权力监督研究论文

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[论文关键词]权力监督反腐败民主政治现代法治

[论文摘要]加强权力监督,是马克思主义政治学说的重要内容,也是社会主义政权建设的必然要求。社会主义国家只有建立和健全依法行使权力的制度,不断强化权力监督机制,才能建立社会主义的民主政治,建成社会主义的法治国家,最终达到从根本上遏制腐败的目的。因此,权力监督既是社会主义民主政治的重要支柱,又是现代法治的核心内容。

社会主义民主的本质是人民当家作主,社会主义制度本身就要求最为完善、最为有效地保护人民的权利,但社会主义的公共权力不会由于社会制度的先进性而自动免除被变异的风险。在现有的条件下,人民还不可能实现直接行使国家权力,国家权力是以层层委托的方式运行的。要把社会主义的公共权力在人民中间落到实处,让人民真正当家作主,就必须使人民对国家权力及其具体的运行具有监督制约能力。同时,现代法治与权力监督具有连动性,一方面权力监督是现代法治的核心,另一方面现代法治是权力监督最有效的力量。权力监督作为现代法治的核心内容,不仅要求不同的国家权力分别由不同主体行使,以权制权,相互制衡,而且绝对排斥政府的专断、特权和广泛的自由裁量权的存在,如果违背权力行使规范错误地行使权力,就要被纠正或处罚,其实质是对权力运用的制约,是对权力消极作用的遏制。因此,权力监督既是社会主义民主政治的重要支柱,又是现代法治的核心内容。

一、权力监督是社会主义民主政治的重要支柱

社会主义民主的基本含义包括两个方面:一方面,民主并不直接地表现为所有的人民个体都去行使当家作主的权力,而是将这种权力委托给人民中最能为实现人民意志和愿望的优秀分子代表自己去行使这种权力,在我国即表现为先通过选举的形式产生出人民代表,再由代表选举人民的公仆。另一方面,如果人民选出的代表和代表选出的公仆不能按照人民的意志和愿望行使权力或违背人民的意志、甚至损害人民的利益,人民则可以通过罢免的形式收回委托的代表权和国家事务管理权。因此,没有社会主义民主就没有真正的权力监督,没有权力监督支撑的民主则是虚伪的民主,建设高度的社会主义民主政治,就必须不断加强权力监督,这是社会主义政权建设的必然要求,也是社会主义民主政治的重要支柱。

我国是人民民主专政的社会主义国家,宪法规定国家的一切权力属于人民。但由于初级阶段我国的经济、政治、文化发展水平还不高,我们的民主还只能以间接的形式为主,不可能实现马克思主义经典作家所设想的“通过人民自己实现人民管理国家”,[1]也达不到“普遍吸收所有的劳动者管理国家”[2]的理想境界特别是中国有13亿人口,要让无产阶级及其政党组织全体社会成员直接行使国家权力既不现实也不可能,而只能将其委托给民选机构——人民代表大会行使,人民代表大会又将各种具体的权力委托给各级国家机关,各级国家机关又层层委托给各级组织和个人,这样无论就权力的产生还是权力的运行,都产生了层层委托和关系,即国家机关及其公职人员权力的行使是基于人民的同意和委托,人民通过选举出真正符合民意的代表组成全国及地方人民代表大会,再由此产生国家行政机关、审判机关、检察机关,行使管理国家的权力。人民将自己的权力委托给政府,政府就应向人民负责,忠于人民的意志和利益;人民把权力交给公职人员行使,就理所当然地有权对公职人员行使权力的过程及其结果实行监督。

腐败作为一种政治行为,它总是依附于一定的权力而存在,而又背离权力委托者意愿的行为。一些民选机构和代表在当选之初,知道注意倾听民众的呼声,按民意办事,但时间一长,则在管理实践中出现了把自己的意志当作人民意志的现象,甚至把自己意志强加于民;国家权力的权威性和强制性又加速了权力蜕变的过程,人民公仆就变成了人民的主宰,开始了以权谋私。马克思恩格斯指出“社会起初用简单分工的办法,为自己建立了一些特殊机关保护自己的共同利益。但是后来,这些机关,而其中最主要的是国家权力机关,为了追求自己的特殊利益,从社会公仆变成了社会的主宰。”[3]

社会主义民主的本质就是人民当家作主,社会主义制度本身就要求最为完善、最为有效地保护人民的权利。独裁和专制不是社会主义,以权谋私、权力滥用也不是社会主义。但这种性质的权力不会由于社会制度的先进性而自动免除了被变异的风险性。凡是不受监督和制约的公共权力,必然被滥用而导致腐败。过去,我们习惯于将国家机关设定为理想的公仆政府,将国家公职人员设定为道德高尚、尽忠职守的人,不注重监督的制度化、法律化。结果,腐败现象不断蔓延。所以,只有将公共权力置于一个有效制约的机制下,不断加强对公职人员行使权力的监督,才能使公共权力正常合理地运作,才能保证公仆为实现人民意志和愿望而尽职尽责,才能保证各级领导干部和公职人员正确地行使人民赋予的权力,促使其做好“公仆”而不蜕变为“主人”,才不至于使掌权人因滥用权力而导致民主制度的破坏,避免公仆以公权谋私利,最终达到遏制以至根除腐败的目的。这是实现人民主权的需要,是社会主义民主政治的重要支柱。

二、权力监督是现代法治的核心内容

法治在制度上起始于法律对国家权力的限制,从一开始它就意味着控权制度的存在和权力制衡原则的被遵守,制约公共权力、保护公民权利是法治的本质。对权力进行有效监督,是现代法治的核心内容,也是反对公权私化抑制腐败的根本途径。

现代法治充分认识到权力是一种特殊的社会力量,具有强大的控制力、支配力和强制力,能对社会生活的诸多方面产生巨大而深远的影响,不仅强调政府要维护和执行法律,更强调政府本身要做服从法律的楷模,实现社会的公平与正义是现代法治社会的主要特征。现代法治关注的焦点是有效地制约、合理地运用公共权力。现代法治的价值与基本功能是对国家权力的有效监督和制约,主要体现在:第一,预防性功能。保证权力运行符合人民利益这一正确方向,防止权力所有者与权力行使者关系错位,以至损害“主人”利益。第二,惩治性功能。确立权力行使者的行为规范,明确界定其职责范围,依法追究权力行使者权力腐败的责任。第三,协调性功能。协调人们的各种社会需求,调整权力结构。三方面归结为一点,最根本的就是约束权力行使者正确行使权力,即要求权力行使者不能随心所欲地、为所欲为地行使手中执掌的权力,必须按权力行使规范使用权力,如果违背权力行使规范,错误地行使权力,就应该被纠正,这纠正的过程就是权力监督。

法治与权力监督具有连动性,一方面权力监督是法治的核心,另一方面法治是权力监督最有效的力量。权力监督作为法治的核心内容,不仅要求不同的国家权力分别由不同主体行使,以权制权,相互制衡,而且绝对排斥政府的专断、特权和广泛的自由裁量权的存在。其实质是对权力运用的制约,是对权力消极作用的遏制。腐败是以公共权力为资本、背离公共利益目标、为个人或集团谋取物质利益与非物质利益的行为,其本质是以公权谋私利。这时,公共权力虽然还保持着公共权力的外表并且仍处于其他公共权力的联系中,由于缺乏权力监督,已经丧失公共性。因此,失去权力监督的腐败,既依附于一定的权力而存在,又是一种权力的异化现象。腐败分子将人民赋予的权力作为资本加以运用,利用权力的强制作用,使公权私化,变为其攫取资本、谋取私利的工具。不加制约的权力会导致腐败,绝对的权力会导致绝对的腐败。

腐败是怎样产生的呢?公权变异一般要经过这样的过程:第一,公权与职务相分离。职务是为履行特定的权力而设置的。正常情况下,职务是不能用来交换的,不能做与职务无关的事。当窃权者获得职务,做出职务的限制范围之外的事,这就出现了公权与职务的分离。第二,公权与主体相分离。公权的个人主体是形式主体,若个人主体违背公意,那么,公权的形式主体与所代表的那个真实的主体发生分离,真实主体的意志被剥夺。权力摆脱了既定的主体,执行着个体意志,成为可以转让获利的稀缺资源。第三,公权与客体相分离。公权有着特定的客体,有特定的服务范围。与公众群体主体分离后的公权,转到个人主体手中,被当作神奇的增值物,听命于个人主体的私利要求,改变了特定对象物。第四,公权与职能相分离。公权的职能成为满足窃权者私欲的手段。第五,整个权力体系发生了变异。随着公权与主体、客体、职务、职能的分离,公权发生了剧烈的变异,这时,抽象的公权形式依然存在,具体的公权实质性被转移,私权彻底侵蚀、毒化了公权。公权代表的公共利益被完全背叛了。可见,失去权力监督与制约,腐败就会产生。

长期以来,由于人治的传统影响,我们在分析和处理政治问题时,总是特别强调“人”的因素,而忽视了“制度”方面的因素,对权力的授予和行使也是这样。过去,我国习惯于依靠思想教育,习惯于依靠道德的力量来维护权力运行过程中的廉洁性。这种权力监督确实也起了一定的作用。诚然,对掌权者来说,通过经常性的思想道德教育,加强道德自律,使其具有较强的抵御外界腐蚀能力,对于防止腐败现象的产生无疑是必要的。但人的自我约束具有较大的随意性和不稳定性,在不同环境影响下差别也很大,菲律宾反贪局一著名人士把腐败模式概括为:“腐败=权力+缺乏控制力+机会”这个模式说明,权力行使者在物质利益驱动和客观环境诱惑下,很容易出现以权谋私。仅仅依靠建立在对掌握和行使权利者的良知和个人品质的充分信任基础上的道德约束、良心约束,终究难以奏效。一旦当权者道德防线崩溃,权力必将走向腐败。恩格斯指出:“人来源于动物这一事实已经决定了人永远不能摆脱兽性,所以问题永远只能在摆脱得多些或者少些,在于兽性和人性程度上的差异。”[4]因此,单靠掌权者的自我约束,不足以从根本上解决腐败问题,权力监督才是治理腐败的关键。事实上,人治是作为法治的对立面出现的,人治与法治的根本区别不在于有没有法律,而在于法与人的关系,法与权的关系。在法治条件下,法高于人,法控制权,法决定掌权者的命运;而在人治条件下,则人高于法,权大于法,掌权者决定法的命运。切实改变过多的“人治”因素,改变“以言代法,以权代法”的状况,防止滥用权力,最有效的方法是以监督权力制约国家权力。今天,我们迫切需要在法治建设进程中加强对国家权力的有效监督。

注释

[1]《马克思恩格斯全集》第17卷.人民出版社,1963年11月,第366页

[2]《列宁全集》第34卷.人民出版社,1985,第49页

[3]殷啸虎,王志林,成兆奎.“构建有中国特色的权力制约机制”.《华东政法学院学报》,2001年第2期

[4]《马克思恩格斯选集》第3卷.人民出版社,1995,第135页