地方行政党政体制研究论文

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【内容提要】大革命时期地方党政体制的特色主要体现在三个方面：从政府组织的原则看，实行“间接党治”原则；从制度规定看，实行地方党政相对独立的体制；从实际运行看，地方政府权力高于地方党部权力。

【摘要题】民国史研究

【关键词】党治/地方党政体制/国民党

【正文】

针对大革命时期的地方党政关系，有一种观点认为，从总体而言，这个时期地方党部比地方政府显得更有权威。[1](p184)这一观点是值得商榷的，不能一概而论。地方党政体制是纵向党政体制一个重要组成部分。党治特色是地方政府组织原则的一个重要特征，省县地方党政权力结构的制度设计，规定了地方党政运作的框架。从总体来看，地方政府比地方党部显得更有权威，而不是相反。

一地方行政组织的间接党治特色

虽然地方政府的组织精神与中央政府的组织精神是一样的，都是党治原则，但稍有差别。中央政府实行的是“议行合一的直接党治”原则，地方政府实行的是“间接党治”原则。“间接党治”也与代议制度下的间接政党政治有别，前者是指地方党部不能直接统制地方政府。在国民政府成立之前，粤人就实行“以党治省”，邻近的桂省也效法，如桂省曾预言：“依第一次代表大会所议决之省县各条政纲，若于吾桂省次第实施，期年之间，党治可决成功”。[2]在成立国民政府的同时，广东省政府也作了改组。1925年7月1日，公布“省政府组织法”，7月3—4日，广东省政府和市政府相继成立。随后，又建立县级行政机构，到第二次东征(10月)前，已建立27个县政府。[3]地方政府成立后，就面临着正确处理与同级党部的关系问题。虽然地方政府都要受国民党的指导，但并不意味着同级党部可直接统治同级政府，同级党政组织之间是一种间接关系。

“间接党治”原则在有关法律规范中有所体现。最初制定的《省政府组织法》第一条规定：“省政府于中国国民党指导、监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务。”[4]广东省政府发表的成立宣言中说：省政府从政的“根本之计，尤在使全省人民及为人民服务之军队与官吏，皆受中国国民党之政治训练，使成为确信三民主义及实行三民主义之人”。[5](P1555-1558)这些条文并没有规定省政府要受省党部直接监督和指导。党治与法治是不一样的，在党治之下，无成文宪法，亦无正式制度化之立宪机关；在党治之下，中国国民党代表全国人民行使国家法律主权，中国国民党之意即为宪法，中执会或中政会即为立法兼行政机关。[6](P449)

以后修正的《省政府组织法》继续贯彻这一党治原则，但间接党治稍有改变。1926年11月10日，《省政府组织法》第一次修正，其中第一条规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务。”第五条规定：“省政府得制定省单行法令，但不得违之决议及国民政府命令。”[7]与此前的《省政府组织法》相比，党治原则规定的措辞有所变化，也即把省政府受“中国国民党指导、监督”具体化为省政府受“中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督”。关于措辞变化的原因，有的学者认为：“中央执行委员会为中国国民党之代表机关，而省执行委员会为该会驻省代表机关”，“其意志当为中央执行委员会意志”，“故此项修改仍继续初次规定法意，特加具体约束耳。”[6](P449)这种观点是值得商榷的。事实没有这么简单，真正的原因是：以党治国，在中央层级是很明确的，也即实行党政一体制，但在地方，不可能象中央党政体制一样。在地方，如何贯彻以党治国的党治原则，还在摸索之中。在军政时期，军事是第一位的，地方党政关系的复杂性还未充分显现。进入训政阶段后，各种党政矛盾激化，从而导致地方党政纠纷不断。虽然导致矛盾发生的原因许多，但省组织法设计的党政体制也值得思考，故1927年7月8日，第二次修正组织法，不得不将“省执行委员会”字样删除。

从以上也可看出，中央政府和地方政府组织法都标明了党治原则，但有差别：中央是通过中政会实行“议行合一的直接党治”原则，而地方政府是在国民政府垂直领导之下。地方党部虽也监督指导地方政府，但是，它不能干预地方政府，它们之间的关系是一种间接关系，笔者姑且把它称之为“间接党治”原则。不仅如此，地方党政之上设有综揽立法、行政权限的“议行合一。”的机关，那就是政分会。有政分会的存在，省政府要向政分会负责并报告工作，所以省政府的间接党治色彩更加明显。1927年3月13日，二届三次全会通过的《修正政治委员会及分会组织条例》第6条规定：“政治委员会分会之人数、权限、任务及与当地党部之关系，由中央执行委员会规定之。”第9条规定：“政治委员会分会，对于地方政治问题之决议，得直接交由地方政府执行之，但须报告中央执行委员会。”[8](P320-321)从上述规定可看出，各地政分会是几个省党政之上级机关，地方政府直接受政分会领导而不是受地方党部领导。政分会既管党务，也管行政立法。省党部省政府都要向政分会报告工作，如1927年4月7日，广东省党部致广州政分会要函，请将第二届选举经过事宜向中央解释。[9]广东、广西两省的行政方针也是由广州政治分会规定的。福建克复后，1927年2月9日，广州政分会第10次会议，特议决对福建省之行政方针，先由分会将两广之行政方针，电闽省政务委员会，以为参考之用，再由该政务委员会按察该省政治情形，草拟办法，并报告政分会，然后再由政分会定对于闽省之行政方针。[10]所以广州政分会“负广东广西福建三省政治党务任务”。[11]福建临时政治会议成立后，福建省政府并未成立，“福建军民财各政及党务进行事宜”都由临时政治会议处理。[12]所以，中央“政治会议不啻为党中政治上之最高机关”，“各省之军事外交党务诸重要问题”由政分会负责，“均集中于党，故政治会议确成为政治上党务上军事上唯一的指导机关。”[13]

总之，从地方组织看，广东省政府的组织特色是党治。就党治在地方政府组织实行而言，它又有不同中央政府组织党治的特色。具体表现为：中央及省执行委员会为省政府监督机关，[14]它们不能直接领导、干预省政府的内部事务(见图1)。

附图

图1广东地方党政体制

资料来源：参阅王正华：《国民政府初创时之组织及党政关系（民国十四年七月至十五年十二月）》，《中国近代现代史论集》第28册，第95页；1927年1—4月广州《民国日报》。

二地方党政体制的相对独立

这个时期，虽然地方政府实行间接党治原则，地方党部可以监督地方政府，但并非事事要听党的指挥，受党的控制和操纵。国民党的指导思想是要建立相对独立的地方党政体制，即机构相对独立和职能相对独立。在这种体制下，地方党政自成系统，又互相联系。

关于地方党政体制，有一些制度规定。从这些制度规定来看，地方党部不能超越地方政府。地方党政关系是一种党不干政，政不干党，党政相互监督的关系。这种关系主要表现在以下几个方面：

首先，地方党部只能监督地方政府，对地方政府只有建议之权而无干涉之权。1926年1月24日，国民政府发出通告：“国民政府基于以党治国之精神而成立，凡政府所举措，皆本于党之主张。最高党部代表本党对于政府施行指导、监督，其余各属党部及各种人民团体对于政治问题，固有自由讨论及建议之权，而对于财政收入及一切行政事项，不容直接干涉；否则破坏行政统一，纪纲不存，国无以立。[15]从这个通告可看出，中央党政体制与地方党政体制是不一样的。中央党政机构虽是分离的，但人员是重叠的，中央党部可直接指挥、控制国民政府。地方党政机构不仅是分离的，而且职能也是有分工的，党部不能直接指挥、控制、干涉地方政府，只有最高党部才能代表国民党对所有政府实行监督和指导。

其次，地方行政及司法机关也不能干涉地方党务，政府机关如有意见应报告其上级机关乃至中央党部处理。1926年7月20日，中央第42次常会上，讨论和通过了广东省党部呈请通令各行政及司法机关不得干涉党务的提案，中常会决议交政治会议讨论。该“案系由东江行政委员徐桴擅自越权改组县党部而发生”。从这个会议的决议可看出，国民党中央也是不允许地方政府干预地方党部事务的。[16](P435-436)

第三，政府机关不能随意逮捕党务人员。地方党政发生矛盾之时，地方政府往往利用手中掌握的军警大权逮捕残杀党务人员。国民党中央对地方政府此种行为是严厉禁止的。7月24日，中央第43次常会上，有广东省党部的提案：呈称各县行政机关拘捕党员事宜不断发生，有违中央通令，应请严办。该案的由来是：据顺德县临时监察委员会及执行委员会先后呈称，第六区党部常务委员兼农民学校校长梁著泉被县长陈粹维擅捕监禁一案；又东江行政委员徐桴函复，大埔县长陈毓辉滥押县党部干事李韵琴一案。广东省党部呈称，关于行政机关不准干涉党务，已交由国民政府通令在案，至此种逮捕党员事件，前由中央通令各县并行知政府查照，凡逮捕党员，除现行犯外，应先呈报中央，然后执行等各在案，惟此种事件发生甚多，而依请呈报者甚少，是应设法制裁，以维党纪。中央对此种行为，若非严予制裁，影响党务前途殊非浅显。中常会决议：关于逮捕党员手续，前既经中央通令在案，该县长毋得故违，惟姑念该县长等以初次未谙手续之故，从宽免处，但在押之党员等，应由省政府查明实在情形后，准予保释，并再通令各县嗣后应依前案办理，如再故违，应予以严重处分。[16](P444-445)8月7日，中央第46次常会上花县县党部电告三水县长杨宗炯竟枪决党员，请予惩戒案，该会决议：交省政府派员查办。[16](P482)

最后，国民党中央已初步规定了处理地方党政矛盾的一些原则。如党政互有意见，应报告各自的上级机关处理，上级机关处理不了，由中央党部决定。地方党部不能干涉地方政府内政，如有意见应报告上级党部，乃至中央党部。地方政府对地方党部有意见，应报告上级政府，及至国民政府。1926年2月政治会议决定：“县党部对于县政府有监督之权，及建议之责任；不得强制县政府执行。如县党部不满县政府之措施，应提出意见于省党部，由省党部转咨省政府处理。”[17]1926年7月，广东省饶平县党部擅设钱粮委员会，民政厅长提出意见于省党部，省执委会第32次会议决议交中央监察委员会办理：(一)训令该县党部不得侵夺民财两政权限，致干党律；(二)函复广东民政厅准予行使政权，解散该县党部擅自设立之钱粮委员会；(三)函知广东省党部注意督饬该县党务。27日，中央第44次常会决议：照中央监察委员会执行。[16](P452-453)

此外，地方党政相对独立还表现在同级之间相互交叉任职的情况很少见。

关于地方党政应有分际的规定是国民党地方党政应各自相对独立思想的制度化，就是到了训政阶段，这个思想和制度还是存在的，而且越来越坚定和巩固。虽然制度规定地方党政是一种相对独立的体制，但地方党部与地方政府到底是何种具体关系并未规定，从而导致地方党政关系并不融洽，例如省党政关系“至为浅薄”，两者“之间判若鸿沟”。[18]为此，才有1926年10月19日中央各省区联席会议关于省党部与省政府关系议决案的出台。该会通过的《省政府地方政府及省民会议县民会议决议案》规定：省政府委员“产生之法，由中央执行委员会指定数人，会同省执行委员会组织省政府。”省党部并没有直接组织省政府之权。第二天，该会又通过了《省党部与省政府之关系议决案》，其中规定：各省情形不同，可分三种办法：(1)省政府在省党部指导之下；(2)省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下；(3)省政府与省党部合作。某省应用某种办法，由中央执行委员会决定之。[8](P281-283)国民党中央坚持地方党政体制是与中央党政体制不同的，应有分际，但究竟采取何种关系却还在摸索之中，对省级党政体制的模糊规定就印证了这一点。

三从实际运作来看，地方政府权力高于地方党部权力

从实际运行观察，这个时期的地方党政关系，各地情形不一。有的地方是以党统政，如苏、鄂等省。在苏省，“党部言在必行，县长惟命是听……民众把党部看作万能”。在鄂省的一些县，县政府主动表示服从县党部的决议案；县署人事经县党部决议通过后始能任用；县府财政亦受县党部监督。[19]

有的地方是党政制衡，如湘省。在湖南，“凡革命势力伸展所及之地，政府必在党指挥监督之下。无可疑义”。[20]1926年10月召开的湖南省国民党第二次代表大会通过的《关于市县党部与县长之关系决议案》规定：“县长与市县党部立于同等地位，遇事以协商形式解决。[1](P183)

有的地方是以政治党，如粤省，粤省政在党之上。在北伐之前，由于国民政府实际统治的领域仅有广东省，所以广东省的地方党政关系是此时地方党政体制运作的一个突出代表，其他省的地方党政关系并不是占主导地位的关系模式。也正因为国民政府实际统治的领域仅有广东省，所以中央党部可以避开省党部而直接指导和监督省政府，省政府领导人也同时兼任中央党政职务。[21](P261)我们可以对比一下广东省政府与省党部的组成人员，就可看出省政府与省党部的各自地位。省政府的组成人员如下：

胡汉民中国国民党临时中央执行委员、中央执行委员，国民政府委员、外交部长、军事委员，广东省省长

许崇智中国国民党候补中央监察委员、军事部长，国民政府委员、军事部长、军事委员，广东军事厅厅长

廖仲恺中国国民党中央执行委员、工人部长，国民政府委员、财政部长、军事委员，广东财政厅厅长

古应芬陆海军大元帅大本营财政部长，中国国民党候补临时中央执行委员、商民部长，国民政府委员，广东民政厅厅长

孙科中国国民党广州市特别党部执行委员、组织部长，国民政府委员，广东建设厅长

宋子文广东商务厅厅长

许崇清广州市教育局长，中国国民党候补临时中央执行委员，广东教育厅厅长

陈公博广东农工厅厅长

省党部的组成人员，省党部则于1925年11月4日召开第一次会议，选出了陈公博、杨匏安、甘乃光为常务委员，杨匏安为组织部长，甘乃光为宣传部长，彭湃为农民部长，刘尔崧为工人部长，范其务为商民部长，陈孚木为青年部长，何香凝为妇女部长，谭桂萼为书记长。除了甘乃光、范其务、陈孚木，何香凝不是中共党员以外，其余的都是中共党员。除了何香凝任中央党部妇女部长、甘乃光任国民政府监察委员外，其他人没有在中央党政机关任职。

从省政府与省党部的组成人员来看，前者主要是国民党中央党政要员，后者也有兼任中央党部和国民政府职务的，有些还是群众运动干部，但主要是中共党员，在中央政府居要职的少。省政府组成人员的地位要高于省党部组成人员的地位，这也说明了省政府的地位要高于省党部的地位。

省党政机构相对独立，但省级党政是与中央党政连为一体的，也即上下之间交叉任职的情况很普通，所以省级党政之间矛盾很少发生。党政矛盾和纠纷主要发生在县级党政之间。县政府利用手中掌握的财政、军警等大权，处处为难县党部，甚至残杀党部人员。这从另一角度说明了地方政府的地位要高于地方党部。例如，从化县党员陈逸如等致函中央执行委员会，报告该县县长朱本恕等摧残党务情形；紫金县党部筹备处报告云：“一般土豪劣绅，多诬以赤化、共产、公妻、过激等口号，又指党部为共产机关。”前任丰顺县长杜石珊“身隶党籍”而“即将党部文书、印倌、宣传品捣毁无余，复将国旗、党旗撤除，以换陈(炯明)军旗帜”。有时省党部也站在县政府这一边，不分青红皂白地谴责县党部滥用职权。如1926年2月，顺德县党部率领农民自卫军击毙了准备暗杀县党部执行委员的恶霸谭十二，随后，广东省党部指责此举“滥用职权”，停止顺德县党部执行委员、监察委员的职权，派遣中共党员潘兆銮前来另组临时执监委员会。[21](P251-263)

关于县市党部与县市政府之间纠纷之多之原因，焰生发表了长篇社论，他认为原因有三：其一，县市行政长官摧残党务者，残杀者，志以为劣绅土豪张目以维持找寻其利益者，亦不乏其人。其二，有时县市长官欲兼任县市党部执行委员而不得就心存敌意纠纷不免时起。其三，县市党部如落在一般革命青年之手，就会发生一种幼稚病，对于县市政府之行政用人，辄受干涉，从而导致矛盾发生。所以，焰生认为“县市党部与县市政府关系之规定，尤为当前之急务”。[22]这篇评论对于地方党政矛盾发生的原因的分析还是比较客观的。在地方党政这一对矛盾统一体中，地方政府是处于主导地位的，矛盾和纠纷的发生主要是由地方政府引起的，在地方党政矛盾发生之时，地方政府也居于有利地位，为了正确处理县市党政关系，各地党部要求党居于政之上，力图通过它来消除党政矛盾。例如，1927年1月20日，广东省政府委员会全体委员会议，以“各县行政官吏，若无地方党部及人民团体之协助与监督，地方政治之改选不能实现”为由，特议决致函催促省党部，请饬全省各县党部，于本年3月内改选完竣，[23]并经呈奉中央政治会议广州分会核准照办。2月7日，广东省党部执委第二届第八次会议决议通过，并组织各县市党部改组委员会，议具一切改组计划，提出执行委员会议决定之。[24]1927年1月21日，广东省党部第二届执委第5次会议召开，紫金县党部提出县党部与县政府关系处理办法：其一，县党部在省党部指挥之下，监督县政府；其二，县党部议决案在可能范围内，县政府须认真执行，如认为不当，可交回复议或请示省党部；其三，县党部对于县政府用人行政，如认为不满意之处，得提出意见书于县政府，促其注意，但不得直接干涉用人行政。[25]但这个要求党居于政之上的提案未获批准。后来，第二次广东全省代表大会上，东莞代表提出关于制定县市最低实施政纲案。政分会第10次会议并案审议，议决办法两条：其一，“在各县市党部组织未健全以前，凡有事与县交涉者，应呈省党部执行省政府办理”；其二，“交省党部省民大会筹备会议定呈核分发。”[26]但是政分会这两条措施并没有从根本上解决地方党政关系问题。

中央为何不批准地方党居于地方行政之上的提案，是有原因的：关于地方党政关系，国民党中央与地方有不同的思路，中央主张地方党政应有分际。但这种分际思想还不确定，还没有向广东省以外的其他省推广，从而导致地方党政运行没有统一的机制，党政体制形态不一。

随着战争的推进，统治地盘的扩大，广东省以外的其他省党政体制有所变化，地方党部权力逐渐居于地方政府之上。在党军克服区域内，一般先设立省党部，然后才成立省政府。1927年4月初，云南胡若愚等将领倒唐后，表示服从国民政府，并致电广州政分会，请派员赴滇组织省党部，政分会即议决派蒋子孝等7人为云南省党部筹备员。[27]在省政府正式成立之前，一般组织临时政治会议作为该省过渡性的政治指导机关，如鄂、赣、浙、沪等均是。有关资料显示，在这些省区内，省党部大多能指导和监督省政府，特别是在中共党员主控下的省党部，这种指导监督更能切实执行。如湘省，省党部权力很大，省政府处于从属地位。这个时期，省政府多由省党部筹备组建，省政府委员也多由省党部委员兼任。如1927年4月10日鄂省政府成立时，省党部执行委员董必武、徐谦、孙科、李汉俊、张国恩、孔庚、邓初民和监察委员邓演达均当选为省政府委员；各厅厅长除财政厅外，均由兼有省党部委员身份的政府委员担任。省党政基本上是一班人马。[1](P182-183)

总之，从总体上说，国民政府的地方党政体制结构是：地方党政虽是相对独立的体制，但政府居于党部之上；在军事占领区则是党部居于政府之上。国民党主流倾向是地方党政应有分际，从而导致政的地位高于党。亚里士多德说：“法律(和礼俗)就是某种秩序；普遍良好的秩序基于普遍遵守法律(和礼俗)的习惯。”[28]党政体制也可说是党政运作的秩序，广州、武汉国民政府时期，国民党中央关于地方党政关系的思想不明确，从而导致地方党政体制的制度规定比较混乱，党政两个政治主体也就无法形成遵守法制的习惯，党政必然是无序运作。广州武汉国民政府时期，中央和地方的党政体制框架基本形成，这为训政前期的党政体制的确立打下了基础。撇开内容不说，从形式上，训政前期的党政体制框架与广州武汉时期的党政体制框架差不多。

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