警政思想制度分析论文

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摘要:作为维新派代表人物的康有为,其警政思想具有承上启下的作用,他的警政思想受日、英等国警察制度影响较大。康有为从宏观制度层面提出了新军御外敌、巡捕靖内乱,军入警时巡警、警官的任用需有较高综合素质等主张,推动了警政的现代化进程,对于以后的建警方略有借鉴意义,但因受到时代的局限,其认识还不够全面和深入。

关键词:康有为;警政思想;制度层面

康有为是的重要领袖人物。甲午战后面对外敌入侵,政局不稳的局面,康有为提出一系列变法主张,这其中就包括康有为的警政思想。学界在梳理近代警政思想的演进过程时,认为康有为的警政思想不具有创新性。这一认识以韩延龙、苏亦工的《中国近代警察史》中的观点为代表。两位学者在书中指出:“康有为的警政主张,大体沿袭何启、胡礼垣和郑观应等人的观点,没有更大的突破。”笔者认为作为维新派代表的康有为是从宏观制度层面来考量警政思想,这本身就高于改良派的认识,具有革命性的意义。另外,康有为确实也提出了新的警政思想且具有很强的前瞻性,这都在后来的警政建设中得到了体现。本文拟对康有为警政思想的来源、内容和评价进行简要的探析。

一、康有为警政思想的来源

康有为的警政思想主要集中在他的三道奏折中:光绪二十三年(1897)十二月的《上皇帝第五书》、光绪二十四年(1898)正月的《上皇帝第六书》、同年五月上书的万言书。纵观这三道奏折,康有为的警政思想在“设巡捕、整市场”这一基本主张的基础上步步深入,最后在万言书中得到了系统化的阐释。康有为的警政思想主要有三个来源。

(一)对国外警察制度的考察、学习和借鉴康有为对国外警察状况的初次考察始于19世纪中后期。洋务运动的失败,中国有识之士开始从社会制度角度向发达国家学习,警察制度就是这其中学习的重要内容,康有为是这一学习潮流中的代表人物。“早在1879年康有为读到《西国近事汇编》和《环游地球新录》时就注意到西方警察制度的先进之处。随后,他又到当时是英国殖民地的香港考察,发现‘西人宫室之瑰丽、道路之整洁、巡捕之严密’,乃知西人治国有法度。”而在我国上海等地的租界中,工部局所设立巡捕房工作模式更加深了康有为对警察的认识。这些阅读和游历为康有为日后警政思想的形成奠定了感性基础。

康有为正是在上述认知的基础上,并大量借鉴日本警察制度来完成其警政思想质变的,这是与康有为的政治主张密切联系的,康有为的警政思想是他向日本所学国家制度中的子内容。“日本维新以行政兼司法,隶内务省而别立总监之厅。政府、县有警部,凡十等。其职保护人民,其事四:曰去害、曰卫生、曰检非违、曰索罪犯。故警察者,上通政府而下达穷壤。弥教案、诘戎莽、稽印税、缉私铸、佐学校、清田赋,莫不赖之。”显然这些论述表明,日本的警察一方面成为独立的行政建制,另一方面承担具体的职责任务,这就为康有为在中国创立警察提供了制度上的范式。因此,康有为在奏折中提出“设巡捕、整市场”、“道路、巡捕、卫生、济贫、崇教、政俗之政,皆督焉”,诸如此类的建警主张也就成为水到渠成之事。

(二)对国内早期改良派警政思想的吸收

1895年,改良主义者何启、胡礼恒合作写出了《中国宜改良新政论议》,提出设巡捕的设想。而在同一年,郑观应在重印《盛世危言》时增入了《巡捕》一章,这也是中国最早单独成章系统讨论巡捕的文章。在本章中郑观应更是明确指出“设立警察是消除现存弊端的根本途径”。这种设专职巡捕于城市的制度,“实于地方民生大有裨益”、“如中国仿而行之,何致有教堂滋事,两乡械斗,小窃劫案如此之多乎?”62随后,1896年陈炽在《庸书》中的《巡捕》篇,也专门谈到创立警察问题。而出使日本归来的黄遵宪更是深有感触,他在《与梁任公手札》中说:“警察一局,为万政万事根本。警察者,治民之最有实力者也。”

可以看出,早期这些改良主义者的警政思想在警察创立、警察职能以及警察作用方面都有了粗略的介绍。“维新派的警政尝试和以后清廷的警政建设都在一定程度上,自觉不自觉地接受了早期改良派的某些主张。”因此,改良派的警政设想成为康有为警政思想的重要来源可谓言之有据。

(三)对地方警务实践经验和教训的总结

维新变法前后,地方的警政实验在客观上充实和践行了康有为的思想主张。湖南保卫局和上海的杨树浦警署的成立是两个最好的例证。

1897年6月,黄遵宪到湖南署理按察使。到任不久,他即向湖南巡抚陈宝箴提出了设立保卫局的建议。当时陈宝箴正在湖南大力推行新政,也看到旧的保甲制度已不足依靠,因此他赞成黄遵宪的提议。同年7月湖南保卫局正式成立,十一月底被裁撤。湖南保卫局所实践的内容是去民害、卫民生、检非违、索罪犯,另外保卫局还具有一定的司法审判权。

湖南保卫局是完全由中国人自己创立实践的,而上海的杨树浦警署则是在日本人帮助下成立的,这无疑与康有为学习日本警察制度的初衷相契合。杨树浦警署成立于1898年百日维新中,因此与湖南保卫局一样也应算作中国最早的警察机构之一。“上海道台蔡钧要求日本领事馆推荐一名明治维新警察改革中的专家。一个名叫永谷隆忠的日本东京警署官员不久后即向蔡报到,并受命在杨树浦成立一个警察署,他按照警察培训程序训练了一支来自道台衙门的150名兵丁。

1898年9月百日维新失败后,蔡钧被解职(蔡钧于1898年4月离署上海道任。———校注)第二年永谷也卷铺盖打道回府了。”

这些地方的警政举措在维护当地治安方面都起到积极的作用,但因反对派的阻挠及失败等原因都没有维系下去。即便如此,它们还是很好地印证了康有为警政设想的可行性,也为其警政思想的完善提供了不可多得的实践材料。

总之,康有为的警政思想是在这三方来源的合力下,结合当时清政府的实际情况,在不断中国化中形成自己较为成熟的警政思想的。

二、康有为警政思想的内容

康有为的警政思想是在甲午战争失败,列强持续入侵,变法迫在眉睫的状况下提出的,因此他的警政思想不可避免地被赋予了救国救民的意义。其具体内容如下:

(一)从军警职能定位角度,提出了新军御外敌、巡捕靖内乱的警政思想

康有为的这一主张是在清末面临内忧外患的局势下,为了维护主权独立和社会稳定从宏观制度角度设计的解决之道。清末,一方面原有兵制难以抵御外辱,“昔日之八旗、绿营、勇营已成无用之兵,岁靡民脂数千万之饷”;另一方面,社会治安持续恶化,原有治安方式难以奏效,社会治安状况混乱不堪。1895年郑观应在《盛世危言》一书中指出:“今中国各省奸民布满市廛,或名青皮,或名光棍,或名混混,或名流氓,总而言之,皆莠民也。”年陈炽在《庸书》一书中有同样的论述:“近来劫持横行,道途污秽,西人至登诸日报,谓天下之至不洁者。莫甚于中国之京城。”面对这样的社会状况,清末传统的治安力量显得力不从心。

基于上述原因,康有为深刻分析了建立新军和巡捕的必要性,把巡捕的作用摆到了与新军同等重要的地位,并进一步认为新军和巡捕是国家两股并行的军事武装力量。康有为一方面主张请裁绿营、改骑兵、积极倡导建立新军,用原来军饷训练新军来抵御外敌;另一方面,针对国内局势改营勇为巡警,设巡捕以靖内乱,让警察成为安靖地方的基础力量。这些举措初步从现代国家战略安全层面建立起了军警共同维护国家稳定的制度。

(二)从提高警察整体素质角度,提出了警察留用及警官任用需要相应地考察其综合素质的警政思想

康有为主要把警察的来源限定在当时的军队中,将“警察”当作安置裁汰“制兵”的一种办法。而当时清政府所倚重的旗兵、绿营素质堪忧,几乎同时期的光绪帝就在他所的上谕就称各省制兵防勇积弊甚深。因此康有为认为,不应该毫无节制地从军队中随意录用警察,新入警者必须要具备某些条件。

基于上述考虑,为从军队中留用素质较好的警察,康有为对留用警察的条件做了初略的论述:“其盗贼繁多之地,酌量暂留营队以资弹压。其识字明敏、通解事理者,改充巡警,以资县乡之防虞。查各国为治,先整巡警,吾国无兵,只得号为巡警,因而教之改之,亦事宜也。”显而易见,康有为首要地认识到,警察不同于一般的士兵,警察录用需要具备诸如文化知识等基本素质,这一观点可以被认为是择优录警的滥觞。而在警官的任用上康有为也提出了一些较有价值的观点。他在奏折中特别指明:“其武弁识字通敏解事理者,改为巡警官。”也就是说,康有为认为警官的素质更要胜人一筹,警官的素质要综合考察,不能只注重一方面的才能,因为只有这样才能够保障警察工作的有效开展。

总之,康有为这些警政设想具有较强的前瞻性和可行性。它既是当时解决积重难返社会问题所必需的猛药,也是康有为警政思想的重要组成部分。

三、对康有为警政思想的评价

(一)康有为关于警察制度的一系列构想,是中国维新派思想家中较为先进的警政理论首先,虽然在中,康有为提倡的警察制度没能在全国范围内建立和实行,但是不可否认,这种警政思想与地方实践结合的尝试在近代警察制度的发展中具有开创性的意义。

其次,康有为从更高层面的制度角度入手来设计警察规制,既赋予了警察保卫国家安全、维护社会稳定的职能,又赋予了警察保障变法顺利进行、推动制度革新的重任。因此,康有为的警政思想较之以前的警政设想有着不可比拟的进步性。

最后,康有为警政思想中的诸多内容影响了日后的历次建警。比如,军、警并用主张。清末,袁世凯天津创立巡警,就用巡警代替军队,驻扎在外国侵略者规定的非军事地区,这样既维护了国家主权又保持了社会秩序。民国,有更为直接的表述,“军队与警察:前者是用来保卫国家的,后者则是维护治安的。”再如,提高警察、警官素质主张。清末巡警部创立,为保证警察来源的质量,专门制定了《考取巡警章程》,其他各级政府也制定了一系列的法规,如《各区训授巡警规则》、《募警入学简章》等。而为了提高警官素质,巡警部更是制定详细的警官任用章程和官吏考核选拔制度。

(二)由于时代的局限,康有为的警政思想不可避免的存在“先天不足”

首先,康有为的政治主张是通过资产阶级的维新运动来改造整个社会,并且把希望寄托在清政府身上。他的警政思想,一方面希望能够革新除旧创立新型的警察制度,另一方面却依赖旧有的机构框架和人员组成。受此禁锢,康有为警政思想的目的及具体举措充斥着诸多的封建余毒,具有很大的不彻底性。

其次,对警察职能缺少宏观把握。康有为受角色地位的局限,更多地从裁汰冗兵和推动变法方面来考虑警察的职能,主要是强调警察在维护社会治安、巩固国家统治上的作用,而忽略了警察还应具有的诸如交通管理、消防等职能,这使得他的警政思想中对警察制度的构建不够系统和完整。

最后,康有为对以资本主义形态存在的警察制度的认识和学习不够深入。康有为虽然多方学习和考察日、英等国的警察制度,并一再上书要求“设巡捕”,但总体上看,他并未从国外警察制度建构、职能确立以及制服统一等方面整体性地进行移植和引进。

综上所述,康有为的警政思想在中国近代警政史上产生了重要的、积极的影响,有力地推动了警察的现代化进程。他的主张为以后的历次建警奠定了一定的理论基础。

参考文献

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