制度执行力提高论文

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[摘要]制度是现代社会运行的基础，有了制度就必须执行。制度执行存在的诸多问题和由此引发的不少问题，受到了社会各阶层的极大关注。提高制度执行力是当前我国社会建设的重要课题，也是我国社会改革深层次推进必须解决的重要问题。文章试从理论与实践相结合的角度，对如何提高制度执行力进行探讨，以期对实际工作有一定的指导和借鉴作用。

[关键词]制度；制度执行力；分析

制度是现代社会运行的基础。有了制度就必须执行，这是一个最基本的工作原则。笔者认为，社会主义的优越性既要体现在制度上，还要体现在制度执行力上。当代社会一个国家的核心竞争力，除经济、政治层面外，还有一个很重要的层面就是制度执行。我们不得不承认，当代最发达资本主义国家执行市场经济制度的水平也是一流的。汪中求同志在《细节决定成败》一书的前言中说到：中国决不缺少雄韬伟略的战略家，缺少的是精益求精的执行者；决不缺少各类管理制度，缺少的是对规章条款不折不扣的执行。当前，我们存在一种倾向，相比而言，我们更加注重建立制度，讲要求，作规定，下文件，颁布一些新的政策法规，但我们对制度执行却有所忽视，理论研究不深入，求实对策不多，反馈评估机制不通畅，很多制度执行没有达到预期成效，这是一个不争的事实。审思当前我国社会建设，可以说无论是和谐社会还是诚信社会的建设，提高全社会制度执行力，无疑是十分重要的，也是一个相当复杂艰巨的过程。

一、如何认识制度执行力

(一)制度执行力含义分析。从理论上讲，研究制度执行力，要求研究制度本身，因为制度与制度执行力是紧密相关但又不能完全等同的问题。什么是制度，可以从不同的角度去理解，新制度学派的道格拉斯·诺斯从广义的角度认为，制度是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德伦理规范，其目的是对追求个人利益最大化的行为进行约束。马克思认为，人与动物的本质区别就是人的社会性，作为社会性人，显然的内涵是人生活在社会制度中，是制度人。制度通过创建秩序，为社会性人能够充分展现个体人的才能，证明证实其存在的独特性、差异性。同时，任何一种社会性活动或者说除自身外还与他人有关的活动都需要制度保证，才能保证活动有序进行，使参与者的权利得到公平公正的保护，使存在的差别、差异符合实际情况。因此，无论从诺斯的制度定义还是从马克思关于人的本质论说，我们都可沿“制度一立一约束性一代表公正”路径来分析制度，并进一步探求其如何在现实社会中得以实现，这就关乎制度执行力。与制度相对应，我们可沿“制度执行力一行一操作性一追求公正”路径来分析制度的内涵。什么是制度执行力，目前理论界并没有统一明确的定论，笔者在此定义为：制度执行力是实现制度目标过程中速度、质量和效能的综合体现。

(二)制度执行力特征分析。制度执行力产生要有坚实的基础，操作要有明确的规则，改变要有充要的条件。相比号令执行力(依靠个人、小团体的威望、能力形成的执行力)和创新执行力(应对突变突发情况要求的执行力)而言，制度执行力具有基础性、稳定性、规范性、科学性特征。比如说，一个单位部门，有了较强的制度执行力，才不会出现“树倒猢狲散”的现象。由于制度执行力具有以上四个鲜明特征，在价值功用上它成为事业发展壮大的支柱。我国改革开放近30年，从“摸着石头过河”的经验式到现阶段提出“科学和谐发展”的理性式，实际上要求当前改革发展要更加注重制度理性。笔者认为，提高制度的执行力是我国目前改革发展的重要任务。由于制度不是凭空产生，是实际中或多或少呈现出现象和问题后得以形成的，其完善需要时间和阶段，正如新制度学派认为制度是时间的函数；制度执行本身也是一个时间过程和系统工程，因此，制度执行力也有相对的依赖性、滞后性，在实际过程中将其相对的依赖性、滞后性尽可能降到最少或者可控、可承受程度范围是提高制度执行力的重要内容之一。

(三)制度执行力层次分析。从管理学上，参照一些学者对执行力的分类，对制度执行力进行细分，主要可以分为制度设定力、标准设定力、时间规划力、岗位明确力、过程控制力、结果评估了六个层次。不同的人，在不同的岗位和级次，相应的制度执行力的要求不一样。值得特别注意的是，虽然可以从管理学理论角度对制度执行力进行分析，但不能就此认定，制度执行就是一般事务管理，这不仅在理论上是错误的，在实践中也是有害的。

二、制度为何缺乏执行力

(一)制度不完善、不科学合理。人是制度的生产者，在哲学和管理学中，人很多时候作为一种主观性因素来考虑，但作为主观因素的人实际上也存在客观性和主观性两方面，从客观性来讲，人只有满足人活动思维的物质基础和能量，人总是受时空社会历史的限制，人精力、思维的有限性和一定经历、资历、学历下形成的能力有限性，会使制度设立的完善性受到限制；从主观上来讲，每个人对制度的考虑、看法、观点不同，由少数人制定出来的制度要约束更多的人时，不管制度执行者是否为“制度中人”还是“制度外人”，很可能出现一些漏洞和问题。由此可以说，只有相对完美的制度，没有最完美的制度。问题在于有些制度相对完善也谈不上，比如说不符合实际情况、存在较大“盲区”、约束不明确、与相应制度冲突、带有歧视性等。在宏观理论上必须从“符合现实需要、满足大多数人利益、全体人员共体遵守”的原则下来堵塞制度漏洞，不使其显性化。

(二)制度缺乏可操作性。设定制度不仅需要针对问题表象，更重要的是开创途径和通道，解决问题实质。缺乏可操作性的制度，往往是犯了过左或过右的毛病。过左就是过于突出制度的约束性，过于强调制度的物性，表现为过于细化、量化、标准太高太严等。这样要么使制度执行起来十分困难，要么使制度执行的成本非常大。过右就是过于笼统，说明不清，标准不明。执行起来要么不知约束谁，谁违反了制度，要么缺乏参照，自由裁量权过大。从有利于执行的“度”看，制度要实现宽与严、质与量的辩证统一。(三)制度执行程序烦琐。程序在制度执行中是必不可少的，适当的程序对制度执行的质量有保证作用。理论上讲制度执行程序的基本模式有三种：链式、环式、轮式。不同制度执行程序模式有其适应性，适合不同的具体情况。当然大多数制度执行并不是单一模式，而是多种模式的共用。程序与程序之间形成执行的层次，与其相对的是执行的幅度。层次与幅度之间要求和谐。一项制度执行，其中的程序过多、制度执行的层次过多，势必形成边际成效下降甚至为负，对制度执行起负面作用。

(四)制度变化连续性不够。制度变化一方面是指对制度中部分内容的修改调整，从哲学的角度来讲可以说是量变，从实践的角度来讲是一种改良；另一方面是指一种制度取代另一种制度，这是制度的一种质变。如果将制度比喻为一种产权，制度的更替类比为交易的话，从经济上来说制度之间的交易不可能是零成本，必然带来制度摩擦成本和沉没成本，制度的初始安排对解决问题效率形成影响，直观的表现就是有的人在新制度下获得好处，有的人在新制度下利益受损。新制度能否最终实行，并取得预想效果，取决于不同主体在利益中博弈力量对比。制度更换越频繁，需要化解的成本越来越高，新制度安排难度越来越大。从实际情况看，如果一项制度还基本合理时，对制度的修改调整，就需要注意前后相对连续性，把制度变化的程度与人们可承受的程度相结合起来，一下子改变过大，会造成诸多不适应，甚至引起公然反对，使制度执行起来困难很大。制度朝令夕改，没有经过深入调研和科学论证仓促出台，往往让执行者和遵守者均无所适从。

(五)对制度执行的监督考核机制匮乏。监督考核是制度执行中的一个重要环节，是实现制度目标的重要手段。目前，很多制度出台后，只是“走程序”，相应的监督考核没有或脆弱、方式方法不对、流于形式、缺乏经常性等，没有建立和完善制度执行工作责任制，不明确责任主体以及责任追究的具体内容，执行制度时紧时松、虎头蛇尾或“雷声大雨点小”、“执行做秀”等，使得制度执行的质量和成效得不到真正落实。要建立制度执行的受控机制和自控机制，使制度一方面由于受不同利益主体、社会公众和舆论的监督强化执行力，另一方面通过完善内在执行机制，增强执行内在动力。

三、怎样提高制度执行力

(一)构建好的制度。公共选择管理理论认为：在好的制度和制度环境下，坏人可以做好事，在坏的制度和制度环境下，好人可以做坏事，把制度制定好，是制度有执行力的重要前提。好的制度如何制定，笔者认为，关键是抓住制度的“五个维度”。一是理性维度，包括制度出台有没有现实性、有没有科学的依据、与相关的制度是否符合等。比如，从现实性的角度看，制度不是越多越好，而是要符合实际、满足需要、切实管用，能解决实际问题。否则制度多了反而就成了“制度阻塞”。比如说，立法多并不意味着是法治。事实证明，众多的限制经济人活动的法律，可能造成坏的市场经济。二是约束维度。对制度的约束对象必需明确，即“制度内人”明确化。不同制度，“制度内人”的组成有不同的特点，比如说，一般的公共道德准则，“制度内人”是社会上所有人，而特殊的从业标准、行业规定，“制度内人”只是特定参与者。三是标准维度。标准要符合实际，能够量化的尽可能量化。四是时空维度。对制度的时间、地点、背景和环境进行明确。五是情感维度。制度建设要遵循“人本精神”，体现制度对人的情感、公平关怀。对一些特殊例外，要作出相应的规定。

(二)明确制度执行的责权利。责是从执行的心态来讲，权是从执行的动力来讲，利是从执行的效果来讲。责、权、利是否明晰对执行力的影响较大，当制度执行的责权利不明确时，往往出现执行结果与执行人应该获得利益和应该付出的成本没有直接关联，好坏一个样，制度实际上没有执行力，三者均衡才会发挥出成效，推动制度的执行。不同层次的执行者所拥有的权力、利益，应与其相应承担的责任密切相关。

(三)处理好制度执行的原则性和灵活性。关于制度执行的原则性与灵活性，原则性是首要、主要的。制度执行的原则性即维护制度的权威性和强制性。对此，美国学者提出“破窗理论”。“破窗理论”揭示了一个朴素而重要的道理：必须及时修复“第一扇被打破的窗户玻璃”，否则会危及整个制度大厦。强化制度执行的原则性：一是要突出“违制无小事”的观念，增强“护窗”的自觉性，促进按制办事。二是要严惩“第一个破窗”者，维护制度的严肃性，对初始违制者，调整现行的惩处惯例，不从轻，至少要从中等程度甚至从重惩处。三是要及时“补窗”。这包含两层含义：一是指加强监督检查，及时、善于发现“破窗”苗头，切不可使检查成为例行公事，敷衍塞责；二是指要“亡羊补牢”，举一反三，弥补原来规定之不足，进一步健全完善制度。而制度执行的灵活性是指在不违背制度基本原则的情况下，“变通”某些具体实施措施。受事物发展主观和客观条件的限制，制度必然有一个完善过程，执行过程中也需应对一些新情况、新问题，制度执行要有一定的灵活性。制度执行的灵活性与自主裁决权的增大并不存在必然关系，对此很多人存在一些错误认识。制度执行的灵活性表面上是对制度的不作为或弱作为，但实质上是动态地对制度的维护，异曲同工，与原则性达成的目标是一致的。

(四)防止制度执行的干扰。谋求制度外的待遇和利益，必然导致对制度执行的干扰。从制度经济学的观点来看，制度决策者很可能在制度决策过程中追求个人利益的最大化；从信息经济学角度来看，制度执行者为获取制度信息优势方。因此，对制度执行干扰的高危人群常常是两种人：一种是位置比较高的干部，一种是制度执行者。以反腐败为例，各级党政机关都制定过一系列的规章制度，诸如领导干部配车制度、接待制度、配备通讯工具的规定、住房规定、参加公务活动制度，等等，但现实生活中这些制度执行得并不理想。防止制度执行的干扰：一是要领导带头执行制度。领导不能高居制度之上，对己自由主义，对人马克思主义。领导带头执行，是最好的执行榜样。二是要提高执行者的素质。三是要尽可能减少制度执行过程中出现的负面效应。事物往往存在两面性，制度执行也是一样，制度执行对问题的解决可能有很好的正面效应，但也可能产生一些负面效应。要想制度较好地执行下去，就要把制度执行的负面效应尽可能降下来。

(五)营造制度执行文化。制度执行必仰赖制度文化的力量。从国别来说，不同的国家，有不同的国情历史风俗人情，制度以及制度执行文化不同；从时代来说，我国在计划经济和市场经济时期的制度以及制度执行文化也有了很大的不同。营造制度执行文化其核心就是要营造尊重制度、以制度作为行动最高准则的文化氛围。具体来说：一是要培养进取健康的精神。一个甘愿落后的人，制度已对他快要失效了；一个好坏不分的人，制度已对他完全失效了。二是要树立执行信誉：有令必行，奖罚兑现。历史上有商鞅“徙木立信”一事——商鞅在开始变法之前，怕百姓不信新法，于是采取了“徙木立信”的策略：令既具，未布，恐民之不信。乃立三丈之木于国都市南门，募民有能徙置北门者予十金。民怪之，莫敢徙。复日：“能徙者予五十金。”有一人徙之，辄予五十金，以明不欺。卒下令(《史记·商君传》)。强调执行信誉，突出制度的严肃性，有效推动制度执行。三是要培养团队精神。制度的最终执行，需要一个单位和组织的全体人员共同遵守，否则就会出现经济学中所谓的“木桶效应”。从这个意义上说，制度执行“一个都不能少”。四是有效激励。提高遵守制度者政治、经济待遇，给予更多个人发展进步机会。