“党政关系规范化”与党的执政能力建设

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党的十六大报告的一个重要思想，就是强调改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。道理非常清楚，调整党政关系，是中国政治发展中最重要的问题之一。中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。处理好党政关系，对于加强党的执政能力，以及推动中国政治发展具有深远的意义。

一、明确区分领导方式和执政方式

“改革和完善党的领导方式和执政方式”的前提之一，就是首先要明确区分领导和执政、领导方式和执政方式的不同。

中国共产党是执政党，但又不是一般意义上的执政党，而是在国家政权和社会生活中居于领导地位的执政党。一方面，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，通过对社会的直接领导体现着自己的执政地位。另一方面，中国共产党通过执掌（广义上的）政府，将自己的政治纲领付诸实施，通过执政实现党的领导。

从一般意义上讲，“领导”是一个政治概念，领导意味着党在国家政权和整个社会中居于核心地位，可以通过政治动员等方式，在全社会贯彻和实施党的路线、方针和政策。“执政”是一个法律概念，执政意味着党依法通过国家机构，以法律和政策的手段，统治和管理国家生活。另外，“从作用层面和特点来说：领导侧重思想、政策、路线与行为层面，主要靠凝聚力、吸引力、影响力和号召力，且有较多的灵活性和变化性；而执政除了靠影响力，还要靠掌握国家权力，它侧重体制与制度层面，多呈规范性、稳定性和程序性。”（田广清等《论执政党的两种服务——领导与执政的异同》，2004年第2期《理论探讨》）

在领导中体现党的执政地位，与在执政中实现党的领导，实际上是两种不同的党政关系模式。两者相比，后者更符合“依法治国”的精神和原则。可以说，党的十六届四中全会做出加强党的执政能力建设的决定，是落实党的十五大提出的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一重大治国方略的体现。

领导的问题，就是党和社会的关系问题。领导方式，主要是指执政党调控和治理社会所运用的体制、途径、手段和方法等。在大多数国家，执政党不能直接对社会下达指示和命令，其对社会的调控和治理，是借助国家政权间接进行的。在中国，中国共产党除了通过国家政权的途径对社会实施调控和治理外，还同时运用政治、思想和组织领导等方式，以及强有力的政治网络,直接对社会各个领域的单位和组织进行较全面的指导和监督。

执政的问题，是党和国家机构的关系，亦即党政关系问题。从这个意义上讲，目前，一些企事业单位和第三部门中的党组织，把做好自身的业务工作，也解释为加强党的执政能力建设，显然是对执政做了宽泛化的解释，不利于正确理解加强党的执政能力。

执政方式，主要是指执政党和国家机构相联系的方式，以及执政党在执政过程中的运作模式等。政党是现代政治的主角和政治权力的实际操作者。世界上大多数国家的政权都是由政党来执掌的，差别在于各国执政党掌握政权的方式，即执政方式不同。

执政党主要通过以下两种方式实现对政权的掌握。第一，进入政权内部，通过任命官员、组织政府以及控制议会的方式成为政权内部的实际主导力量。政党取得执政地位后，面临的一个重要任务是通过任命政府官员的方式组织政府，把党的重要成员推荐为政府各部门主要负责人，负责国家政策和大政方针的制定和实施，从而实现党的政治纲领和政治目标。

第二，执政党从外部直接控制和领导“政”。在中国，中国共产党拥有强大的组织力量，除了通过设在政权机关中的党组和在国家机关中的党员，掌握国家政权，推行党的路线、方针和政策外，还可以通过归口管理等制度，直接干预属于“政”的职权范围内的事务。和每一个层级的政府组织相对应，党又设有同级党的委员会，以便对政府实施有效的指导和监督。其中，党的常委会是政治权力的中枢，其对具体政治权力的掌握和运用是通过“归口管理”制度来实现的，即每一位党的常委分别负责政府工作中的某个领域、某个系统或某个方面。

二、从“党政分开”到“党政关系规范化”

改革和完善党的领导方式和执政方式的基本目的之一，就是探索新的党的领导体制和国家管理模式，解决好党如何实现对社会的领导问题，也解决好党如何处理和国家机构的关系问题。

党政关系是当代中国政治的主要问题，任何改革和发展，试图绕开党政关系都是不可能的。处理好党政关系，对于经济发展和政治文明建设，具有重要的现实意义和深远的历史意义。邓小平早在1980年，就对协调好党政关系的意义有过精辟的分析，“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”（《邓小平文选》第2卷第280页）

20世纪80年代中期以来，在关于党政关系问题的探讨中，出现了很多富有启发性的观点和看法。但是，也有一些观点和看法难免不甚成熟和准确。比如“党政分开”，这个概念的优点是比较清楚、直观，指向明确，但是不足也非常明显。它是一个形象化的概念，在逻辑上、文字表述上并不严密，容易引起歧义、产生误解。

以夺取、掌握或参与政权为目标，是政党区别于利益集团以及一般性社会团体的根本特征所在。从宏观上看，政党和政权有着天然的、密不可分的联系，“党”和“政”不可能分开。在不同的国家，党政关系的模式是有差别的，但都是在肯定这种密切联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能“分开”，而只能寻求如何建立一种更合理的关系。所以，逐步“实现党政关系规范化”的提法，可能要比“党政分开”的提法更为准确一些。

“党政分开”是一个在特定历史时期形成的具有特定内涵的概念。从中国政治发展的历史进程来看，“党政分开”是针对“党政不分”的现象提出来的，其思想内涵是正确的，应该坚持。这一概念内涵和外延不清所造成的模糊也是显而易见的。“党”和“政”之间，应当是宜分则分，宜合则合，而不能笼统地讲“党政分开”。在目前中国现代政治科学不算发达、不够普及的情况下，尤其应当注意到这一点。如果一个反映党政关系的基本概念，只是能够反映二者的“分”，而忽视了二者之间相联系的一面，往往容易产生误导。“党”和“政”必须在职能上进行合理的分工，必须在载体上分开，但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权，要组织或监督政府，要在各个社会利益群体和政府之间充当一条稳定的“通路”。中国的改革实践证明，如果党政关系建设仅仅做到党政分开，而不能在党政职能分开的基础上建立新型的党政关系，党政分开就不可能获得有效的制度保障，其结果要么出现党政关系的倒退，要么出现党政关系混乱（参见林尚立《党政关系建设的制度安排》，2002年第5期《学习时报》）。

从政治实践上看，将过于笼统的“党政分开”概念作为有关改革的口号，还容易造成实践中的混乱，导致不必要的挫折和麻烦。别有用心的人会打着“党政分开”，实现西方民主政治的幌子，企图削弱、代替中国共产党的领导。与此同时，一部分同志，也可能由于担心在党政关系的调整中会危及党的领导和执政地位，对哪怕是最微小的变革都心存疑虑。也有人主张“以政代党”，把“党”包容于“政”。这只能适得其反。因此，简单地强调“党政分开”，实际效果可能并不理想。

三、以党政关系规范化带动和加强党的执政能力

加强执政能力建设，是关系到国家长治久安的重大战略任务。在中国，从政治体制改革渐次展开的角度看，党政关系的调整是许多项重要的改革工作的逻辑起点。“改革的内容，首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”（《邓小平文选》第3卷第177页）因为，党政关系的问题如果没有得到一个有深度的解决，就不可能深入认识加强执政能力建设问题的重要性，也就不可能统筹安排好加强执政能力建设中的一系列核心问题。

掌握政权是一回事，如何掌握政权，用好权力，即权力的运作又是另外一回事。通过构建规范的党政关系，明确划分党和人大、行政机关、司法机关的职能，并逐渐做到法制化和制度化，可以优化权力的运作，真正用好权力。同时，党也有了更多的精力加强自身建设，真正发挥“总揽全局、协调各方”的作用。

不规范的党政关系，如以党代政、以党代法等，不仅不会加强党的领导，反而会削弱党的领导。一方面，党的领导、党组织的领导作用、党的干部的领导权力，并不是一回事；党中央的领导地位与地方（单位）党委的领导作用也不具有可比性。不规范的党政关系，赋予地方和单位党的干部非常大、非常具体的施政权，从表面上看增强了党的力量，实际上使“党”和“政”之间在职能和载体上混乱不清，党竭尽全力试图去管所有的事，其结果往往“出力不讨好”，使党的组织成为了矛盾的焦点，使整个政治生活绷得太紧，缺乏必要的弹性。另一方面，不规范的党政关系，还使党组织处于直接施政者的地位，不仅难以发挥政治职能，而且无暇顾及自身建设，更不利于发挥在反腐败问题上起“制度预设”作用。书记们今天与外企老总直接谈判，明天拉司法机关去参与拆迁，表面上忙得很，实际上反而降低了党的执政能力。

四、实现党政关系规范化的基本思路

在1949年以后相当长的一段时间中所实行的“党政不分”、“以党代政”模式的弊端是明显的。改革开放以后，我们对党政关系问题的认识有所提高，在实践上做了一些积极的调整，但是问题并没有完全解决。在党政关系是否需要变革的问题上，大家普遍认识到“规范化”势在必行；但是在党政关系规范化的具体路径选择和目标制定上，还存在一些分歧。

如果说，在党政关系模式上，改革开放前的不良倾向在于机械模仿苏联模式的话，那么，改革开放后的不良倾向则在于机械模仿当代西方一些发达国家党政关系的模式，盲目以西方为样板来设计中国的党政关系。国情不同，执政方式也会迥然有别，规范党政关系，不能照搬西方的现成模式。党政关系规范化的目标应当是，以中国现实政治生态为基点，在广泛借鉴中外政治实践经验的基础上，开创既超越中国传统党政关系模式，又超越西方党政关系模式的新途径，在“一元化领导”、“寓党于政”、“党政合一”等模式之外，再摸索和开辟出一条新路来。

第一，更好地发挥人大的作用。

党政关系规范化的一个重要方向，就是要实现从通过领导体现执政，向通过执政实现领导的转变。而要实现这种转变，必须寻找一个逻辑起点。这就是理顺党和人大的关系，更好地、更恰当地发挥人大的作用。

当今中国政治生活中，党和人大是两个具有重要影响的因素。这种重要性不仅体现于其在政治生活中的地位上，更体现在二者关系的模式对社会主义民主具有的标志性意义。人大体现的是人民的权力，人民通过自己的代表实现对国家事务的管理。同时，人大作为立法机关，体现国家意志。在人大，国家意志与人民意志得到统一。理顺党与人大关系的关键，是如何把实现党的领导与充分发挥人大的作用统一起来。通过党政关系的规范和调整，既改善和加强党的领导，又真实代表最广大人民群众的利益，充分反映人民的要求，使民意得到顺畅的表达。

从历史渊源看，人大是党主持建立的；从现实看，人大是党可资利用的最重要、最基本的政治资源。党要善于利用各级人大作为自己开展重要政治活动的场所，作为自己培养政务干部的学校，作为凝聚民心、党心的基地，作为参与国际政治斗争的工具。党的意见、建议、主张和政策，要通过法定的程序，以提案的形式向人大提出，通过人大的民主程序，变成具有普遍约束力的法律，从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。

第二，尽可能采取现代社会政治权力结构组织的一般性做法。

中国不能照搬任何一个政党的执政方式，但也不宜忽视某些共性的因素。各国的执政方式中的一些做法可以借鉴。在党政关系规范化的过程中，要善于在执政方式的规律性和多样性上寻求结合点，善于在直接领导和间接领导之间寻求结合点。比如，虽然政党的活动贯穿于政府过程的各个环节，控制着政府运作，但重点是做好意见综合工作和在国家决策中发挥核心作用，而不宜直接施政。

第三，党政关系规范化的重要途径之一是法制化。

现代政治的基本逻辑之一是“职权法定”，规范党政关系也必须遵循这一逻辑，在实际政治生活中明确“党”与“政”各自的职能范围，确定二者的权力关系，并使之法制化，避免随意性。虽然“二元法制”状况还会存在一定的时间，但是要逐步减少“文件”在规范社会行为中的作用。今后党要有意识地减少以党政联合发文的形式颁布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序转变为政府政策。要逐步减少党对政府的直接命令，尽可能使党的方针、政策和工作部署通过党组和担任领导职务的党员干部来贯彻执行。

第四，以加强党内民主推动党政关系规范化。

目前，在党的建设中还存在着一些问题。如一些党员干部素质不高并且严重脱离群众，一些党的基层组织软弱涣散、组织纪律性不强、腐败现象层出不穷等。这些问题所造成的影响和后果绝不仅仅局限于党自身，必然会涉及党政关系。比如，脱离群众和腐败现象，使党不能体察民情、了解民意，不能很好地实现意见表达和意见综合的功能，不利于规范党在行政过程中的作用。再比如，基层组织的软弱涣散，不利于从根本上加强对“政”的领导和监督。

党的建设中存在的许多问题，在很大程度上是由于党内民主气氛不浓、民主制度不健全造成的。由于缺乏民主的实践和锻炼，导致一部分领导干部政治能力下降，执政意识淡薄；由于党内监督机制的不健全，导致党的权力高度集中于“几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”（《邓小平文选》第2卷第329页）这往往会助长党内的一言堂作风，导致以个人领导取代集体领导，造成“政”的许多决策失误。

党内民主绝不仅仅是党自身的问题，同时还是推动党政关系规范化的有效途径。党的十六届四中全会对加强党内民主进行了全面部署，提出要建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议。党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议。扩大在市、县实行党代会常任制的试点。逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。伴随着党自身组织工作和活动方式的转变，党和政之间联系的机制、党和政之间的关系、党在政府过程中的运作模式，都会随之发生相应的变化。

在建构具有中国特色的党政关系模式上，肯定会遇到许多新的问题，但是，今后若干年在“党政关系规范化”这个课题上取得较大进展，是完全可能的。党的十六届四中全会在党政关系规范化方面提出了一系列可操作性的措施，比如“规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和执政职能相同或相近的工作部门。”这必将提高党的执政能力，加快社会主义民主政治建设的进程，推动中国政治文明的发展。