转变政府职能共建社会主义和谐

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[内容提要]共建共享是追求和谐社会的重要理念。它不但指出了造成目前社会不和谐现象的主要原因，而且提出了解决的方法。切实转变政府职能是共建共享社会主义和谐社会的关键。这需要强化政府的社会管理和公共服务职能，积极推动社会治理的法治化，进一步规范行政权力的运行，增强政府的执行力和公信力，并建设一支高素质的专业化公务员队伍。

[关键词]共享共建社会主义和谐社会政府职能

2007年两会期间，同志发表了“在共建中共享，在共享中共建”的重要讲话，在全社会引起了广泛反响。共建共享社会主义和谐社会，不但指出了造成目前社会不和谐现象的主要原因，而且提出了解决的办法，将构建和谐社会工作提到一个新的境界。深化政府体制改革，转变政府职能，全力打造适应经济社会发展要求的公共服务型、有限责任型政府模式，是共建共享社会主义和谐社会的关键。本文试图在共建共享社会主义和谐社会的新视野下，探讨政府职能转变的动因及其路径选择。

一、共建共享社会主义和谐社会的内涵

(一)问题的提出

共建共享是追求和谐社会的重要理念。中国人民历来有着美好的追求。太平天国运动中提出过：“务使天下共享”，“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无人不温饱”。康有为曾提出“人人相亲，人人平等，天下为公”的理想社会。然而，由于历史的局限，历代民众的理想不可能实现。中国共产党人作为工人阶级和中国人民、中华民族的先锋队，为着中华民族振兴的事业，一代代共产党人都有自己的历史任务、历史课题。以同志为总书记的领导集体，自党的十六大以来，提出了一系列的重要思想和观点，以人为本的科学发展观成为我们各项工作的指导思想，强调发展是第一要务，坚持改革开放，继续做大我们的蛋糕，成为和谐社会的基础；提出党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持推进社会主义民主政治，完善社会主义的各项制度，成为现代化建设的法制保障；构建社会主义核心价值体系、诚信体系，形成一个多样之中有主导的百花齐放的社会；提出经济、政治、文化、社会的“四位一体”的建设格局，确定了构建和谐社会的奋斗目标，要我们积极推进社会建设，更多地关注民生问题。现在，总书记又提出共建和谐、共享和谐的要求，将构建和谐社会工作提高到一个新的境界。

“共建共享”不但指出了造成目前社会不和谐现象的主要原因，而且提出了解决的方法。目前，由于我们的社会财富还不够丰富，还不能充分满足人民的物质文化生活需求，人们会因为社会资源和社会财富的短缺而产生矛盾和冲突，导致社会的不和谐。同样由于社会财富还不够丰富，我们不能很好地建立覆盖全社会的社会保障体制，不能使所有的困难群体获得很好的生活保障，导致社会的不和谐。另外，更多的不和谐是由于没能把这个还不够大的蛋糕切割、分配得比较均匀和公平造成的。这种社会利益分配的不公平，也往往使利益受损的社会成员产生被剥夺感和受挫感进而滋生不满情绪，导致社会的不和谐。“共建共享”社会主义和谐社会的提出，紧紧抓住了这两方面的矛盾，目标是解决好把蛋糕做大和分配公平这两个根本问题。

(二)共建共享的内涵

对社会建设的重视，也是人类社会到近代以来的认识升华。共建和谐的重要任务是将目前处于一定“滞后状态”的社会建设推向蓬勃的、新的发展阶段，就是要调动全体人民的创造力和聪明才智干事业，为社会创造更多财富，提供更多的就业机会。在调整财政支出结构、改变政府公共服务不到位的同时，还要注意到生产力水平低的国情，还要强调共建，把经济建设搞上去。

如何更大程度地激发人民群众的参与热情和创造活力，推动经济社会事业协调发展?人民群众是社会的主体，和谐社会是造福全体人民的伟大事业，这是由人民群众的主体地位和我们党的宗旨决定的。我们党坚持马克思主义的历史观，认为人民是创造历史的动力，群众是真正的英雄，只有相信群众、动员群众、依靠群众，坚定不移地走群众路线，才能成就真正的伟业。人民群众是构建和谐社会的主体，政府部门想问题、做决策，要充分发扬民主，尊重科学、尊重群众的首创精神。政府要最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益，才能调动人民群众的积极性。

共享，归根到底是对公民权利、智慧与劳动的尊重，是对公民基本权利的保障，是一个社会对公平正义基本底线的坚守。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务。我们闹革命、搞建设，就是为人民谋福利。同志多次讲过，发展为了人民，发展依靠人民，发展成果让人民共享。

其一是机会共享。在和谐社会建设过程中，通过公平合理的制度安排，消除造成一切歧视和不平等的制度性障碍，让不同的人都能够获得与自己能力相适应的发展机会。其二是权利均衡性共享。所有的人都具有平等的公民权利，享受社会保障、医疗保障、社会服务和受教育、创业、就业、表达自身意愿等各项权利。其三是过程的共享。不同的人群都是参与者和享受者，不能一部分人只是建设者，而另一部分人只是享受者。总之，共享不是单纯的获得、被动的接受，而是权利的共享、机会的共享、过程的共享。共享是建立在尊重社会成员的主动性并促进个人发展基础上的共享，是能够充分调动个体的积极性和创造性基础上的共享。

在市场经济发展过程中，优胜劣汰，收入差距会有相当程度的拉开，共享发展成果的问题，在发达资本主义国家成为突出的问题，两极分化的现实使人民不满。北欧模式所实施的高社会福利制度，就是试图解决这个“共享”的课题。应该说，他们也吸取了社会主义制度优越性的一面，有值得肯定的方面。作为社会主义制度的实践，强调发展成果的共享，应该说是题中应有之义。

过去我们在共享方面做得不够，财政资金更多地花在“铺摊子、上项目”和政府自身的消耗上了，与提供公共服务的要求有差距，必须调整，要把更多的资金投向社会事业。同时，要考虑到我国的国情，解决好短期和长远、创造财富和分配财富的关系。在共享的目标下，调动一切积极性，极大地创造财富，才能让人民群众可持续地得到实惠。(三)共建共享的辩证关系

“共建”与“共享”是一个不可分割的整体。“共建”是“共享”的前提，“共享”是“共建”的出发点和落脚点。没有共同建设，就不会有社会持久的繁荣；离开了共同享有，就不能实现社会公平与正义，和谐也将难以维系。“共建”与“共享”必须同时进行。共同建设的过程，也应是共同享有的过程，两者不能截然分开，也不能厚此薄彼。

“共建共享”的思想首先强调的是建设与享受之间的辩证统一。和谐社会建设，既是一个建设过程，也是一个享受过程，在建设中享受，在享受中建设，二者是互动的关系。其次是建设者责任与权利的统一。每一个社会成员在和谐社会建设过程中都具有双重身份，扮演着双重角色——作为建设者，需要承担其社会责任和义务，为社会创造财富，促进社会文明；作为享有者，同时具有享受发展成果的权利。三是过程与目标的辩证统一。在和谐社会建设中，过程和目标不是截然分开的，过程中有目标的实现，目标也是过程的一个部分。四是社会成员主动参与和被动享受的辩证统一。“共建共享”能很好地唤起公民主动的主体意识和参与意识，同时也能够充分体验到作为享受者的归属感和幸福感。

在“共建共享”这个问题上，必须克服两种倾向：一方面，我们要防止超越历史阶段和现实条件，作出寅吃卯粮式的承诺。应当根据社会生产力的发展水平，根据社会财富提供的可能，承诺社会财富分配的数量和方式，给群众适度的期待值，使群众感受到党和政府的温暖和努力。如果我们一味给群众过高的期望值，又不能兑现，就很容易使群众对党和政府的信任程度降低，产生新的社会不和谐因素。另一方面，又要防止和纠正无视时机成熟和群众广泛的共享诉求的倾向。在条件成熟的情况下，如果不去解决群众迫切要求解决的问题，提供应当提供的社会利益，群众就会对党和政府的执政目标产生怀疑和不满情绪，导致社会的不和谐。因此，我们应当从实际出发，将应当做的事情分类处理，区别对待，将条件具备的事情马上办，条件尚不具备的事情积极创造条件尽快办，未来才能办到的事情按计划办。通过实际问题的逐步解决，不断提高人民群众共享的程度，不断提高人民群众对党和政府的信任程度，不断激发人民群众共同构建和谐社会的积极性。

二、切实转变政府职能是共建共享

社会主义和谐社会的关键

(一)共建共享社会主义和谐社会，政府必须转变职能

目前，政府在角色定位和职能定位方面依然存在着计划经济体制以及相应的政治体制留下的深刻烙印。如各级政府均以追求GDP、财政收入、形象工程等作为主要的政绩考核指标；在很大程度上，政府依然是许多公共性资源的直接调控者，主要通过政治或行政手段来配置这些公共资源；在协调利益关系、平抑利益分配以及改良社会风尚等方面，政府还未能有足够的制度设计和政策举措，等等。在政府职能方面存在的这些问题，是我国经济社会进一步健康发展所需要解决的根本问题，也是共享共建社会主义和谐社会迫切需要解决的重大问题。当前我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这对加强政府自身建设和推进政府管理创新提出了更高要求。只有加快推进政府自身建设和管理创新，转变政府职能，才能更好地贯彻落实科学发展观，适应发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求。

然而，过去一个时期，政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，同时许多该管的事却没有管或没管好。我国旧体制下政府机关的明显特征是：忽略了政府对社会公共事务的管理作用和为社会公众提供公共服务的服务性作用；忽略了社会公众对公共事务管理的参与及社会公众的需要对政府管理行为导向性的作用；忽略了社会公众对政府管理主体及其行为的制约和监督；忽略了政府管理过程中公共责任机制的建设与发展。这样的政府实质上是：以官为本，缺少人性化。其结果是不能适应社会的多样化，构建不了社会主义和谐社会。转变政府职能是政府改革的重点，也是新形势下建设和谐社会的重要途径。要突出为社会公众提供公共服务的职能，要突出对公众负责的社会公共责任制。而这些也都意味着，政府职能从重政治统治向重社会管理和公共服务上的转变。

共建共享和谐社会是我们党不懈奋斗的目标。党的十六届六中全会提出了到2020年构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则和重大部署。政府作为社会的主要管理者，在促进社会和谐方面承担着重要职责。在实践中不断探索构建社会主义和谐社会的新思路，将执政党构建社会主义和谐社会的战略部署转化为现实行动，需要政府充分履行社会管理职能，发挥推动和主导作用。不管市场化和社会进步已达到何种程度，不论政府功能与组织已具有和应具有何种变化，政府必须继续承担起引导和领导经济变革和社会变革的责任，因为“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”。如何履行好这一职责，是政府工作面临的重大理论和现实问题。根据构建社会主义和谐社会的总要求，联系我国当前实际，政府要切实履行好不断促进社会和谐的职责，应在大力促进经济社会发展的同时，不断提高构建和谐社会的能力。

(二)共建共享社会主义和谐社会，政府应如何转变职能

党的十六届六中全会指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”

1．要进一步深化政府自身改革，强化政府的社会管理和公共服务职能。

第一，促进社会公平和正义，强化政府的公平性特征。在《家庭、私有制和国家的起源》中，恩格斯称国家的本质特征是公共权力，这一点我们过去并未引起足够重视。政府作为公共权力的执掌者，应该时刻凸显它的公共性特征。所谓公共性，主要是指政府应“凌驾于社会之上”，代表社会公共利益，维护社会公平与正义。政府的公共性特征，要求政府放弃其自身的利益诉求，以全社会利益的视角来制定公共政策，实施公共管理。第二，切实履行政府的服务性职能。当前我国正处在经济社会转型的关键时期。适应构建和谐社会的基本要求，政府职能转变应该是由一个管制型政府转向服务型政府。根据这样的角色定位，政府有责任向社会提供良好的公共物品与服务。总理在论及政府职能时曾说：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。”只有实现从管制型政府向公共服务型政府的转型，真正转变政府职能，才能打破体制性障碍，为构建和谐社会提供强大的动力。

第三，确立政府的道德性角色。政府作为社会公共权力的载体，既然执掌着社会的公共权力，掌控着社会的公共性资源，承担着社会公共管理的角色，那么，它就有义务和责任引导社会的文明和进步，特别是实现社会的道德升华和社会风尚的改良。只有社会道德风尚的改良，才能为人与人的和谐奠定坚实的人文基础。这方面，需要政府作出积极的努力，其中既包括政府对于道德秩序的尊重和维护，更需要政府及其官员对于社会道德行为的实践和引导。

第四，加强和完善社会管理，整合社会管理资源。这是构建社会主义和谐社会的必然要求。当前，我国社会结构和利益格局正在发生深刻变化，社会自身发育和成熟程度逐渐提高。这就需要创新社会管理体制，整合和开发社会管理资源，推动建立政府行政功能与社会自治功能互补的社会管理网络。

政府职能转变的过程，也是政府职能转移的过程。可以将政府原有的一些管理和服务职责剥离和转移出来，由各类社会组织来承接，同时完善城乡基层自治组织，以此强化社会进行自我管理和服务的功能。社会组织主要包括律师、公证、会汁、资产评估等机构，以及在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办的民办非企业单位、行业协会、学会、商会等社会团体，各类基金会等。这些社会组织贴近社会、了解民情，具有一定的自愿性、组织性和独立性。在构建社会主义和谐社会的过程中，应当充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。在某些社会问题比较集中的公益性领域，如在扩大就业、环境保护、扶贫开发、社会福利、慈善救助等方面，更应重视发挥社会组织的独特作用。应坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，并引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。

2．共建共享社会主义和谐社会，政府要积极推动社会治理的法治化，认真探索执法方式，建立一种有效的冲突解决机制。

利益多元化和思想观念多样化是社会发展变化的大趋势。因此，必须建立利益协调机制和利益表达、对话机制，防止社会利益关系的失衡。应逐步完善民主和法治，扩大公民依法参与社会治理的空间，引导各利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，处理好各种利益关系，使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。在这一过程中，特别要关注困难群众的利益。而这些都需要政府转变职能，尽快解决越位、缺位、错位问题，实现行政行为的规范化和法治化，强化公共管理和社会服务。

同时，任何社会冲突的存在是不可避免的。和谐社会的构建过程就是社会冲突、矛盾的不断解决过程，和谐社会并不是不产生和不存在矛盾．而是存在一种有效解决冲突的机制。在这一体制中，政府要特别注意的是：

第一，健全调节机制，使矛盾解决在基层和最初阶段。城乡基层群众性自治组织要发挥自身优势，将大部分人民群众内部矛盾解决在基层。

第二，提高公安部门应对突发事件的能力，防范恐怖事件发生。恐怖主义威胁已经上升为一个全球性问题。虽然我国社会治安良好、秩序稳定，但也不应忽视恐怖主义的存在。对一些重特大刑事犯罪特别是有组织的恐怖主义行为要坚决予以严厉的打击。

第三，完善政府的信访机制，真正做到倾听民声民意。完善信访工作责任制，引导群众以合法、理性的手段表达利益要求，同时清除群众上访中有形和无形的障碍，使人民群众的声音能及时、准确地传达上去，真正发挥信访的作用。

第四，落实好政务公开，增强公共政策的公开性和公民参与度。政治文明和政治民主的重要原则之一就是公开透明。公民的知情权与政府信息公开化，是公民参与和管理国家事务的基础，也是建立有效的社会监督的基础。政府公共服务的对象是社会，向社会提供真实可靠的公共信息，建立信息公开制度是政府的责任。只有增强社会公共政策的公开性，建立公开、透明的制度，才能把政府的公共服务置于社会的监督之下，防止权力滥用，使政府与人民群众之间建立起一种和谐的互信关系，形成一种良性互动。

3．共建共享社会主义和谐社会，要进一步规范行政权力运行。

近年来，政府行政管理体制改革稳步推进，政府职能转变取得明显成效，政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能正在强化。但在某些领域和方面，政府的服务意识和服务理念仍然存在问题。比如，一些政府部门仍习惯于对社会事务大包大揽，甚至直接介入社会生产单位的招商引资和投资决策，干预微观经济活动；行政性收费名目繁多，加重了社会负担；过多地控制社会资源，助长了一些行业的行政垄断；一些地方的税收和财政收入增长迅速，而人民群众的收入增长和生活改善相对缓慢。这些现象的存在，不利于构建充满活力、富有效率的和谐社会。改变这种状况，需要规范行政权力的运行。

在政府和社会的关系上，应坚持以社会为本位。在社会发展的过程中，政府应当规范自身的权力运行，进一步为社会的自主发展开辟广阔空间，进一步发挥广大人民群众的积极性、主动性、创造性，鼓励和支持全体社会主义事业的建设者为经济社会发展贡献力量。目前，我国正在继续推进政企分开、政事分开、政资分开和政社分开，其中包括凡是应该由企业自主行使的生产经营和投资决策权都要交给企业，各级政府及其部门不得干预企业正常的生产经营活动；行政机关及其工作人员必须严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，同时加强对行政权力运行的制约和监督；以贯彻行政许可法为切入点，努力解决行政许可和审批事项仍然过多这一突出问题，进一步清理、减少和规范行政审批事项；以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，精简政府机构和降低行政成本，等等。这些举措有助于推动政府职能转变和增强社会创造活力，应当在实践中进一步落实。4．共建共享社会主义和谐社会，要增强政府执行力和公信力。

总理于2006年3月5日在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，第一次把政府的“执行力”和“公信力”写进《政府工作报告》。政府执行力是一个崭新概念，它既不同于传统行政法中的行政行为执行力，也不同于中央文件中提出的执政能力。政府执行力首先要求政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定。一要增强大局意识，确保政令畅通。各地方、各部门要认真贯彻中央的方针政策，从实际出发，因地制宜，创造性地开展工作，但在政策执行上不能打折扣，更不能自行其是。二要坚持科学民主决策，提高决策水平。健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。三要切实依法行政，维护社会公正。严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督，切实将政府管理经济社会的行为纳入依法运转的轨道。四要建立问责制度，开展绩效评估。加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，有责必问，有错必究。

5．共建共享社会主义和谐社会，建设一支高素质的专业化公务员队伍。

公务员是国家行政权的具体实施者，他们自身素质的高低对行政权的运行状况至关重要，同样，公务员队伍整体素质的高低也关系到和谐社会的构建。

在和谐社会建设的实践中，公务员发挥作用的途径和方式是多样的，既要实施管理和提供服务，又要以身作则、率先垂范，以实际行动引领广大社会成员培育和谐精神，树立和谐理念，坚持爱国主义、集体主义、社会主义思想，进一步形成共同的理想信念和道德规范，形成促进和谐人人有责、和谐社会人人共享的共识，形成自尊自信、理性平和、积极向上的心态，形成知荣辱、讲正气、促和谐的风尚，不断巩固社会和谐的思想道德基础。

当前，公务员队伍主流是好的，在和谐社会建设中发挥了示范、带头和引领作用，但也有少数公务员违法违规、损公肥私、失信于民，对政府的执行力和公信力造成损害，对人们的价值取向、道德观念、诚信意识、行为准则等带来负面影响。实现政通人和，促进社会和谐，必须坚决纠正这些行为。因此，应按照《中华人民共和国公务员法》的规定，切实加强公务员的作风建设，使全体公务员提高精神境界、树立良好作风、发挥表率作用，自觉地为构建社会主义和谐社会履职尽责、作贡献。

共建共享和谐社会是实践给我们提出的新课题、新要求、新目标，是落实科学发展观、保证经济社会持续快速健康发展的重要举措。“以人为本”的和谐社会是一个大多数人能够分享改革和发展成果的社会，这就迫切需要政府发挥利益中介人和协调员的作用，通过立法和行政等方式，扭转目前差距扩大的趋势，缓和利益矛盾冲突，争取适度差异基础上的社会和谐。这就要求政府行政要有新的职能，以丰富和扩大各种形式的民主，畅通利益表达渠道，使各阶层、各群体的利益要求都能以理性合法的形式及时表达，同时建立全社会利益协调机制，以公正的态度寻求利益关系的平衡点和结合点，以此来解决各种利益矛盾，维护社会安定。