政治权力与科学分析论文

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【摘要题】公共政策

【正文】

在公共行政的研究与发展中，有些问题被学者称做是“永恒的难题”，如民主和效率的矛盾、效率和公平的矛盾等。在现代社会，由于公共政策的巨大作用和影响，公共政策制定问题引起了广泛的关注。人们期待政治体系选择的公共政策是人类理智而不是政治权力的产物，人们也期望在公共问题存在或发生的场合，政治体系能够迅速反应，及时提供有效对策。在这种情况下，公共政策制定中便出现了一个与上述难题相类似的难题，即公共政策制定中政治权力与科学分析的矛盾。在公共政策制定中，强调政治权力意味着排斥科学分析，但排斥科学分析势必增加公共政策失误的风险，使人类社会掉入自己设计的陷阱；强调科学分析意味着排斥政治权力，特别是排斥专断的、个人的权力，但排斥政治权力势必拖延决策，使公共问题得不到及时解决。因此，正确处理公共政策制定中政治权力与科学分析的关系，确立政治权力与科学分析的合理关系模式，就成为公共政策体制需要解决的一个重要问题。

一、政治权力与科学分析的对立

考察人类哲学思想、政治思想发展的历史可以发现，在公共政策制定研究中，强调政治权力的观点与强调科学分析的观点都有着广泛的支持者。在那些曾对人类历史产生过重要影响的思想家中，政治观点的支持者主要有约翰•密尔和主张自由民主的理论家；分析观点的支持者主要有柏拉图、卢梭、马克思、恩格斯以及主张系统分析的理论家。为便于讨论起见，姑且将强调政治权力的观点称为政治观，将强调科学分析的观点称为分析观。有意思的是，两种论证的根据或出发点都是人的认识能力，或者是基于人的认识能力的有限性，或者是基于人的认识能力的无限性。

（一）政治观对分析观的诘问

政治观认为，人的认识能力是有限的，每一代人对自然界和人类自身的认识较之上一代人的认识都有所发展，但每一代人都有每一代人认识的局限性，这种局限性并不因为人类的世代延续而改变，因而人类的认识永远只能不断趋向于绝对真理而永远不能达到绝对真理。分析观将公共政策制定系于所谓的科学分析，但分析日益暴露出的弊端，恰恰反映了人类认识的局限性。

其一，分析是不准确的。人类有限的分析能力和公共政策问题的复杂性之间存在巨大差距，这一差距是难以弥补的。人类可以动用书本理论或科技手段扩展自己的分析能力，但即便如此，人类也很难使自己的分析完全符合实际和预期。面对日益增多且相互联系的公共问题，人类常常冥思苦想，试图找出解决问题的最佳方法，有时人类也确信自己找到了这种方法，但随后的事实却会证明，这些方法或者是不能很好地解决问题，或者是解决了这个问题又带出了那个问题。例如，解决了人口过多、过快增长问题却带来了独生子女教育问题；解决了平均主义问题却带来了失业问题；允许提前退休，缓解了就业压力却带来了养老压力等。因此，政策分析只能提供对问题的大致可能的认识。

其二，分析是不统一的。分析是由分析者提供的，由于每一个分析者独一无二的思维定势和知识结构，因此，每一种分析都是分析者的分析。对于同一个问题的认识，不同分析者之间的对立有时是相当尖锐、难以折中的。例如，一些权威经济学家担任了政府的经济顾问，但他们提出的经济主张却得不到同行的认可；世界上每天都有大量学术著作出版，但学术观点的对立早已是不争的事实。因此，如同“盲人摸象”，政策分析只能提供对问题的某种角度或某个方面的认识。

其三，分析对信息的过度依赖。信息是政策分析的基础或条件。信息过多、信息过少和信息不准确、不完全等，都会加重分析的难度或造成分析的失误。在政策分析过程中，分析者经常处在信息过少或信息过多的两难困境。一方面，分析信息过少，分析者无从分析；另一方面，分析信息过多，分析者又难以完全驾御这些信息。在现实政治中，各级政府官员对难以计数的政策提案很少进行充分的讨论，凡遇到超出他们熟知领域的问题时，他们就简单地步其他官员的后尘，原因是他们在这些领域的信息或知识近乎于零。因此，政策分析只能提供对问题的少数有限认识。

其四，分析对价值冲突的无能为力。在现实政治中，由于价值的冲突，对于同一项公共政策，可能会得到肯定或否定两种相反的评价，支持者有之，反对者亦有之。那么，当一项政策可能给一部分人带来好处而给另一部分人带来损害的情况下，分析者应该遵循什么原则和标准进行分析或选择呢？对此有人提出了“多数人标准”或公共利益标准，即认为多数人的选择应该高于少数人的偏爱，公共利益应该高于特殊利益。但是，多数人的选择不一定就是正当、合适的选择，而寻找公认的公共利益也是很困难的。实际上，对于各种价值或利益冲突而言，政策分析在大多数情况下是无能为力的。因此，政策分析只能提供对问题的一种折中的、妥协的认识。

其五，分析的过高成本。持久的分析耗时、耗资，代价昂贵。例如，美国社会学家已经花费了几十年时间用以分析学校取消种族隔离对学生成绩的影响，但至今没有得出一致的结论。在现实政治中，一个政府官员每天都要做出决定，即使把其中的部分问题拿来进行分析研究，也将耗尽政府的财政预算。迄今为止，还没有发现有哪一个政府资助过哪项大型且近乎完美的政策分析，原因就在于分析的成本过高。因此，政策分析只能提供对问题的简单、表层认识。

政治观在提出了上述对分析观的诘问后指出，在政策制定中起决定作用的并非科学分析而是各种政治权力、政治力量间的相互作用。在文明社会中，大多数政策问题特别是重大政策问题都是由这种相互作用决定的。例如，在经济领域，买卖双方的相互作用解决了经济生活的基本问题，且不需要任何人的分析论证；在政治领域，普通公民与公民代表的相互作用（代议制）解决了直接民主面临的诸多难题。政治相互作用的各方最终都会向政策制定者施加压力，由政策制定者采用投票方式决定政策的取舍，而投票方式恰好是典型的政治方式，集中体现了政治的基本原则，诸如“多数人原则”、效率原则等，这些原则在总体上是倾向于政治而排斥分析的。

（二）分析观对政治观的反诘

分析观认为，人的认识是一个从简单到复杂、从低级到高级、从有限到无限的过程。首先，人的认识是反复的，反复每增加一次，人的认识就深入一层。例如，人们对物质结构的认识从分子层次进入到原子层次，又从原子层次进入到电子、质子、中子等基本粒子层次，随着科学实验的进一步发展，人们的认识还会进入到更深的物质结构层次。其次，人的认识是无限的，人的认识对象即客观世界的无限性，决定了人的认识的无限性，人的认识和实践必然是一个无限发展、无限深入的过程。人的认识每深入一步，都更加趋近于那个完整、真实的客观世界。人的认识的这些特点，既说明了政策分析的完全可能，同时也反衬出公共政策制定中政治权力或政治相互作用的缺乏理性甚至粗鲁不堪。

其一，政治相互作用中的党派意见。按照美国政治学家阿尔蒙德的分析，所有政治体系都有相应的政治结构以及组成政治结构的政治角色。现代政治体系一般包含利益集团、政党、立法机关、行政机关、政府官员和法院等六种政治结构。[1]政治体系的公共政策是对各结构利益表达进行筛选的结果，大多数情况下满足的是某些而并非全部政治结构的利益要求。因此，当认为政治体系的公共政策有利于他人而不利于自己时，各结构就会采用诸多方法影响政治体系的公共政策制定。例如，政党通过游说由本党选票选出的议员，影响议员的看法、态度或投票行为等。这种发生于政党和议员之间的相互作用以及其他类似的相互作用，显然主张的是党派意见，甚至是党派偏见。诚然，党派意见并不必然违背公共利益，但党派意见毕竟是以党派利益为基础提出的。如果这种意见与公共利益有某种契合，那么这种契合也只是出于巧合而并非出于自觉。

其二，政治相互作用中的强迫与交易。说服、控制、威胁、交换、协商等是政治相互作用的一些常用方法。运用这些方法，相互作用的各方可能会达成某种妥协。尽管各政治体系都规定有相互作用的规则，但由于相互作用的有效性和普遍性，相互作用的各方都无法保证对规则的严格遵守，也都无法避免幕后交易的发生。一些权钱者手中拥有的权力和金钱，往往使他们在相互作用中处于有利位置。有权者可以采用说服、控制甚至威胁的方法强迫他人接受自己的主张；有财者可以采用金钱交换的方法买到有利于他们的立法。这些相互作用中的强迫与交易，使得缺乏组织的普通公众在政治相互作用中处于更加孤立无助的弱势地位，这无疑是对社会公正和正义的严重破坏。

其三，政治相互作用中的非理性。如前所述，政治相互作用的各方最终都会向政策制定者施加压力，由政策制定者采用投票方式决策政策的取舍。但是，由于政策制定者是不同党派、不同意见的代表者，所以他们对同一政策问题的态度可能会截然不同，由此引发了政策制定者之间的争论。这种争论发展到极端会堕落成斗殴，然后再重新回到桌面上进行谈判或投票。但是，无论是政治家之间的斗殴还是投票，都说明了政治相互作用的非理性。首先，政治家之间的斗殴说明政治家政治品性和人格品性的低劣，说明由政治家决定政策的不可靠性。其次，按照“多数人原则”投票而产生的公共政策，同样不能说明公共政策的科学性，因为，在人类认识自然和自身的历史上，先进科学认识受到压制甚至被视为异端的例子是屡见不鲜的。

分析观在提出了上述对政治观的反诘后指出，公共政策同样是一种认识，是公共政策制定者根据公共问题提出的一种对未来发展的认识。这种认识的提出不仅需要严格的程序，而且需要科学的论证，否则就有失误的风险。在公共政策制定中，应当尽量减小政治权力的作用而逐步加大科学分析的分量。尽管政策分析存在这样或那样的困难，但却是必须的。反复的、严谨的政策分析无疑会增加公共政策的合理性，使人类免遭由于缺乏理性而给自身带来的灾难，而这恰恰是人类社会与动物社会的根本区别。20世纪60年代中期到70年代初，美国及世界上许多国家对政策科学的热情一下子高涨起来。这种热情很大程度上是由于一个著名的生物学实验。实验过程为：把一些老鼠放在环境适宜的实验室中令其自由发展，老鼠就毫无节制地繁殖起来。当老鼠繁殖的数量达到所给实验室环境容纳不下时，老鼠之间就开始了相互残杀，直至全部灭绝。这个实验结果公布后，立即引起社会轰动，人们仿佛突然意识到了自己处境的危险：人口爆炸、资源枯竭、生态破坏、环境污染等。人们意识到，人与动物的根本区别在于人有理智，人类只有充分运用理智实施自我控制，才能避免重蹈上述老鼠社会的覆辙，而人类自我控制的主要手段即是制定科学合理的公共政策。

二、政治权力与科学分析的统一

从各自的角度出发，政治观和分析观关于公共政策制定过程的观点都有合理之处。首先，政治观的论点固然反映了人的认识的局限，但更反映了人类社会的复杂与动荡。人类社会的复杂与动荡，要求有政治权力的存在，说明政治权力因素在公共政策制定过程中的不可排除性，其作用集中在公共利益的选择、执行与维护上。其次，分析观的论点倾向于公共政策制定中的科学分析，要求政策制定者以理性分析而不是以政治权力为基础进行公共政策选择，这对于改善人类的生存环境，并最终建立起人类社会与自然环境之间的和谐关系，无疑具有重要意义。

实际上，政治权力与科学分析在公共政策制定中的关系是一种对立统一关系。首先，政治权力与科学分析是对立的。在公共政策制定过程中，政治权力与科学分析都有相互不可替代的独特作用，且二者的作用存在此消彼长的关系，强调科学分析会降低政治权力的作用，而强调政治权力又会减弱科学分析的作用。其次，政治权力与科学分析又是统一的。在公共政策制定过程中，政治权力应该是充分运用科学分析的权力，而科学分析则应该是充分考虑到政治相互作用的分析。

（一）政治相互作用中的科学分析

各政治结构之间围绕公共政策制定而形成的相互作用，应该是充分运用科学分析的相互作用，而不是仅仅通过交换、威胁、控制等手段的相互作用。政治相互作用中的科学分析对于引导政治行为和实现政治说服都有重要意义。

1.政治行为中的科学分析。研究表明，在复杂化程度加剧的社会条件下，人们的政治行为主要依据于分析而不是情感，从“党派投票倾向论”到“问题投票倾向论”的转变就是典型的例子。“党派投票倾向论”和“问题投票倾向论”都是美国学者提出的。“党派投票倾向论”认为选民的投票行为主要依据于竞选者所在的党派而不是其政策主张。“问题投票倾向论”则认为选民的投票行为主要依据于竞选者的政策主张而不是其所在的党派。从20世纪60年代到70年代初，美国政治学的中心理论一直是“党派投票倾向”论，但从20世纪70年代中期开始，“党派投票倾向论”开始被“问题投票倾向论”所取代。相比之下，“问题投票倾向论”显得更为合理。原因是，在美国等西方国家，资产阶级政党就其性质来说是相同的，所不同的只是政策主张。选民考虑追随自己所喜好的政策主张而不是某个党派显然是务实的。而当选民考虑政党的政策主张并投票赞成或反对时，选民已经对政党的政策主张进行了认真的分析研究，否则他就无法判断到底哪一种政策主张更能代表自己的利益，或更加符合自己的意愿。

2.政治说服中的科学分析。政治相互作用中的各方如欲得到更多的支持和理解，以便使政策按照他们的意愿制定，往往要进行大量的说服工作。说服可以是简单的，例如标语、口号、广告词等，也可以是分析的。但是，简单说服的效果显然值得怀疑，绝大部分的说服要依靠分析，特别是对于那些政治家或学识渊博的官员来说，分析性的说服就更为必要。例如，制定发展高等教育的政策，有关人员就需要对高等教育发展的现状、发展的规划、发展的可能与困难、发展的预期成果、发展对相关行业的影响等一系列问题做出详细的分析论证。再如，北京提出申办2008年奥林匹克运动会，为了得到国际奥委会委员的投票赞成，北京奥申委除做扎扎实实的物质准备外，还需就诸多问题提出分析论证，包括运动场馆、道路交通、环境保护、安全保卫、通讯传媒、医疗卫生、宾馆设施、民众态度等。在有多个申办城市竞争的情况下，“最佳分析取胜”的说法是毫不夸张的。在公共政策制定中，那些被绝大多数人选择或接受的政策，其实就是一些按照通常标准进行了充分分析的方案。

（二）科学分析中的政治相互作用

政治相互作用中的各方都有其特殊利益，科学分析的作用就是对社会多元利益结构进行全面检视，而不是只考虑少数人的利益或意愿。这对于超越党派意见和肯定公共利益都有重要意义。

1.科学分析对党派意见的超越。不可否认，分析确有工具的性质。从工具的角度看，分析可以为任何运用它的人提供服务或为任何党派意见提供支持。但是，科学分析的终极目的或至上功能是寻找出超越党派意见的、符合社会发展规律的客观真理。科学分析的这种功能以及由此形成的对于社会发展的推动作用已被历史所证实。例如，第二次世界大战结束后不久，美国国内围绕“奥本海默事件”（注：奥本海默是犹太裔物理学家，第二次世界大战前担任罗斯•阿拉莫斯原子弹研究所所长，主持过著名的“曼哈顿工程”。战后，奥本海默担任美国核能委员会委员，因主张和平利用原子能而被贴上了“赤色分子”的标签，并遭受批判，这即所谓的“奥本海默事件”。）曾发生过一次较大规模的政策争论，在“原子能应优先用于和平还是国防”的问题上形成了明显对立的意见：有人主张原子能应优先民用，有人主张应优先军用，以奥本海默为代表的一些原子物理学家则明确主张和平利用核能。当时，奥本海默等人的科学见解并未得到广泛认同，但从其后美国政府采取的实际政策看，和平利用核能的意见还是受到了重视，战后美国政府国防和民用支出占国民经济总产值的百分比变化证实了这一点。见下表。

美国政府支出（包括各级政府）按职能划分支出占国民经济总产值的百分比

时间1950196019701980

民用14.816.723.127.8

国防8.311.39.15.3

资料来源：R.A.穆斯格雷夫等著：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1987年版，第138页。

2.科学分析对公共利益和社会长远利益的支持。公共利益和社会长远利益是确实存在的。例如，控制大气污染、保护野生动植物、禁止捕鲸、减少温室气体排放等是人类的共同利益和长远利益，加入世界贸易组织是中国人的共同利益和长远利益。由于社会问题的复杂和人们价值观念的冲突，人们对于公共利益、社会长远利益等问题的认识并不统一，而个别利益与公共利益之间、近期利益与社会长远利益之间也确乎存在矛盾。例如，关闭污染企业会减少政府税收、打破区域经济封锁会对区域经济产生影响、加入WTO在一段时期内会对中国民族工业带来冲击等。在这方面，科学分析的功能是帮助人们认识、选择并支持公共利益和社会长远利益，自觉抵制那些危害公共利益和社会长远利益的行为与政策。在政府公共政策制定过程中，科学分析的这种功能已日益显露出来。正如美国政策科学家R.M.克朗所说：“系统分析在帮助政治家变得成熟起来方面是很起作用的，因为它为他们提供了更好的工具和研究成果；另一方面，系统分析也为广大选民提供了帮助，帮助他们对共同关心的问题做出更加科学的分析。当问题的复杂性超出广大公众把握的程度时，所谓民主是有缺陷的。”[2](P210)“不管怎么说，尽量从不同的角度来看整个系统的诸因素，对价值问题做出更加明确的分析，以及更客观地看待自己对可行性所做出的判断总是有利无害的。”[2](P216)

三、政治权力与科学分析的合理关系模式

鉴于公共政策制定中政治权力与科学分析的对立统一，如何处理政治权力与科学分析的关系就成了公共政策体制需要解决的一个基本问题。妥善解决这一问题，建立起政治权力与科学分析的合理关系模式，对于提高公共政策制定的质量与效率至关重要。

在公共政策制定过程中，政治权力与科学分析的合理关系模式应包含如下理念和制度：首先，政治权力与科学分析是不能相互取代的；其次，在社会发展和分析工具改进的情况下，应注意加大科学分析的投入而减少政治权力的作用。上述理念和制度表明，作为唯物辩证法的基本规律，对立统一规律揭示了事物发展的源泉、动力和实质，作粉以共政策制定中的对立统一，政治权力与科学分析决定着公共政策制定的效率和质量。因此，公共政策制定不能没有政治权力，也不能没有科学分析。但是，也正如每一对矛盾都有主次方面一样，从世界的复杂性和人类长远利益来考虑，科学分析和人类理性应成为公共政策制定的主导。公共政策制定应更多地加大科学分析，以便使科学分析或人类理智真正成为政治权力运用的基础。在这方面，不少西方国家已经积累了相当的实践经验。

例如，美国是政策科学的起源国，政策分析投入已呈立体化趋势，政策分析投入既包括政府的，也包括民间的和专业的。美国联邦政府数十年来加大了政策制定所要求的专门信息和分析的范围，联邦政府在社会问题研究方面的开支已增至5亿～10亿美元之间。在美国，政策分析吸引着成千上万的社会组织、私人公司和利益集团，成为一种大规模的活动。通过著书立说，原本默默无闻的普通公民也会成为有关政策问题的举足轻重的人物。政府还利用大学和兰德公司等研究机构进行专业政策分析。这种政策分析的一个典型尝试就是新泽西州的“保证收入实验”。为了研究保证收入是否会降低人的工作积极性问题，经济机会局通过威斯康星大学的贫困研究所进行了一项有1000多户家庭参加的实验。参加实验的家庭从实验机构领取全部现金收入，研究人员将领取现金的家庭与没有领取现金的家庭对照组加以对照，从而分析出保证收入与人的工作积极性之间的关系。[3]

比较而言，专业政策分析有两大优势。首先，专业政策分析是全面与系统的。专业政策分析全面铺陈有关政策问题的各种因素，并运用数理模型加以系统研究，故这种分析往往是全面的而非片段的、周密的而非支离的、客观的而非流于偏见的。其次，专业政策分析是有效的。专业政策分析在寻求解决问题的有效方案上具有独特的作用。所谓“解决问题的有效方案”往往不仅指那些能够有效解决问题的方案，而且指那些政策各方都乐于接受的方案。

当然，科学分析也确实面临着多种约束条件。从客观上看，科学分析受价值观、时间、资源、距离、知识水平、工具（技术）以及政治可行性等条件的约束。为了摆脱这些约束，政策科学家建议政策分析人员注意改进政策分析系统。其方法是：确认有哪些约束条件在起作用；了解这些条件为什么和怎样起作用；创造性地扩大选择范围用以改变或消除这些条件，或者在分析中加入时间因素以便在将来做到这一点；在约束条件给定的情况下，提供规范模式或指导原则以更有效地达到系统的目标。从主观上看，科学分析受分析者世界观、人生观、道德观等条件的约束。因此，科学分析也并非是完全理性化的。政策分析人员应超越个人狭隘眼界，以高度的负责态度和人文精神关怀人类社会的总体发展。对此，R.M.克朗指出：“系统分析人员应该投身到那些有高度的可能性对全体人民的生活质量做出改进的研究机构和政府里去工作，而不要为那些把暗杀、延长人的痛苦、残酷地利用无辜的人质、或者大屠杀作为达到目的的手段的价值系统服务。因此我希望系统分析人员、系统管理人员和政策科学家们的价值观，不会和诸如十一、十二、十三世纪的基督教十字军东征，本世纪三十至四十年代第三帝国的纳粹主义，或者红色旅的恐怖主义等等发生共鸣。”[2](P212)

我国在1978年之后初步建立了政府公共政策制定所需的信息与咨询系统，这一系统主要由五个部分组成，即县级以上政府设置的专司政策研究的职能机构、附设于政府部门的研究机构、省市一级政府设置的专家顾问团、从中央到省市的科学研究院、各大学的研究所等。我国政府的政策研究系统在收集政策信息和辅助政策制定方面确有建树，但由于多方原因，特别是制度原因，其功能特别是系统功能并未得到充分发挥。不少政府部门及政府首脑的决策依然采用个人式和经验式，既没有分析投入，不讲科学程序，也没有决策监督，统辖政策制定的依然是政治权力，甚至是专断的、个人的权力。因此，建构思想库制度并加大政策分析投入，将是现时和今后一个时期我国政府政策制定体制应着力解决的问题。

重视人类理性的观点不是什么新观点。早在18世纪70年代初，法国唯物主义哲学家和无神论者霍尔巴赫就呼吁：“人的理性受到各种神学教条的愚弄，放弃了自我认识，怀疑自己的力量，拒绝经验，害怕真理，轻视健全的思想并且否认它，而盲目地屈从于强力。……让人的理智回头来研究自然的事物、易懂的对象、明显的真理和有益的知识吧！但愿统治各民族的虚无缥缈的幽灵烟消云散，但愿合理的思想在似乎永远注定要成为谬误的牺牲品的理智中自动地发育生长。”[4]如果人类社会在其发展中能够尊重理性，尊重客观规律，毫无疑问，人类社会的发展会少走许多弯路。

【参考文献】

[1]加布里埃尔•A•阿尔蒙德，小G•宾厄姆•鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.

[2]R.M.克朗.系统分析和政策科学[M].北京：商务印书馆，1985.

[3]查尔斯•E•林布隆.政策制定过程[M].北京：华夏出版社，1988.15-20.

[4]霍尔巴赫.健全的思想[M].北京：商务印书馆，1966.16-18.