司法权的中央化研究论文

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一、司法权地方化的现象及其危害

我国是一个单一制国家，从中央与地方的关系上看，司法权应当是一种中央权力。这就是说，地方各级人民法院都是国家设在地方的法院，代表国家行使司法权，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益，保障国家法制的统一。然而目前在我国实际的司法实践活动中却存在着严重的司法权地方化的倾向。这表现为，设在地方的国家司法机关，在行使国家司法权力的过程中受地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。在一些情况严重的地方，设在地方的国家法院实际上已沦为代表地方特殊利益的地方法院。

司法权的地方化在国家的政治、经济和社会生活中产生了一系列严重的危害性后果：

第一，司法权地方化导致司法上的地方保护主义盛行，严重妨碍了全国统一、公平竞争、规范有序的市场经济体系的建立和完善，破坏了国家的法制统一，加剧了地区经济封锁和市场割据等问题。司法地方保护主义突出表现在，一些地方的法院和法官在审理双方当事人不在同一地区的民事经济案件的活动中，受地方经济利益驱动，公然不顾法律和事实，偏袒本地区当事人，损害外地当事人的合法权益。例如对外地当事人起诉的案件不立案或不及时立案；对跨地区的涉及本地区当事人的案件则争夺管辖权；在裁判过程中处处为本地当事人开脱责任或谋取利益，任意曲解法律以做出明显对外地当事人不公平的裁决；对外地司法机关的工作不予配合甚至予以刁难；对外地当事人胜诉的案件不予执行！等等。司法地方保护主义的发展和蔓延，严重地破坏了市场经济秩序，亵渎了法律的尊严，威胁到国家的法制统一。可以说，不消除司法的地方保护主义，公平竞争的全国统一大市场就无从建立，在全球竞争中我国的大国经济优势就无从发挥，完善的社会主义市场经济秩序也就无法最终确立。

第二，司法权的地方化妨碍了司法权力对行政权力的监督和制约，严重削弱了中央对地方的司法监督。在某种意义上，设在地方的国家法院是中央伸到地方的腿，代表国家行使统一的司法权，通过审理公民、法人和其他社会组织对行政机关的控诉以及行政机关之间的纠纷，对地方政府执行国家法律和政令的活动实行监督。通过受理行政诉讼，司法机关可以对地方行政机关实施的适用法律法规错误、超越职权、滥用职权、不履行法定职责、不遵守行政程序、行政处罚显失公正等非法行政行为进行审查和纠正，从而确保各级行政机关依法行政，切实贯彻中央意志。在地方政府拥有相当的行政裁量权的情况下，各级司法机关对行政机关的监督和制约就成为中央对地方实施监控的一个重要途径。然而，由于我国现行法律未将各级行政机关制定和行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，各级司法机关只能对行政机关的一些具体行政行为进行司法审查，司法权对行政权的制约已受到很大限制。再加上严重的司法权地方化倾向，就使得中央通过司法途径对地方实施的监督根本无法落实。

例如，许多法院对以本地区行政机关为被告的行政诉讼案件往往不愿或不敢受理，使行政相对人投诉无门；有些法院在受理此类案件后，因害怕得罪行政机关而极力动员原告撤诉，或将案件久拖不决；有些法院则在裁决时有意偏袒当地行政机关，公然维持违法的行政行为，或者即使判决了也不执行，使不法的行政行为不能及时得到纠正。更有甚者，一些地方的行政机关经常以保障行政权为名，强迫司法机关配合其工作，抽调司法工作人员从事一些非司法的业务活动。例如，一些乡镇政府部门甚至直接调动法庭干警执行催粮催款、强行计划生育等行政任务，滥用司法权威。

司法权对行政权的这种依附，一方面在社会中产生了“官官相护”的不良影响，严重动摇了民众对党和国家的信赖；另一方面则使司法权对行政权的制约成为空谈，使国家法律和中央政令在地方的执行不能得到有效监督。

第三，司法权的地方化为司法腐败提供了更多的机会，加重了司法不公等问题。目前各地司法审判活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案等现象，一部分是缘于司法机关工作人员自身的腐败，而相当大一部分则是出于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。许多案件从受理、审理、裁决到执行，司法审判人员都有可能收到来自地方党政领导的批条、招呼乃至直接的指示。由于目前司法权依附于地方，审判人员往往被迫屈从这些外来压力，在审判过程中考虑许多非法律的因素。这就严重地妨害了司法的独立和公正，为司法腐败开了方便之门。在我国目前的体制下，这些问题虽然出在地方，中央却要为此承担沉重的政治后果。这就从另一个方面影响到了中央与地方的关系。

由此可见，司法权地方化的实质是地方不当地截留了原本应由中央统一行使的司法权，从而妨碍了国家法制的统一和中央政令的有效执行，影响了司法的独立和公正，造成了国家内部整合困难。司法权的地方化不仅严重影响了我国社会主义市场经济体制的建立和完善，而且阻碍了建设社会主义法治国家的历史进程。

二、司法权地方化的制度根源

目前存在的司法权地方化现象有着深厚的制度性根源。首先，我国现有的法院机构的设置与行政区域划分基本一致。除在国家层次上设立了最高人民法院外，各省、直辖市和自治区的首府所在地分设了高级人民法院，省、市、自治区内的地区级单位则分设中级人民法院，县、自治县、不设区的市和市辖区分设基层人民法院。这就使得各级司法机关的管辖范围与各级地方行政以及立法机关的管辖范围完全重合。

同时，我国现行宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员则由同级人大常委会任免。根据党管干部的原则，地方各级党委和政府实际上拥有对地方法院主要领导干部的推荐权和罢免建议权。在具体的干部考核和人事管理上，法院系统也都受同级党政机关的领导。另一方面，地方各级人民法院的经费开支列入同级政府预算，由地方财政拨给。

这样一种体制安排造成了地方各级司法机关对地方政府在人、财、物等方面的严重依赖，从而为地方利益干预乃至主导司法工作提供了条件。一方面，由于人事任免权掌握在地方政府手中，当地方党政领导为维护本地区利益而干预经济、民事和行政审判时，司法机关就难以抵制其压力。另一方面，由于法院靠地方财政吃饭，其经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系，往往更多地从发展和保护本地经济出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。

司法权的这种地方化倾向更因地方党委对司法工作的直接干预而增强。我国各级地方党委一般都设有政法委员会，由一位党委副书记或常委兼任政法委书记，统一领导本地区政法各部门的工作。而同级法院的院长往往只是政法委的普通成员。对一些重大案件，往往由党委或政法委牵头，公检法各部门联合办公，协调办案。法院则必须贯彻党委或政法委的决议。这就使一些地方党政领导人有机会以加强党对司法工作的领导为名，以各种手段和方式直接干预司法机关的工作。甚至在国家的法律和中央的政令与地方利益发生冲突时，也往往以服从党的领导为名，迫使法院在审理具体案件时，偏袒和维护地方利益。

近年来，随着司法腐败的日益严重，地方各级人民代表大会开始加强对司法机关审判工作的监督，一些地方人大开始推行对法院的“个案监督制”，直接介入对具体案件的审理活动。加强对司法的民意监督，当然能在一定程度上减少司法腐败，提高司法机关的工作质量。但另一方面，由非法律专业人员的人大代表在缺乏严格的司法程序制约的条件下对具体案件进行干预和审批，也会造成一些严重的负面效果，产生新的司法腐败，影响司法公正的实现。尤其是，它一方面会造成上级法院的审级监督与同级人大监督之间的矛盾，产生权力系统内部的冲突；另一方面则进一步将法院置于地方利益的压力之下，为地方势力干预司法活动提供了新的途径，从而加重了司法权地方化的倾向。

上述种种制度性因素，将各级人民法院置于地方同级党政权力机关的控制之下，使其不再是设在地方的国家法院，而蜕变成为体现地方利益、为地方服务的地方法院。由这种在地方党政机关控制下的法院来执行和运用体现全国人民意志的法律，必然会因为受到地方利益甚至地方领导人个人意志的左右而发生偏差，从而危害到国家法制的统一和尊严。因此，为保障国家各级司法机关独立行使审判权，实现司法公正和国家法制统一，必须遏止这种司法权地方化的倾向，切断司法机关与地方利益的联系，加强司法权的中央性。

五、司法权中央化改革的的可行方案

鉴于司法上的地方保护主义已成为建立统一、公平竞争、规范有序的全国大市场的严重障碍，改革司法管理体制、遏止司法权地方化倾向已经是势在必行，而且日益迫切。同时也应当看到，司法体制是我国政治体制的一部分，司法体制的改革将会对我国的政治、经济和社会生活的许多方面产生巨大的影响，因此必须慎重行事，不能操之过急。司法体制改革必须被纳入政治体制改革的总体设计之中，作为政治体制改革、尤其是中央与地方关系之改革的一部分而进行。考虑到司法体制改革的迫切性、复杂性和艰巨性，我们建议司法权中央化的改革应当分为两个阶段，有计划、分步骤地进行。

第一阶段改革的重点是在维持现行宪法关于各级地方法院及法官由同级地方权力机关产生并向其负责的原则的基础之上，通过调整党对司法工作的领导方式及对法院系统的人事和经费管理制度进行适当改革，加强中央对全国司法工作的领导，以减少地方权力对各级司法机关工作的影响。具体改革措施如下：第一，调整党对司法工作的领导方式，法院内部不再设立党组，改设党委，下级法院的党委受上级法院党委的领导，最高人民法院党委受中央政法委的领导。同时取消地方各级党委的政法委，地方党委不再干预司法工作。中央政法委员会的职责是领导、监督和支持各国家机关和全国人民落实建设社会主义法治国家的任务，保证司法机关独立行使职权，克服司法腐败。

第二，地方各级法院的院长和其他法官仍由同级的地方人民代表大会及其常委会选举和任命，但候选人由上级法院提名推荐，地方各级党委不再介入法院的人事任命和管理。与此同时，建立一套科学和完善的法官选拔和考核制度，以考试和考核的结果作为上级法院提名推荐下级法院法官候选人的主要依据。

第三，改革目前法院的经费管理体制，逐步实现全国各级法院的经费列入国家预算、由中央统一拨付。可采取两步走的改革策略。第一步，先由各省、市高级法院根据全省各级法院的经费开支情况编出预算，经省级人大及其常委会批准后，由各省财政统一拨付，各省高级法院统一分配、使用，中央财政部门提供适当的补助。第二步，由最高人民法院根据各级法院的经费开支情况编出全国法院系统的预算，经全国人大批准后，由中央财政统一拨付，由最高法院负责逐级分配拨款，用于各地法院。为此，中央可以要求各地根据其财政情况，每年向中央财政拨付一定的款项；或者根据测算，调整中央与地方的分税比例。如果中央财力许可，也可以直接由中央财政负担。与此同时，各级法院收取的诉讼费、罚金及追缴的赃款等严格实行收支两条线，最终上缴最高法院，由最高法院统一管理，用于补充司法经费之不足。当然，如果条件允许，也可以一步到位，直接实行全国范围内的法院经费由中央统一拨付、管理的办法。

第四，取消地方各级人大对司法机关的个案监督制，人大对司法机关的监督重点集中于法院的财务、人事及法官职业道德等领域。例如，监督法官是否遵纪守法、秉公办案，是否遵守职业伦理规范；法院经费支出是否合理，是否存在不合理收费；法官任命过程中候选人是否符合法定的任职资格；等等。监督的手段主要是对法官的任免和对法院院长工作报告的审查，而不应当是对具体个案的直接干预。

第五，在严格法官任职资格的基础上，明确实行法官任职终身制。我国目前的有关法律只规定各级法院院长实行任期制，而未对法官任期做任何规定。由于各级人大在换届选举时对已任命的法官不做重新任命，这使得我国的法官任期事实上实行的是终身制。对此应以法律的形式予以明确，并确保未经法定程序，不得随意撤换和调动法官，使其能够在司法活动中抵制外来干扰，保持独立和公正。要逐步提高司法工作人员的工资和福利，逐步实行法官高薪制。与此同时，要完善法官的奖惩制度，对滥用职权和玩忽职守的法官予以严惩，以遏止司法腐败。

第二阶段的改革应当与我国中央与地方关系的全面调整相结合。我国实行的是人民代表大会制度。人民代表大会是国家最高权力机关，作为最高国家司法审判机关的最高人民法院应当由全国人大产生并对其负责，但这并不意味着国家设在地方的各级法院也必须由地方各级人民代表大会产生并对其负责。事实上，随着我国经济、政治、和社会生活的发展，作为地方民意机构的地方人大日益体现地方意志，关注地方利益，拥有着对地方重大事项的决定权。从中央和地方关系的发展走向上看，地方人大会越来越成为我国基层民众参与社会事务、实行民主管理的组织机关，其责任机制是对下负责，其代表的利益是各种地方利益，其负责的事务也只能是地方性事务。而国家设在地方的各级法院则是代表国家行使司法权，执行的是体现全国人民总体意志的法律。让体现国家意志的法院向代表地方利益的地方人大负责，必然会影响国家法制的统一，甚至会造成国家内部整合的困难。这样的制度安排是对人民代表大会制度的错误理解。因此，在调整中央与地方关系的过程中，必须对现行司法管理体制做重大修改，使各级法院彻底摆脱地方权力的影响，只对国家法律负责，而整个司法系统向代表全国人民总体利益的全国人民代表大会及其常委会负责。为此需要修改宪法有关条款及有关法律。具体改革内容如下：

第一，最高人民法院院长由全国人民代表大会选举和罢免。最高人民法院和高级人民法院的所有其他法官，均由全国人大常委会任免。中级法院和基层法院的院长和法官均由最高人民法院任免，或由最高人民法院提名，国家司法行政部门任免。同时设立由全国人大常委会领导的中央法官考试与选拔中心，其成员由人大代表、最高法院法官、行政官员、律师界代表、法学专家及其他相关人士组成，负责高级法院以上法官的考评工作。同时在各省分设法官考试与选拔中心，由最高人民法院领导。考试和考核结果应作为各级法官任免的主要依据。改革之初，全国人大常委会和最高法院的任免工作会非常繁重，但由于法官实行任职终身制，正常化以后的任免工作将不会太重。

第二，全国法院系统经费完全由中央财政拨付，由最高人民法院依法统一支配和管理，并以法律形式确保法院经费的充足。

第三，适当调整司法辖区，高级法院仍保持每省设一个，中级法院和基层法院根据各地人口数量、分布和经济发展水平做适当调整，不再与行政辖区完全重合。同时修改法院名称，以所在地的地名命名各级法院，如广东省高级人民法院改称广东高级人民法院，广州市中级人民法院改称广州中级人民法院，以减少各级法院的地方色彩。

第四，建立全国范围内的法官异地交流制度，鼓励司法人员在不同地区实行工作轮换，以避免因法官在一地长期任职而产生的“地缘”、“人缘“关系对司法活动的干扰。

第五，切实加强最高国家权力机关对司法工作的监督，建立和完善全国人大及其常委会对其所选任的法官的弹劾制度。同时在法院系统内部成立法官惩戒委员会，或成立独立的惩戒法院，对各级法官违反职业道德的行为依法予以惩戒，以消除司法腐败现象。

六、司法权中央化改革应注意的问题

司法管理体制改革的目标在于加强司法权的中央性，确保各级司法机关在中央的统一领导下独立行使司法权，但另一方面，改革过程中也要注意以下问题：

第一，尽管改革的一个主要目标是实现法院系统内部在人、财、物等方面的垂直管理，但上级法院和下级法院之间仍应当是审级监督关系而非领导关系。事实上，司法权的行政化是我国现行司法体制中存在的另一个严重弊端。它的一个主要表现就在于上下级法院之间的审级监督关系已沦变为实质上的行政性领导关系，下级法院不断地就具体案件的审理向上级法院请示、汇报，上级法院不断地向下级法院指示、命令，严重违反了审级制度的内在要求和直接审理的原则，影响了各级法院和法官在司法活动中的独立性，导致两审终审制形同虚设，不能发挥其监督纠错功能。因此，克服司法权行政化倾向，保证上下级法院独立行使职权，是司法体制改革的又一重要目标，决不能因为实行司法系统内部的垂直管理而加重这一问题。

第二，各级法院内部党委的领导以及上级法院党委对下级法院党委的领导应当是政治领导，而不是业务领导。各级法院党委的主要职责在于督促司法机关工作人员认真贯彻党的方针政策，认真执行党领导人民制定的各项法律，独立、公正地行使职权，遵纪守法，廉洁奉公，而不是具体地指导案件的审理工作。党委对具体案件的干预事实上是对依法治国原则的违背和破坏。

第三，法治建设是一个复杂而庞大的系统工程，在司法体制改革的过程中，应当认识到配套改革的重要性。任何简单的体制创新都不可能解决全部的现实问题。在这一点上，德国的经验给予我们很多的启示。作为一个联邦制国家，德国的州以下的法院都属于地方（州）法院，其法官由州政府任命，经费由州财政拨付，联邦最高法院仅作为州法院的上诉终审法院而存在。然而，德国并没有经历我国目前所面临的司法地方保护主义等严重问题，司法权对行政权的监督也非常有效。一个重要的原因在于法律至上、司法至上的观念在全社会已深入人心。它给我们最大的启示在于，在改革司法管理体制的同时，应当注重法治建设的配套改革，尤其是应当加强对全民、特别是各国家机关工作人员的法治思想教育，使全体公民形成尊重法治、尊重司法的理念，在全社会树立起法治、司法的权威。只有这样，司法权地方化、行政化的问题才能得以彻底解决，依法治国、建设社会主义法治国家的任务才能得以最终完成。

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