跨国政党网络分析论文

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1979年欧洲议会直接选举催生了欧盟跨国政党网络，而这一网络的产生使欧洲联邦主义者对欧洲超越“民族之欧洲”而实现“政党之欧洲”非常乐观。1993年生效的《马斯特里赫特条约》第138条a款明确提出了“欧洲层次上的政党”(为论述方便本文采用欧洲学者较多使用的“欧洲跨国政党”这一概念)。[1](P.62-63)2002年3月欧盟召开了制宪委员会会议，把制订欧洲宪法提上了议程，在这种情况下，人们对欧洲跨国政党在欧洲政治一体化中的作用也更加感兴趣。

一、产生

以欧洲联合为目标的跨国政党合作在第一次世界大战后就已经出现。如基督教人成立了“基督教精神的国际秘书处”。[2](P.32)但其影响非常有限。第二次世界大战期间和战后初期，为欧洲联合而进行的政党的跨国合作才渐成气候。1940年冬天“国际基督教民主联盟”建立；1943年6月，欧洲社会主义合众国运动成立；1947年3月，基督教人又成立了国际新政党。1949年5月，西欧10国成立了一个联合机构——欧洲委员会。在该委员会下设立的一个议会性质的咨询议会中出现了三个政治小组，也有人称之为党团，它们是基督教团，社会党党团和自由党党团。[3](P.82)从跨国政党发展的角度来看，这些跨国党团的发展是一个创新，为以后类似组织的创立树立了典范。

1952年9月25日成立的欧洲煤钢共同体根据部分成员国议员的建议设置了一个代表机构——“共同大会”。1953年1月，共同大会的代表同意大会的专业委员会的构成除了反映国家的平衡外还要反映不同政治趋向的平衡。以此为契机，1953年3月，议员们自发地组建了党团。共同大会对这一发展因势利导，随后制定了组建党团的规则，并向党团提供财政补贴。最初形成的党团共有三个，它们是基督教团、社会党党团和欧洲自由党及联盟党团。1958年，欧洲经济共同体成立欧洲大会取代了共同大会，议员们开始按党团就座。议会中的党团数量一直很少，直到1965年，法国的戴高乐主义者才组建了一个新的党团——欧洲民主联盟党团。1973年欧共体第一次扩大，英国、丹麦和爱尔兰加入，又出现了一个保守党党团。共产党党团也在这一年成立。

除欧洲议会党团外，各类政党还在欧洲议会外建立了联系。欧共体各国社会党的最初合作是以社会党国际章程中指导成员党进行区域合作的条款为基础的。在共同大会社会党党团的提议下，1957年共同体六国的社会党在卢森堡召开了第一次代表大会。代表大会为政党的跨国合作提供了一种制度支持。[4](P.84)除了代表大会外，这期间还建立了一个常设的欧共体社会党联络处。基督教在第二次世界大战之后成立的国际新政党是面向整个欧洲的。1965年国际新政党更名为欧洲基督教民主联盟。尽管这个组织面向整个欧洲，但和欧共体保持着联系。自由党家族的政党在第二次世界大战之前很少有跨国合作的经历。1947年它们才建立了自由党世界联盟，后更名为自由党国际。1952年自由党欧洲联合运动成立。它是独立于自由党国际的，其成员主要来自欧共体成员国。[5](P.455-469)

在20世纪70年代之前，除了上述三个主要的政党家族外其他政党在欧洲议会外几乎没有欧洲联合框架下的跨国联系。即使这三个主流政党家族，其跨国联系的制度化程度也是很低的。

促进各国政党加强欧洲议会外合作的是欧洲议会直接选举。《建立欧洲煤钢共同体条约》第21条第3款规定，共同体大会的代表是由各国议会每年指派的或通过直接选举产生的。[6](P.201)但由于种种原因，欧洲议会直接选举到20世纪70年代初才提上议事日程。各类政党因为欧洲议会选举而加强了合作，这种合作的结果就是跨国政党联盟的成立。

1973年秋，欧共体社会党常设联络处成立了一个工作小组，该小组被授权起草关于建立社会党联盟的报告。1974年4月欧共体社会党联盟正式成立。1972年，自由党国际巴黎大会也决定成立欧共体范围内的自由党跨国政党联盟。1976年3月26日欧洲自由民主联盟正式成立。欧洲基督教民主联盟在70年代初成立了一个特别的工作小组，筹备建立了一个面向欧共体成员国的政党联盟。1976年4月29日，欧洲人民党——基督教民主联盟正式成立。作为欧洲政治舞台上的一种新生力量，绿党在1984年也建立了一个跨国协调组织——欧洲绿党协调。尽管它成立在欧洲议会直接选举之后，但也被认为是对欧洲议会直接选举的反应。[7](P.63)欧洲跨国政党联盟的成立被很多人看成是划时代的大事。早在1971年，亨克·弗列德灵就认为，随着权力结构从民族国家层次向欧洲层次的转移将自动出现政党的“共同市场”。[8]而在跨国政党联盟成立之后，另一个学者马昆德也发出了“政党之欧洲”的预言。[9](P.425-445)政党的“共同市场”和“政党之欧洲”含义都是政党将在欧洲层次上发挥类似其在国内政治中发挥的作用，欧洲将超越民族国家而进入一个新的阶段。比利时前首相、欧洲人民党前主席莱昂·廷德曼斯指出：只有欧洲层次的政党才能成为跨越公众的期望和政治的无能之间的鸿沟的桥梁，并把这些期望变成具体的政策性建议。[10](P.316)人们从跨国政党联盟和欧洲议会党团身上看到了国内政党体系中议会外政党和议会党团的影子。也正是在这一意义上跨国政党联盟的成立被视为“欧盟跨国政党网络”形成的标志。

二、发展

欧洲议会直接选举之后，欧盟跨国政党网络得到了较大的发展，除了欧洲议会党团、欧洲跨国政党联盟外，又在新成立的区域委员会中出现了新的党团。

(一)欧洲议会党团。欧洲议会直接选举之前党团的特点是：一、党团数量少，代表性不强。由于欧洲议会议员是各国议会委派的，这就导致各国议会中的小党无缘进入欧洲议会，使欧洲议会党团的格局不能反映欧洲政党结构的实际情况。二是欧洲议员具有双重身份，且流动性太强。欧洲议员同时是国家议会议员和欧洲议会议员，他们在履行职责的时候往往会发生“效忠冲突”。同时，由于各国议会换届的时间和任职的年限不同，欧洲议员因而具有较强的流动性，从而影响了党团内部的协调与合作。第三，欧洲议会党团和欧洲主要政党家族呈明显的对映关系，党团具有明显的排他性。例如社会党党团是由共同体各国的社会党议员组成的，基督教团是由基督教民主类政党的欧洲议员组成的。欧洲议会直接选举后，欧洲议会党团发生了以下几个方面的变化。首先，党团的数量增加了。欧洲议会直接选举后，议会的席位大幅度的增加，从198席增加到410席(1979年)，而目前更是多达625席，从而使非主流政党有可能进入欧洲议会。同时在欧洲议会选举过程中，大多数选民认为欧洲政治不如国内政治重要，因而他们关注的焦点是国内政治。在欧洲选举中，选民可以投反对党的票以表达对执政党国内政策的不满，而不会冒政府倒台的风险。由于这些抗议票的存在，执政党往往会丢失选票，而反对党和小党或新出现的党则有可能获得较好的成绩。雷夫因而把欧洲议会选举称为二流选举。[11]这种“二流”性质使欧洲议会中的非主流政党的数量大增，从1979年至今，大约为8～11个。

其次，欧洲议会党团呈现出强烈的内生发展趋向。迪韦尔热教授把政党的生成模式分为两类，即由议会党团生成的内生模式和由工会等议会外组织生成的外生模式。[12](P.1-37)根据这一理论，直接选举后的欧洲议会党团明显呈现出内生特征。1.欧洲议会关于组成党团的最低限额的规定对小党团的影响非常明显。当前的规则是，由全部来自一个国家的议员组成的党团的最低限额为29人，两个国家的为23人，三个国家的为18人，4个国家的为14人。[13]为了组成党团，人数较少的政党家族不得不与其它家族的政党共同组团。2.《单一欧洲法令》和《马斯特里赫特条约》使欧洲议会的权力有了较大的增加，而要行使这样的权力则要获得欧洲议员的绝对多数(而不是参与投票的议员的多数)的支持才是可能的。但要获得这样的绝对多数并不容易。例如在1989年，欧洲议员总数为548人，其中社会党党团为181人，人民党党团为121人，欧洲自由民主与改良党团为49人，欧洲团为34人。即使是只有20%的缺勤率也要求欧洲议会在得到占出勤人数的61%支持的情况下才能行使权力，而欧洲议会的缺勤率通常为30%。这意味着人民党和社会党两大党团要占到欧洲议会总席位的66.5%才能行使欧洲议会的权力。对由保守党组成的欧洲团来说，它不愿意看到欧洲人民党和欧洲社会党两大党团的垄断得以维持，但也不愿意看到由于欧洲人民党的削弱和保守党的边缘化而使欧洲的法律和政策更加受到左翼的影响。这就导致了1993年1月欧洲人民党团和欧洲团的合并。如今，除了社会党党团外，其余党团的组成都受到欧洲议会规则的影响不再由单一类型的政党代表构成。欧洲议会党团的内生型发展趋势说明它和跨国政党联盟的关系并不是国家政党体系中议会党团和议会外政党的关系。

(二)跨国政党联盟。它成立之后并没有发挥人们所期望的作用。首先，在起草共同的欧洲选举纲领方面遇到了麻烦。就欧洲人民党而言，德国党强调建立反社会党人的阵线，而比、荷和意三国的党则认为这会破坏其国内政治舞台上基督教与社会党人的联盟，因为在这些国家这种联盟不仅平常，而且已经成为国内政党体系稳定的基础。欧洲自由民主与改良联盟的纲领由于其规定各部分都对成员党有约束力而被认为是联盟主义倾向最浓的纲领。但由于多数成员党要求保留充分的自主权，因此所谓有约束力的部分不过是各成员党在多元主义、人权和民主等问题上普遍的认同而已。欧洲社会党联盟在第一次欧洲议会选举时因意见分歧不得不放弃起草共同纲领，只达成了一个含糊的政治声明。其次，由于上述原因，各跨国政党联盟成员党之间也难以进行有效的组织与协调。人们在欧洲议会选举中几乎看不到跨国政党联盟的影子。另外，跨国政党联盟的财政资源非常有限，组织机构也很不完备，专职办公人员则只有几个。

但随着欧洲联合的进展，跨国政党联盟也得到了进一步发展。进入80年代欧共体各国为建立欧洲联盟而进行了谈判，特别是围绕《马约》而进行的谈判和批准过程，对跨国政党联盟的发展产生了积极的影响。由于进行条约谈判的政府间会议的政治性强(即为欧洲政治和经济联盟做准备)，与会者都希望以意识形态为界寻求同盟者，而不是单纯地以国家利益为中心；会议的议程由欧盟首脑会议确定，因而每次首脑会议之前的跨国政党联盟政党领导人会议就成了制定共同政策的一个场所。政党领导人会议的参加者是政党联盟成员党的领导人，执政的成员党的政府总理，政党联盟的主席和副主席、该政党联盟欧洲议会党团的领导人以及在欧盟委员会中的委员，并且由于该会议的部分与会者将参加紧接着召开的欧洲理事会，该会议对欧盟政治进程的影响是可以想见的。政党领导人会议的作用增强并得以制度化，这是90年代以来跨国政党联盟发展的一大特点。实践证明，各国党需要跨国政党联盟这样一个组织来表达自己的意见，尤其对各国的反对党来说更是这样。由于反对党不能参加政府间会议，它们只能通过跨国政党联盟对政府间会议施加影响。如果一国反对党的建议得到跨国政党联盟的采纳，该跨国政党联盟中作为执政党的他国政府首脑则在政府间会议上予以支持。

1992年签署的《马约》包括了一个所谓的政党条款，为此，三个主要的跨国政党联盟联合提出了一个文件，号召制定一个欧洲政党法案。1992年11月，欧洲社会党联盟更名为欧洲社会党；1993年6月，绿党协调解散，成立了绿党欧洲联盟；1993年12月，欧洲自由民主与改良党联盟更名为欧洲自由民主与改良党。欧洲人民党的名称也有一些微妙的变化，即由原来的“欧洲人民党——欧共体基督教民主联盟”更名为“欧洲人民党——基督教民主”，去掉了“联盟”两字。

(三)区域委员会中的党团。区域委员会是由《马约》确定建立的，目的是为了满足地方和区域当局在欧盟表达其利益的要求。如果说理事会代表了国家的利益，欧洲议会代表了欧洲公民的利益，那么区域委员会则代表了地方或区域当局的利益。区域委员会有222个成员和同等数量的候补成员。[14]

和欧洲议会一样，区域委员会成立之后不久就成立了党团。目前共有4个，分别是欧洲人民党党团、欧洲社会党党团、欧洲自由民主与改良党党团和欧洲联盟党团。区域委员会中的党团的产生是欧洲跨国政党体系的又一重大发展。

三、制度化

政党的制度化是指“从可耗尽的组织向一种制度过渡。该组织失去了它作为工具的特点，它本身就变得有价值了，它的目标同它自身是不可分离不可区分的。这样它存在的本身就成为它的大部分支持者的目标。”[15](P.53)欧盟跨国政党的制度化就是指其从可“耗尽的”组织，从基本上是国内政党的工具变为欧盟政治的一部分，国内和欧洲的政治家离开它就不能对欧盟施加影响。

欧洲议会党团的制度化有两个方面的含义：欧洲议会党团是否具有稳定性，是否构成了欧盟政治不可分割的一部分。欧洲议会规则第29条对欧洲议会党团的存在作了正式的规定。从前文的分析来看，尽管党团的变动比较大，但党团主体(三个主流党团)仍是基本稳定，党团的数量也大致稳定在8～11个。各党团的组织结构也都大致相似。在经济方面，欧洲议会有专门的党团预算开支，这笔开支要占到欧洲议会预算的10%以上。在政治方面，根据欧洲议会程序规则，任命议会委员会委员，议会内部的领导职位，发言时间的分配都是根据党团规模的比例来进行分配的。而向欧洲理事会和欧盟委员会提出口头质询的权利、就重大紧急议题要求辩论的权利，要有党团或委员会或29名议员一起才能获得，党团的优势非常明显。[13]为了获得这种优势，欧洲议员都尽量参加某个党团，党团的稳定性因而有了保证。其次，党团已经成为欧洲议会重要的决策和组织机构。主要表现在：(1)党团在欧洲议会内部的人事安排方面起着重要的作用。欧洲议会中最重要的官员均由选举产生，而选举中党团的作用是很大的。以党团的名义推选的候选人更容易为其它党团接受，党团之间也往往会达成某种交易。(2)包括核心机构在内的议会各个机构基本上是由各党团的代表组成的。议长会议由议长、副议长和党团的主席组成，各专门委员会也是按党团的比例组成的，其领导人的设置也体现了党团的比例。欧洲议会的司务署和秘书处的各总司的官员也来自不同的党派。全体大会是议会的最高决策机关，也是以党团为基本单位的。因此，可以说欧洲议会的活动主要表现为欧洲议会党团的活动。

跨国政党联盟并不是欧盟的一个机构，因此对跨国政党联盟制度化的考察要从它们内部运作机制发展情况及其与欧盟机构的联系及来看。

首先，就内部运作机制来看，跨国政党联盟在相当长的时间里基本上被视为国内政党组织在欧洲层次上的延伸，而不是某种议会外政党。[16](P.142)最突出的表现就是它们的决策权极为弱小。例如1993年之前社会党联盟执行局和代表大会仅能以多数原则通过一些对成员党没有约束力的建议，而具有约束力的决定必须要执行局全体一致和代表大会的2/3的多数同意才能通过。即便如此，欧洲社会党联盟仍没有执行这些决定的手段，因为它即不能开除也不能处罚任何政党。《马约》签署之后，这些政党联盟试图发挥传统政党那样的功能。例如，1995年通过的欧洲社会党章程规定了一系列具体的目标：在联盟和整个欧洲范围内加强改良运动，在各国政党、各国议会党团和欧洲议会党团之间发展更紧密的合作，制定共同的欧洲政策，增强同欧洲贸易联盟和专业协会的接触，采取共同的欧洲议会选举纲领等。这些目标类似于传统政党的目标：为政党代表谋求政治职位，通过制度化的体系制定政策，为各层次政党官员的合作和交流提供渠道，同传统市民社会团体建立联系。同时，每个跨国政党联盟在欧洲层次上都有常设的一系列办公室和机关，都有一个执行委员会，它们由各国政党的代表(通常是国际书记)和欧洲议会党团的代表共同组成，每年开6次会；每个政党联盟都有一个主席和若干副主席，主席通常是国内政党领导人，副主席有国内政党的高级官员和欧盟机构中的高级官员；欧洲人民党和欧洲自由民主与改良党各有一个特别的领导委员会来管理跨国政党联盟的日常运营。主席、执行委员会和领导委员会在履行其职责时受到政党联盟秘书处的帮助。政党领导人会议成为新的决策机构。从1974年开始，各跨国政党联盟就举行非正式的领导人会议。90年代初，除绿党外的三个跨国政党联盟的章程都把政党领导人会议视为最高决策机关。

其次，与欧盟机构的联系也得以深化。90年代之前，跨国政党联盟与欧盟机构联系的渠道是欧洲议会党团，但欧洲议会党团并不承认自己是相应跨国政党联盟在欧洲议会中的代表。而政党联盟对欧共体机构内的政党成员的影响几乎不存在。90年代之后，跨国政党联盟与欧盟机构的关系发生了实质性的变化，首先表现在它对欧洲议会党团的控制有所加强。欧洲议会三大主要的党团在其内部的规定中公开承认它们分别是欧洲社会党、欧洲人民党和欧洲自由民主与改良党的党团，政党联盟领导人会议有权批准哪个政党或个人参加欧洲议会党团。(注：绿党是个例外。绿党党团无权参加欧洲绿党联盟的代表大会，而欧洲绿党联盟也不依靠绿党党团的资源。)欧洲议会党团领导人可以出席政党领导人会议。

跨国政党联盟与欧盟其它机构的联系也取得了进展。欧盟委员会的成员全面参与了各自跨国政党联盟的工作。由于政党领导人会议的出席者包括各成员党的领导人、政府首脑和欧洲议会党团的主席，而政府首脑又是欧盟理事会的成员，因而通过政党领导人会议的工作对欧盟理事会的影响也在增加。历史地看，跨国政党联盟与欧盟机构的关系经历了从与欧洲议会党团的单一联系向与整个欧盟机构中的政党成员的广泛联系的方向演变，这种变化尤其集中表现在政党领导人会议上欧盟理事会参与角色的变化上。政党联盟对欧盟机构中政党成员的行为的影响近年来不断增强，说明政党联盟在欧洲层次上的制度化取得了进展，尽管总体水平仍然很低。

区域委员会中的党团在成立后也迅速制度化，已经成为增强区域委员会的影响和作用的推动力量。在区域委员会内部，党团在选举区域委员会主席、各专业委员会主席和执行局的成员过程中具有较大的影响，特别在区域委员会主席和第一副主席的人选问题上党团的作用是至关重要的。实际上，委员会的主席是由两个最大的党团——人民党党团和社会党党团经过协商轮流担任。最重要的是由于党团的存在，使区域委员会更容易形成建议，从而对欧洲建设施加影响。

四、结束语

欧洲层次的政党合作经过长期的发展，现在已经形成了一个较为复杂的而且制度化了的体系。就典型的欧洲跨国政党而言，它的成员是各国成员党而不是个人，在欧洲议会中有议会内政党组织——跨国议会党团，其关键性的协调机构是政党领导人会议。在这种意义上，欧洲跨国政党联盟可以被称为一个伞型的组织。但这个伞型组织不同于国内政党组织地方在于，它与成员党的关系上，成员党处于主导地位；在与欧洲议会党团的关系上，欧洲议会党团处于独立运行的状态，其成员资格并不受跨国政党联盟的成员资格的限制，具有明显的内生型特征。跨国政党联盟的这种虚弱地位使得在它内部形成了一个国内政党所没有的一个机构：政党领导人会议。政党领导人会议无论就其产生还是作用来看，都非常类似欧洲理事会。因此，我们可以说，正是欧盟这个特殊的政治体系孕育了欧洲跨国政党这种特殊的政党体系。

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