐社会是科学发展观的最终目标，同时它也是政治理性的目标和理想模式，它是决策科学中定性分析方法的具体运用。虽然当代科学技术的发展促使定量分析在社会科学中广为运用，但定性分析方法仍然不失其主体地位，这主要是因为公共行政领域的多元理性即政治理性是难以运用具体的指标将其量化的，这种情况下只能用应然的目标作为衡量标准。和谐社会理念的提出是绩效评估在量化指标的基础上的进一步完善。

三、我国政府绩效评估价值取向变迁的原因

(一)我国政府绩效评估价值取向变迁的原因是缘于行政学的学科发展趋势

行政学自从产生以来，至今已有一百多年的历史，在其发展过程中规范取向和工具取向交替着占据主导地位，但是从目前的西方行政学的发展趋势来看，规范取向已经逐渐取得了主导地位。行政学的发展大致可以分为以下四个阶段：最初的以威尔逊为代表的传统公共行政本身就是由于管理学的兴起和社会对于政府管理效率的需求而产生的，因而这个时期是工具取向的；之后就进入到了以弗雷德里克森为代表的新公共行政时期(1960-1980)，这一时期主要追求的是社会效率即社会公平；第三个阶段是以奥斯本为代表的公共管理时期，这个阶段初期竭力主张将私营部门中的管理方法运用于公共领域并且取得了不错的效果，但是这种做法也存在很多的弊端，所以在其后期开始注意社会公平的问题；第四个阶段就是以罗森布鲁姆为代表的多元公共行政时期，政治理性趋于完善。综合运用管理、行政、法律的手段来实现以效率为基础的公平、民主和正义。我国的行政学在本土化的同时也不可避免地受到了西方行政学的影响，故绩效评估的价值取向也由经济理性逐渐转为政治理性。

(二)我国政府绩效评估价值取向变迁的原因是经济理性与政治理性关系的变换

经济理性主张的是效率优先，而政治理性则是以效率为基础的公平、民主、正义，二者虽然内涵和侧重点不同，但是二者之间仍有着紧密的联系。经济理性是政治理性的基础，进一步说经济理性仅仅是实现政治理性的手段，政治理性侧重的公平、民主、正义才是最终的追求目标。但是在生产力尚不发达的情况下只能以经济理性为主导，因为此时社会有机体不能提供足够的资源去实现政治理性。然而一旦生产力发展到一定阶段，经济理性将难以满足广大人民的需求，社会内部对于政治理性的渴求以及极大地丰富了的社会资源都使得政治理性必然会占据主导地位。从社会的本质要求来看，社会主义的本质是解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消灭两极分化最终实现共同富裕。我国是社会主义国家，实行的是社会主义市场经济，但是市场经济发展的目的还在于解放生产力、发展生产力，最终实现共同富裕。社会主义国家在生产力发展到一定阶段时必须更加注重对于政治理性的践行，因为社会主义的优越性要求社会主义国家的全体公民享有比资本主义国家更高程度的民主和自由。从社会转型时期的要求来看，改革开放虽然取得了巨大的成就，但是我国的生产力发展乃至整个社会的发展都是不平衡的，在经济高速发展的同时积聚着很多问题，如贫富差距拉大、地域发展不平衡、生态破坏以及结构性失业等等，我国已经进入到社会发展的转型期，在这个时期政府必须注意对社会的管理方式和引导方向，只有通过对于政治理性的真正实践才可以逐渐缓和乃至消除长期积聚下来的矛盾，否则不恰当的绩效评估引导可能激化现有矛盾，给社会主义事业带来灾难。