论党在公共事务管理中的执政能力提升

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[内容摘要]随着公共事务管理主体的拓展,执政党已成为公共事务管理的重要主体。党的历史地位的变化、执政方式的重新定位和依法治国战略的确立，对党在公共事务管理过程中的执政能力提出了挑战。党应当通过在公共事务管理中的民主化和制度化来提升党的执政能力。

从传统公共行政向现代公共管理模式的转变过程中，公共事务管理的主体也日趋多元化，学界认为公共事务管理的主体除了政府以外，还包括非政府组织。作为管理公共事务的核心部分，政府发挥着极其重要的作用，随着“国家-社会”关系结构的变革，非政府组织也日益承担着重要的公共事务管理的职能，但执政党这一重要的公共事务管理的主体，往往被人们所忽视或者避而不谈。然而，执政党以其特殊的地位和作用已成为公共事务管理主体研究不可回避的重要问题，执政党仍然是公共事务管理的重要主体。研究这一主体，并提升这一主体在公共事务管理中的能力，是提高党的执政能力的重要组成部分。

一、执政党是公共事务管理的重要主体

（一）公共事务管理主体的拓展

随着对公共管理认识的深化，我们可将凡从事公共事务管理、提供公共服务和公共物品者都界定为公共事务管理的主体。按照这种思路，公共事务管理的主体是极其广泛的，且在“国家-社会”关系结构日益变化的同时，公共管理主体的范围也在不断拓展。

政府不再是公共事务管理的唯一主体。“公共事务的复杂性、政府自身难以逾越的低效屏障和以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力，在客观上在形成了对政府重新定位自身角色功能的诉求。”[1]而传统公共行政向现代公共管理的变革使得公共事务管理的主体呈多元化趋势，在这一趋势下，政府虽然还是公共事务管理的核心部门，但其管理公共事务的领域和职能发生了变化，从原有的无所不包的全能型政府向旨在提高公共事务管理能力和水平的高效型政府转变，且政府已不再是唯一承担公共事务管理责任的组织。除政府外，还有立法机关、司法机关（包括人民法院和人民检察院）以及人民代表大会、政治协商机构等其他公共组织，他们同样具有管理公共事务的权力、承担着公共事务管理的责任。

正在兴起的非政府组织也成了公共事务管理的主体。非政府组织是“在传统集权体制大为松动、国家将原来集中于自身的各种资源逐渐下放还权于社会的情况下，从旧体制下摆脱出来的新的社会力量和角色群体逐渐发展壮大，并在政府行政组织之外逐渐形成的不可忽视的社会团体。”[2]非政府组织承担起了一些政府做不好、市场不愿做的社会公共事务，为较好地解决政府低效、政府失灵等问题提供了可能，因而顺理成章地成为了公共事务管理的主体范畴。

执政党亦是公共事务管理的重要主体。中国共产党作为中国唯一的执政党,在社会主义现代化建设中处于核心地位和领导作用，其核心地位和领导作用是不容动摇的。这也是我国与西方国家政党制度根本区别之所在。基于党的执政地位和领导地位,党成为了我国公共管理的重要主体,在党、政府、非政府组织等公共管理主体中,党始终处于领导地位。“由于执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性，因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。”[3]中国共产党始终代表中国广大人民的根本利益，掌握着领导与管理国家的公共权力，掌管着国家与社会的公共事务，因而理所当然地成为公共事务管理的重要主体。

（二）执政党在公共事务管理中的重要作用

执政党作为公共事务管理的重要主体无疑发挥着重要的作用，而作用的大小体现着执政党在公共事务管理中执政能力的高低。

1.分担政府公共事务管理的责任。“公共管理的规范性价值体系追求的是公共利益,在维护这一利益的前提下,参与公共管理的各部分主体必然承担起相应的管理责任。”[4]执政党作为国家的领导核心，必将通过合法渠道将本阶级的意志转化为国家的政策纲领，同样地，执政党作为公共事务管理的重要主体，为了实现公共事务管理的目标，必将加强对公共事务的管理和调控，从而使公共事务管理部门更有效、更经济地提供公共产品和公共服务。由于执政党的参与，公共事务管理的责任，不再由政府一家承担，作为与人民群众广为联系的执政党参与公共事务管理，更有利于政府与民众的联系，并使政府尽量置身提供公共产品之事外，由非政府的主体提供公共需求，政府就可以公正者的身份处理公共事务管理中的问题，这比政府直接提供公共产品，即掌舵又划船，要好得多。

2.承当人民群众利益表达的工具。中国共产党是处在现代化进程中的执政党，除了代表最广大人民的根本利益外没有自己的特殊利益，作为联系民众与政府的桥梁，作为不同阶层群体的利益表达工具，执政党必将把社会各个阶层和最广大民众的利益诉求经过综合筛选反映在自己的纲领和政策中。在公共管理领域，执政党也能将民众对公共产品和公共服务的需求以权威的方式反映出来，通过上升为国家意志，就可实现公共事务管理的协调发展。

3.担任社会动员的角色。处在一定历史时期的社会成员对公共事务管理的认知水平往往不尽相同，民众对执政党提出的规范性价值体系的认同也存在着差异，这就造成了公共事务管理的极大阻碍，因此需要执政党通过各种渠道开展社会动员，一方面使提供公共物品和公共服务的部门能更有效地发挥自身公共事务管理的主体作用，另一方面把蕴藏在广大民众中的积极性和创造性激发出来，形成实现公共事务管理价值理想目标的强大推动力。执政党动员社会力量的广度越大，执政党执政能力就越能得到社会的认可。和平时期，政党执政的权威已不再依靠革命的手段取得，而是依赖于社会的认可而得到“合法性”。执政党越是密切联系群众，就越有合法性，否则，执政党就会失去群众基础，那就离失去政权不远了，世界各国的多数老党相继失去执政权力就是如此。

二、公共事务管理对党的执政能力提出的时代挑战

随着时代的发展变化，执政党正面临着各种复杂的问题和挑战，这些挑战冲击着党在公共事务管理中的执政能力。

（一）历史地位的变化挑战党在公共事务管理中的执政能力

随着我国改革开放的深入和社会主义现代化建设进程的推进，执政党的历史地位正发生着巨大的变化。我们党已从一个领导人民为争取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。这些重大的变化，向我们党的执政能力提出了更高的要求。

面对党的历史地位的巨大变化，我党作为国家的领导核心，尤其作为公共事务管理的重要主体，依然要加强对公共事务管理的领导，但这并不意味着党的组织机构对社会公共事务进行直接管理,而是要通过政治领导、组织领导和思想领导,将党的纲领、路线和政策贯彻于公共管理的始终，保证公共管理的社会主义性质和方向。然而，对待公共事务的管理，我党以往的做法往往是直接干预和领导，这不符合时展的需求。虽然，共产党是执政党，但是执政并非就是直接管理政务，因为政务是政府的事务，司法是司法机关的事务，各机构独立行使宪法和法律赋予的权利，任何组织和个人都无权干涉。执政党只能在宪法和法律允许的范围内活动，直接行政或司法，就是干预或代替了行政权与司法权，这是十分有害的。直接行政和司法并非说明党的执政能力强，相反说明执政方式和方式落后和违法。一个以“科学执政、民主执政、依法执政”为总体目标的执政党，不可能再像战争年代那样，实行党的一元化领导。党的历史地位的变化则对党在公共事务管理中的执政能力提出了更高的要求。

(二)执政方式的定位影响党在公共事务管理中的执政能力

执政方式是指执政党执掌和控制国家政权的手段、途径和方法的总称。由于我党的特殊历史地位决定了其惯有的执政方式，这种执政方式具有显著特点：一是全面领导，党是国家的领导核心,党不仅要执掌国家政权,还要对社会经济、政治、文化事业进行全面领导；二是直接领导，通过建立从中央到基层单位党的组织,对经济、政治、文化、社会组织进行直接领导，其具体表现为由党组织直接任命政权组织、经济组织及文化组织部门的领导人,对经济组织的一切活动进行决策；三是权力集中,即党集立法权、司法权、行政权于一身,集决策、执行、监督于一体。这种执政方式对于巩固党的执政地位、动员社会成员及社会组织参与国家建设具有重大意义，也对中国社会主义制度的确立和发展具有重要作用。

随着现实条件的变化，我国社会主义市场经济的发展和现代化建设的进一步推进，这种建立在计划经济及民主程度较低、法制化程度不高基础上的执政方式，已显露出较大弊端，党的执政方式必须重新定位。出于这一目的，十一届三中全会以后我们党提出了“改善党的领导”的问题,并就如何改进党的执政方式进行了积极探索。不仅提出党执政就是领导和支持人民当家作主，还提出实行“党政分开”及“依法治国”方针，加强党内民主政治建设和国家民主政治建设,不断提高党执政的民主化水平。十六届四中全会又将执政方式定位为：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。要结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业。”[5]新执政方式的定位使我党的执政实现了从人治转向法治、从集权转向分权、从发号施令转向民主、服务的转变。

我党执政方式的新的定位，将对党在公共事务管理中的执政能力产生重大影响。党如何在公共事务管理中实现人民当家作主的执政本质和依法治国的法治方针，如何体现党执政的民主化水平等都是对党在公共事务管理中执政能力的全新考验。

（三）依法治国的战略冲击党在公共事务管理中的执政能力

依法治国基本方略的提出，不仅是各级党委要抓的一项重要工作，更重要的是，这是对执政党执政行为的一个根本要求。党必须坚持依法执政，严格在宪法和法律的范围内活动。而在公共事务管理领域，党要实现依法执政则必须对公共事务进行依法治理。同时，“在现代社会，一个国家的公共管理、一个政党的公共执政必须具备公共理性”[6]，即公共管理主体与所处社会的高度沟通化并获得社会高度认同的理念和价值。执政党作为公共事务管理的重要主体，必须在公共事务管理中充分体现这种公共理性，其中最重要的一条就是要实现“法治”理性，这就要求党对公共事务的管理应当适应社会主义法制的基本要求,实行依法治理,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。

依法治理的战略在新形势下，对党在公共事务管理中的执政能力又有了新的更高的要求，这无疑是对执政党执政能力的一个强大的冲击。

三、党在公共事务管理中执政能力提升的途径

党的领导要通过党的执政来体现。提高党的领导水平和党的执政能力，是新世纪我党必须解决的基本问题。要巩固党的领导核心作用和执政地位，则必须采取有效措施提高党的执政能力，尤其需要提升党在公共事务管理中的执政能力。

（一）党在公共事务管理中的民主化

公共管理应通过民主化措施来体现公共管理主体对民主的价值追求，因而执政党要提升公共事务管理中的执政能力，则需要在公共事务管理中充分体现民主化。实现党在公共事务管理中的民主化主要可以通过以下几方面来实现：

1.分权：党通过划分各管理主体的权限来提升执政能力

中国共产党在公共权力格局中居于领导地位，但这一地位并不意味着党在公共事务管理中将所有权力集于一身、实行直接全面管理，而应将权力合理划分，并实行间接管理和宏观引导，从而加强党在公共事务管理中的执政能力。

在公共事务管理的权力划分体系上，首先应当遵从各级党委“总揽全局、协调各方”的总体格局，党通过其政治领导、组织领导和思想领导,将党的纲领、路线和政策贯彻于公共事务管理的始终,保证公共事务管理的社会主义性质和方向，保证党在公共事务管理中的领导作用；其次是要实行党政分开，通过合法渠道理政关系；最后则是将相应公共事务管理权力下放到一些非政府管理组织，使其成为政府管理重要的补充。

2．监督：党通过接受管理对象的监督来提升执政能力

没有制约的权力将会导致权力的滥用和腐败。公共权力的行使是公共事务管理的核心问题,作为公共事务管理的重要主体，行使着公共事务管理的公共权力，党要提高在公共事务管理中的执政能力，必须建立完善公共权力的监督机制，接受管理对象的监督。

监督的方式可以通过行为监督和人员监督两方面进行：一方面是管理对象对党的管理行为的监督，另一方面则是通过对党内人员在公共事务管理中的具体活动进行监督，从而达到公共权力监督的效果。

从监督的渠道上来看，对党在公共事务管理过程中行使公共权力的活动，可以通过法律监督、群众监督、舆论监督等多种方式实现，从而保证党在公共事务管理中公共权力的正当行使。

3．参与：党通过引导非政府组织的参与来提升执政能力

提升党的执政能力,要求党在公共事务管理过程中，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业。非政府组织在我国市场经济建设和发展中起着极为重要的作用，当执政党领导的政府由全能型向有限型转变的过程中，需要执政党主动采取科学的领导方式引导非政府组织进入原由政府控制的领域，这些领域不是可有可无的，由政府直接控制，并不能促进经济、社会和文化的发展，但又不能出现空白。由执政党引导非政府组织进入是最好的选择，这种选择就是公共事务管理中的参与模式的运用，“参与模式同样地认为公共部门中以科层制和规章制度为基础的组织结构是妨碍政府管理和效率的严重障碍。参与模式没有将注意力集中在组织机构中的高层领导者，即政府中具有相当于企业家地位的那类人身上，相反，却将焦点对准组织机构低层人员以及组织的顾客（服务对象）。”[7]执政党在公共事务管理中让更多的“顾客”（包括越来越多的非政府组织）参与到公共事务管理中来，让更多的服务对象来自我管理、自我决策，非政府组织有更多的机会与对政策施加影响，因而更多的公共利益就能得到实现和保护。而这些正是执政党所追求的，也是执政能力的表现。

（二）党在公共事务管理中的制度化

提高党在公共事务管理中的执政能力，要靠制度的保障来规范和推进党对公共事务的管理。要实现党在公共事务管理中的制度化，可以从制度化党的执政方式和执政组织两方面来考虑：

1.通过党在公共事务管理中执政方式的制度化来提升执政能力

新执政方式的定位要求我党依法执政、民主执政。党要提升在公共事务管理中的执政能力，则需要实现党在管理公共事务中执政方式的制度化。实现党在公共事务管理中的制度化必须从以下几方面着手：

第一，党在公共事务管理中的行为必须严格遵守国家宪法和法律，党对公共事务领导和管理的相应程序必须依照法律规定来运行，即实现依法治理。党与人大、党与“一院两府”之间的关系，不仅要从理论上讲清，更要建立可以操作的程序规则。缺少制度化的规则，党的领导与党要守法之间的关系就难以界定。虽然有好的宪政，还要有好的制度来落实宪政。党的执政力提升要求党在合宪合法的基础上的能力提升，如果仅有能力的提升，而这种提升却是在违宪违法的前提下取得的，这种能力提升不足取。

第二，对于公共事务的管理，党要从原由的集权方式走向分权，不仅合理划分各管理主体的职责权限，同时还将相应的公共事务管理权利下放给非政府组织，并以法律法规的形式将其固定下来。

第三，党在管理公共事务中的执政方式还应体现民主、服务的理念，通过制度保障党作为公共管理中的平等身份来供给社会所需的公共产品，执政党没有任何超越人民群众的特殊的利益，执政党的执政能力体现在为公众提供更多的公共产品上，提供的公共产品越多，体现出的执政能力越强。执政的基础也就越雄厚。

2.通过党在公共事务管理中执政组织的制度化来提升执政能力

公共事务的管理是通过公共事务管理的主体来实施的，党作为公共事务管理的核心主体，党对公共事务的管理归根到底是由执政组织来实现的，因此，要提升党在公共事务管理中的执政能力，必须实现执政组织的制度化：第一，实现执政组织结构系统的制度化。为了满足人民日益增长的公共产品和公共服务需求，执政党不仅要协调好各级执政组织的关系，还应当不断提高组织系统的开放程度，以削减执政党与社会民众之间的结构性张力，但这种开放性必须以制度为保障；第二，执政组织执政行为的制度化。必须严格实行党管理公共事务的权责法定制，对执政党在公共事务管理中各项程序的运行和操作通过制度化渠道来实现党的依法治理；第三，组织人员编制的制度化。执政组织人员，即领导干部是公共事务管理中的决策者，其编制的制度化是提升党在公共事务管理中执政能力的关键性因素，而这一层次的制度化必须通过执政组织人员的组织编制、学习培训、升降方式等多方面制度化的共同建设来实现的。