我国直选制度的选民登记程序探讨论文

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三

早在古希腊的雅典城邦制度就是实行的“主权在民”的直接民主制度，不过，这是由全体公民直接参与城邦的治理，并非是通过选举代表，组成议会或代表大会来治理国家的那种制度，选举和选举制度是伴随着近代资产阶级议会制度的产生和发展而逐步产生的[4]。因此，选举制度是现代民主国家政治制度中相对独立的一项重要政治制度。

美、英、法、澳等国家的选举制度中，选民资格的确认也是通过选民登记来完成的。但对选民资格的条件和选民登记的方式上，有着一段与封建势力不断斗争的漫长的历史过程。

英国1689年的《权利法案》中关于议员自由选举的内容，被公认为是最早实行议会制度和选举制度的国家。但是，当时的英国对选民资格有着种种限制，如只限于拥有40先令以上收入并有自由土地者才有选举权；而作为候选人的郡议员每年的收入必须在600英磅以上等等[5]。法国在1791年确立的君主立宪制和选举制度中，把公民分为“积极公民”和“消极公民”，规定只有拥有一定财产和纳税的人才是享有选举与被选举权的积极公民。而美国最早的1787年宪法除了为国家公职人员设定一定的资格条件外，让各个州自行规定选民的资格，这使得当时的美国好几个州在选举制度开始的时候，也只限于拥有一定财产权或缴纳一定数额税金的白人成年男性才拥有选举的资格[6]。尽管美国在1830年基本上取消了财产限制，但仍只有白人成年男性才有选举权与被选举权，妇女与黑人则因为性别、种族甚至文字测试等规定，一直不享有选民资格，更不能参加选举投票。这些西方国家早期在选举制度中对选民资格的种种限制，经历了长达一百多年的争取普选权运动和不断修改宪法和选举法，才确立了向一切人开放的具有现代民主意义的选举制度，其基本内容可归纳为普遍、平等、直接、秘密四项基本原则[7]。

从西方国家现代选举制度中的选民登记程序看，主要有两种截然不同的制度性规定。绝大多数的西方国家包括美国在内，都是公民自愿登记选民资格并领取选票，这种选民登记的方式主要源于西方国家对个人自由给予充分尊重的法律理念，即公民是否行使法律赋予的权利由其自主决定。但在美国近年来的选举中，由于这种选民登记方式，出现投票率不高，很多人都不去投票的情况。即使在美国总统选举中，选民的投票率也一直徘徊在50%左右，这意味着有半数合格选民没有去参加投票选举。这其中主要原因是选民必须先登记才能投票所致[8]。由于美国人口流动性大，而选民登记是按居住地划分的选区进行的，那些迁移到新的地方的人需要重新登记或者将他们原来的登记转到新的选区，因此，总有一定数量的选民种种原因没有去登记而无法参加投票。当然，美国也有一些选民认为投票与他们的利益没有什么关系，而采取漠不关心的态度，因而也减少了参加投票的人数。这种现象已经引起美国一些学者的关注，他们建议是否应当将选民登记系统简便化到像申请或延长驾驶执照那样，可能有助于提高选民的投票率[9]？也有人认为是美国选民的公民和社会义务感在下降。美国福兰克林和马歇尔学院的政府专业教授D·格里尔·斯蒂芬森（DGrierStephenson）在《民主选举的原则》一文中指出：“鼓励更多的选民参加投票应该是选举的重要目标之一。低投票率即使不引起警觉，也应该受到关注。”因为在他看来，民主的主要表现形式就是选举。低投票率有可能使一些善于组织、有强烈动机的利益集团的影响力变得过于强大。只有在多数人认为选举公正而自由的情况下，选举才能产生效果。

澳大利亚是世界上为数很少的对选民实行强制选举登记与投票制度的国家之一。澳大利亚法律对参议员和众议员的选举均规定：凡年满18周岁，在澳大利亚连续居住半年以上的公民均有选民资格；但候选人要求居住3年以上。此外，对选民登记方面则作了义务性的强制规定：即选民必须主动登记，有关选民信息的任何变化必须主动申报。选民必须参加投票，无故不投票者处以20澳元（约合100元人民币）罚款。不交罚款者，将被澳大利亚独立的选举机构AEC（AustralianElectoralCommission）起诉到法庭，处以更高的罚款或其他处罚[10]。

澳大利亚独特的强制选民登记与投票方式，蕴含着这样的理念：对公民而言，选举不仅仅是一种权利，更是一种义务。有些西方国家对澳大利亚的这种强制选民登记和投票提出责难，认为这种规则侵犯了公民的个人自由，但澳大利亚并没有因此而改变它，认为这种强制性的选民登记与投票规则对澳大利亚而言是利大于弊。因为在地广人少，居住分散，人民生性散漫的澳大利亚，如果没有一些强制性的要求，选举的参选率就会很低，选出来的人就没有代表性，选举也就失去了意义[11]。据统计，在实施强制登记与投票前，澳大利亚最高参选率为78%；实施强制登记与投票后，参选率逐步稳定在95%----96%。从民意调查来看，澳大利亚人对强制登记与投票持欢迎与肯定的态度，认为对澳大利亚有利并为这种选举制度而自豪。

从我国港澳地区的选民登记制度看，也具有一定的特色。香港特别行政区有自成体系的《香港选民登记规则》，1999年，香港选举管理委员会修订了这一登记规则并送交立法会审议通过。香港选举管理委员会称，这一规则的修订，将使登记成为2000年9月立法会选举的选民会感到更方便[12]。按照这一登记规则，合格的选民可用图文传真方式向选举事务处递交申请表格。以往，选举事务处只接受邮寄及市民亲身交回的申请表格。此外，任何人在选民登记时明知而故意做出失实的声明，或滥用选民登记册所载资料，这一罪名若成立，该人士便会丧失候选人的资格及当选为立法会议员的资格；并视乎情况，也不能登记成为选民及投票。同样的罪名也会令该人士按区议会条例丧失类似的资格及担任区议员的资格。

澳门特别行政区立法会在2000年11月21日通过了《选民登记法》。这部登记法共有五章五十五条，对选民登记的效力、选举组织的维持和地点及管理、信息数据库、选民资格的认定、登记程序、选民登记册及资料的更新、选举诉讼程序、法人选民登记及相关的资格认定和程序、妨碍选举的罪名和不履行法定义务的处罚等等，作了十分详尽的规定[13]。这部登记法的主要内容是：任何人通过登记申请书办理登记；一次登记具有永久的效力；已登记的选民应使用更正申请书的方式，向选举组织机构更新法定须登记的个人信息；选民登记的资料使用信息工具制作、处理和更新；法人与自然人一样具有选民资格；选名名册的公开及查阅方式等等。其特点主要是：在适用范围上，该法中选民登记程序的所有规定，既可用于立法会的直接选举，也可用于立法会的间接选举；在选民主体上，规定自然人和法人均享有选民资格并同样予以登记；对选民登记名册的展示，规定每年在选民登记地点或在负责选民登记事务的实体指定的其它地点展示，且连续展示时间为十天。

四

笔者认为，我国的人大代表直接选举制度的改革必须适合我国的国情。在人口众多的中国组织人大代表的直接选举，首先面临的就是选民登记的问题，因为这关系到选民的对选举的参与度以及选举的民主程度。我们可以不必像澳大利亚那样规定选民必须强制登记与投票，但可以改变选民登记的方式----即由选民被动登记改为选民主动登记，也就是实行真正的“选民登记”而不是“登记选民”。因此，建议修改1995年《选举法》第二十六条中“经登记确认的选民资格长期有效”一段为：“经登记确认的选民资格长期有效，但每次选举前，选民仍应主动履行选民登记手续。”

在选举实践中，因为现行《选举法》的这项规定，使得选民认为其在上次选民登记中已得到选民资格的确认，如果这次选举中漏登就是剥夺其选举与被选举权，事实上，这种漏登确实是产生了选民选举与被选举权在本次选举中丧失的法律后果；其次，选民一旦没有履行选民登记而未列入选民名单，无论其是否向选举委员会提出申诉，都增加了选举委员会与选民不必要的麻烦；再者，经登记确认选民资格长期有效与每次履行选民登记手续并不矛盾，只是对该届选举中选民身份的再审核，选民有义务主动履行登记。因此，这种对选民义务的设定，是为选民权利增加的一道程序保障，同时也能提高选民自己的民主权利意识，让选民自己决定是否行使这项政治权利。

随着社会经济的不断发展，公民迁徙的自由度不断在加大，选区的划分都有可能改变，选民的状况不可能一成不变。那么，一次选民登记长期有效如何体现？如何操作？每三年或五年一次的乡镇或区县人大代表换届选举前，与其让各级选举委员会去费心耗力的核对上届选举登记的选民名册，不如在原有选民名册的基础上，让选民主动重新履行登记手续，在确保选民的权利前提下，提高我们选民登记的准确率，增加选民在代表直接选举中的参与度。

选民主动登记原则的确立，并不排斥各级选举委员会在选民登记中的积极作用，更不是以减少选举委员会工作量作为目的。组织形式多样的选举宣传活动，做好选民登记包括核查选民名册在内的工作，是各级选举委员会的重要职责。首先，选举委员会应当公布本选区选民登记站的具体地点、登记的时间与登记的办法；同时也应将选民名单公布的时间及如何领取选民证和何时发放选票等一并公开告知，让选区内的每个选民知道何时开始选民登记，可以或者应当在何地并如何进行选民登记及领取选票。选民在规定的登记时间内不去主动登记及在选民名单公布后二十日内又不提出异议，只能视作其放弃自己的权利。这种选举委员会宣传和组织选举登记、核实并公布选民名单与选民自己关注与行使选民登记的权利相结合的做法，只会提高和强化广大选民的民主权利意识和公民社会责任意识，也能更好地保障公民的这项政治权利不因制度的缺陷而失落。

其次，在选民登记方式改变的同时，建议放开选民登记的选区限制，并在修改《选举法》时予以明确，即选民可以选择在其工作单位所在地进行选民登记，也可选择在其户籍所在地或经常居住地进行选民登记，使选民能在自己熟悉和关心的选区内行使选举权，选出选民信任的有参政议政能力的人大代表。这是我国现代社会由单位人向社会人身份转变的必然结果，也是直接选举民主性的体现。

严格地讲，对选民选区归属的限制，使相当一部分选民的自由表达度受到一定限制，选举的平等原则很难得到落实。改变目前选民选区归属的方式，是我国选举制度全面完善和发展的最终结果，我国《选举法》虽然没有限定选民登记时的选区归属，但正是由于这种法律规定的模糊做法，给整个选举制度带来缺陷。立法的修改，能使选民享有在其工作单位选区或在其居住地选区登记选民资格并参加选举的选择权，既可以增加选民对自己选出的人大代表的信任度，又可以加强被选出的人大代表向选民负责和为选民办事的责任心，并可以极大地激发选民参加人大代表选举的积极性，提高我们选举的民主程度。正如某选民在电子邮件中所说：“我们的要求很简单，我们选择为老百姓说话的代表；我们选择为老百姓干实事的代表。我们的民主权利应该得到充分的保障。”

此外，对于选民名单的公布，建议采用在指定地点公布和选民主动到选举登记地点查阅相结合的办法，用立法的形式固定。指定的地点可以是选举登记站，也可以是选举管理机构所在地，这有利于选民知情而为之。

值得欣喜的是，从2002年底开始的全国各地区县或乡镇人大代表直接选举情况来看，已经出现选举委员会倡导和要求选民主动登记的新举措。据笔者从中国宁波网上看到的一则消息：去年10月24日宁波市某区选举试点镇的选举委员会，第一次设立了大量的选民登记站，要求选民主动前来作选民登记。该选举试点镇在全镇的七个选区设立了124个选民登记站，接受公民前来进行选民登记。短短几天内，仅潘火桥村就有1319位选民到选民登记站进行选民登记，选民的登记率达94%[14]。从过去由选举工作小组按名单“登记选民”，到现在由具有选举权的公民主动前来作“选民登记”，这种选民主动登记方式是否在全国属第一还难说，但至少在浙江省和宁波市都是第一次。宁波市人大法工委某负责人认为，这种选民登记方式的改变，有助于增强选民的民主意识、参与意识，提高选举的民主程度。宁波市选举工作办公室则表示准备在此基础上，在全市范围内推广这一做法[15]。

实际上，“各选区设立选民登记站，办理选民登记”是2002年浙江省九届人大常委会第三十五次会议修改了《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》后新增加的一个条款。正是这一条款，使得宁波市在乡镇人大代表选举的选民登记时，迈出了选民主动到选举登记站进行选民资格登记的第一步，这对于如何修改我国的《选举法》和完善选民登记制度，具有很重要的实践意义。

另一件具有重要意义的选举改革事件发生在2003年3月开始的深圳市南山区换届选举中。该区选举委员会不但在“致选民的一封信”里对选举的时间、地点和选民登记方式作了详细的介绍，还十分恳切地要求选民珍惜自己的民主权利，在规定时间里，积极到自己所在的社区居委会里进行选民登记，为选好人大代表投下庄严而神圣的一票[16]。更有意义的是，南山区选举工作委员会办公室在“选民登记必须注意的问题”的第二条和第五条中规定：“本次选举原则上按社区居委会划分选区。驻地在各社区居委会辖区内的所有机关、企事业单位均由街道办事处划入其所在社区居委会选区。”“在我区机关、企事业单位工作的深圳户籍干部职工，可在单位所在选区进行选民登记，也可以在户籍所在选区登记。”[17]这一规定，打破了传统的以单位选区登记为主，居住选区为辅的选民登记要求，使选民有了在单位或在社区进行选举登记的选择权；此外，将所有机关、企事业单位由街道办事处划入其所在社区居委会选区，这意味着单位选区不复独立存在，使选区的划分更科学，更具有民主性，选民的自由表达度也得到了充分保障，也为我国选举法的修改提供了重要依据。

当然，选民登记制度的改革不可能完全达到民主选举制度所必须具备的基本要求，改革与完善地方人大代表直接选举制度还有许多问题有待于研究和探索，如代表候选人的提名与竞选，秘密投票原则的运用，独立的选举组织机构等等，选民登记制度的改革只是完善我国整个人大代表直接选举制度的第一步。在这方面，农村已经开展了多年的村民委员会直接选举和近几年在全国许多城市开始的社区直接选举，已经提供了许多成功的做法和经验，也值得我们地方人大在代表直接选举中学习和借鉴。

另外，建议全国人大在条件具备时，考虑起草并制定一部全国性的《选民登记法》，对选民登记的程序作更为详细的规定，其适用范围可以涵盖直接选举的人大代表、村民或社区自治组织中的所有选民登记。当然，这需要在理论和实践中进一步研究和探索，使这部法律的制定更符合我国的国情，符合党的十六大提出的政治民主的要求。

用格里尔·斯蒂芬森在《民主选举的原则》一文中的最后一句话作为本文的结束，也许同样意味深长：“认识到一个选举体制的缺陷与欣赏它的益处同样重要。”

作者单位：上海市人大常委会信访办公室

注释：

[1]《开平市选举委员会关于选民登记的有关规定》

[2]《上海市区县及乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》

[3]新华网安徽频道----应保障所有选民的政治民主权力张曙光沈翀

[4]《希腊城邦制度》选自《顾淮文集》

[5]《西方国家的选举制度及其启示》谭卫华

[6]《西方国家的选举制度及其启示》谭卫华

[7]《西方国家的选举制度及其启示》谭卫华

[8]《民主选举的原则》美国--D·格里尔·斯蒂芬森

[9]《民主选举的原则》美国--D·格里尔·斯蒂芬森

[10]《独具特色的澳大利亚联邦选举制度》范瑜

[11]《独具特色的澳大利亚联邦选举制度》范瑜

[12]香港《香港选民登记规则》

[13]澳门特别行政区《选民登记法》

[14]中国宁波网----“登记选民”到“选民登记”龚哲民

[15]中国宁波网----“登记选民”转变为“选民登记”夏红霞

[16]深圳南山区人大常委会网----《致选民的一封信》

[17]深圳南山区人大常委会网----《选民登记必须注意的问题》