当代中国地方政府改革：权力、权限和责任

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内容提要中国地方政府的具体情形非常复杂，如何通过改革赋予不同类型、层级、区域的地方政府以必要的权力，设定必要的权限和责任，事关行政管理体制的大局。合理配置权力、设定权限、明确责任，是进行地方政府改革，从根本上解决地方政府层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题的关键所在。

关键词当代中国地方政府权力权限责任

当代中国，政府改革特别是地方政府改革方兴未艾。中国地方政府的具体情形非常复杂，如何通过改革赋予不同类型、层级、区域的地方政府以必要的权力、设定必要的权限和责任，事关进一步转变政府职能、改进管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的大局。各级地方政府能否体现精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，很重要的一点，就是要解决权力配置、权限设定和责任明确的问题，这是从根本上解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题的关键所在。

一

地方政府改革的关键到底是什么?有人认为是精简机构，有的强调职能转变，我认为核心是权力配置以及与此相应的授权、设限、明责。合理配置地方政府权力，首先涉及对权力概念的界定。罗素认为：“权力可以定义为有意努力的产物。”他还把权力分为对人的权力和对事物或对非人类生活方式的权力。马克斯·韦伯认为，权力是“一个人或一些人在某一社会活动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”。达尔认为权力就是影响力。顿纳斯·H·隆也认为“权力是一些人对另一些人造成他所希望和预定影响的能力”。伯恩斯认为权力等于动机+资源。丹尼斯·朗认为“权力是某些人对他人产生预期效果的能力”。实际上，地方政府的权力是国家权力的一部分，即地方行政权，而这种地方行政权同样是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。

其实，权力是特定社会主体决定和实施影响、控制对象或接受对象影响、控制的权利和责任以及履行该权利和责任义务的能力。地方政府权力就是它所具有的决定和实施影响、控制对象或接受对象影响、控制的权利和能力，它是一种公共权力——行政管理权。一方面，地方政府经由一定的途径拥有或获得有关权力，得以影响和控制社会；另一方面也受到相对方的影响和控制，如社会制约与监督。

地方政府的权力依客体分，有行政指挥权、规范权、操作权、评判权；就物质文明、政治文明、精神文明三大系统而言，地方政府权力有经济权力、政治权力、文化权力；就时间而言有常设权力、短期权力、临时权力；还有创造型权力、保守型权力、中庸型权力，扩张性权力、收缩性权力和适中性权力等。

对地方政府权力的分类以及对不同分类之间的权力公正地做出妥善的制度安排仍然是一个进行时的问题。在行政权内部，无论是政府流程还是结构性分工，无论是制约与监督还是集约与合成，都客观存在或包含了决策权、执行权、监督权，时下关于行政权三分制的试点实践与理论探讨表明，对行政权运作规律的探讨有助于政府当然也包括地方政府改善工作流程，提高地方政府的运作效率和效果。决策权、执行权、监督权不能合理分离或者不能有机合成，构成当代中国地方政府权力结构和功能性问题的一大原因。

地方政府权力的内涵从总体上作为执行权的特征，表现为权素上的内容：即地方政府同所有的国家机关一样，其权力的所有权根本上属于人民，人民通过国家法律等途径授予政府以有关权力的占有权、使用权、支配权，为人民服务，保证人民的受(收)益权。法定的地方政府权力由各级地方政府依法占有、使用和支配。如何防止地方政府利用占有、使用和支配的权力侵占、蚕食人民对国家权力的所有权和收益权，这就提出了地方政府的权限和责任问题。

实践中，地方政府权力表现为制令权；对下领导权(含改变或者撤消下级“不适当”的权力)；行政全面管理权；保护、保障权、审计监察权、对设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位的协助和监督权等。

合理配置地方政府权力，亟须进一步从源头上规范其权力的来源。当代中国地方政府的权力主要来自于全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的立法授权，也来自于中央人民政府(国务院)根据全国人民代表大会及其常委会的立法和有关决定所作的授权。前项授权即人民——国家授权，是为根本授权，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会授予政府以行政权；后项授权即政府内授权，属于政府系统内部的依法再授权或转授权。上述两种授权构成了中国地方政府权力的主要来源。当然，归根到底地方政府的权力同一切国家权力一样，都属于人民，地方政府的权力的渊源深藏于人民之中。地方政府源自于国家权力机关的授权，首先来自于宪法。中国宪法第一百零五条至第一百一十条的规定构成了国家最高权力机关对地方政府的宪法授权，体现了大一统国家中央政府和地方政府在中央集权前提下的合理分权特色。其次，《方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(第三次修正)第四章对地方各级人民政府的权力做了明确的规定。上述规定构成了地方政府权力的主要法律源泉。第三，来自于单项法律的授权。如《环境保护法》规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。问题是具体的单项法律之间涉及地方政府权力的要注意协调，防止因为法律而造成权力交叉打架。第四，地方国家权力机关的授权。第五，对特别行政区的授权。如全国人大通过香港和澳门两个特别行政区《基本法》，授予特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等高度自治权，“中央人民政府授权特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”特别行政区还“可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”基本法的授权构成了港、澳特别行政区权力的来源。

地方政府的权力还来自于中央人民政府的府内授权。政府内部自上而下的层级间的授权，构成了地方政府权力的一大来源。国家把行政权总体上授予中央人民政府，但由于行政的实际需要，中央人民政府不可能事事管到底，也不可能事事管得好，必然要进行授权，发挥地方政府的作用。一是通过规范性文件、命令、指示等进行，也可通过中央政府行政首长向特定地方政府发出指示、批示、做重要讲话等进行。这对于责成地方政府处理一些“老大难”问题不失为一种有效的办法，但要注意防止行政首长现场讲话授权的随意性。

值得指出的是，地方政府权力源头问题的症结在于地方政府利用制定地方政府规章自行创设一些权力。因为《立法法》规定，地方政府规章可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要指定规章的事项；(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。这里地方政府的自由度还是很大的，更何况有的地方政府越权制定规章为自身设定权力。学术界对地方政府权力特别是政府部门权力利益化的批评，使人们对地方政府权力的自生机制有所警惕，必须把这种地方政府权力自生源控制在最小的限度内。

二

中国地方政府权力的配置，实际上是在中央的统一领导下赋予地方政府以多少或多大的自主权的问题，也是中央政府与地方政府权限和职能如何划分的问题。长期以来，由于对中央集权的片面理解和对西方发达国家分权的误解，一度导致讳言分权。其实，中国既不是一个绝对的集权国家，也不是一个权力分散的国家，而是一个集权与分权相结合、中央与地方权力配置日趋合理完善的国家。

中国宪法其实是规定了分权原则的。《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法规定的这一原则至少包含了以下几点：一是中央和地方之间划分职权；二是分权的目的和前提是保证中央的统一领导；三是分权的目的也包括充分发挥地方的主动性、积极性；四是中央的统一领导需要地方主动性、积极性的充分发挥；五是中央的统一领导和地方主动性、积极性的充分发挥，二者不应互相妨碍，而应该相得益彰。

一方面，中央不集中必要的权力，就不能对全国发挥统一领导作用，国家主权必须集中由中央政府统一行使。同时，中央政府授权地方政府行使一些权力，赋予地方以必要的自主权“，中央要巩固，就要注意地方的利益”，《地方政府组织法》第五十九条规定了县级以上人民政府行使的职权，第六十一条规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使的七项职权。第六十七条还规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内的不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。这种协助和监督，也是有关地方政府的权利和义务，权力和责任。

然而，地方政府的权力配置并不仅仅是写在纸上的法律条文。它实际上是一种活生生的、动态发展着的状态。上述法定地方政府的权力往往被配置在地方政府及其所属各部门上，于是就产生了所谓的政府部门权力，难免会产生部门权力利益化的问题，少数权力部门利用掌握的权力去“寻租”，从而成为腐败的一大根源。不是说地方政府部门不应该具有一定的权力，而是对具体政府部门的权力必须给予合理配置和严格的监督制约。

当代中国地方政府的权力配置必须在以下几个方面继续通过改革加以完善。

首先，按照宪法确定的基本原则，合理划分中央政府与地方政府的权力，把政权、事权、人(事)权、财权加以科学地划分，总结1994年分税制和近年农村税费改革的经验，统筹考虑权、利、职、责的落实。在政权层级上，充分运用层级落差产生的自上而下的势能优势和由下向上的末端优势，防止政权间的效率递减现象的发生，防止政府权力系统内的梗阻现象的出现，保证全国的政令畅通。为此，在加强中央政府对地方政府的领导和指导的同时，必须加大力度，发挥地方国家权力机关的作用，扩大地方各级人民代表大会对地方政府的预算和人事的决定和监督权，增强执政党地方党委统揽辖区全局、协调区内各方的权威和能力。

其次，巩固近年来减少和规范行政性审批的成果，继续推进行政审批改革，把事关全局的行政审批权配置适当集中上收到层级较高的地方政府，把人民群众即时服务性强的事项适当下放给基层政府，最大限度地利民便民。同时，对行政审批权，必须明确非经法律法规设定或授权即无权，任何政府及其部门不得自设审批权。再者，行政审批权的配置必须严格程序，配置程序合理科学，运转才能优质高效。

第三，真正落实行政首长负责制。地方政府权力与地方政府行政首长的权力是紧密相连的。行政首长的职权配置得好不好，对地方政府运作而言十分重要。法律对首长负责制的具体内涵规定得不是太清楚，甚至有相互冲突的方面。首长负责制似乎包括：行政首长主持地方各级人民政府的工作；召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。但地方政府组织法也规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。一般来说，地方政府首长应该善于利用上述政府决策机制，但如果出现政府常务会议或者全体会议讨论的意见与行政首长的意见相左而行政首长的意见又是正确的情况，那么应该如何决定呢?行政首长个人负责制要求首长决断，而决策民主化则要求民主。如果迁就众人不正确的意见，行政首长最终需要对集体错误的决策负责，如果坚持己见，独断负责，则会议未必同意。也许正是考虑到上述矛盾，法律留下了一定的空间。问题是对地方政府的“常务会议或者全体会议讨论决定”做怎样的理解。从字面上讲“，会议讨论决定”当然是会议讨论、会议决定。如此一来，行政首长如果对重大问题没有最终决定权，那么他(她)又如何能负责呢?如果说是会议讨论，首长决定，那么会议的权力和功能又被极大地弱化了，变成咨询性的会议，这不符合法律的含义。实践中，还有另一些情形。一些事情，往往是首长决定，会议才讨论；还有一种“首长办公会”也讨论决定许多问题。如何防止有的行政首长把不合己意的重大问题不提交会议讨论，或者讨论但不做决定(有的情形是允许的)?同时，对什么是重大问题，应该由法律进一步明示。如《立法法》第七十五条规定，地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定，即为明示。行政首长应该有权认定哪些问题属于重大问题。在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的格局中，在共产党领导的人民代表大会制度框架内，应该强化行政首长的权力，强化行政首长负责制，这不会导致行政权专制，行政权的首长负责制是国家实行民主集中制对集中和行政效率的合理要求，何况，在国家领导权、国家人大权、国家行政权、国家司法权、国家监督权相生相克的“五权架构”权力结构体系中，行政权是可以被设定比较明确的边界和休止符的。在现代国家，任何权力都不可能像历史上的君主制那样无边无际，特别是作为公共权力的行政权，已经或正在被人民加以必要的限制。法律设定了地方政府的权限，可以防止或治理越权、滥施权力、怠权等有害情形。

三

地方政府的权力不能没有边界，不能没有限度。国家政权和政府系统内对政府权力依法设定限制而构成的权力限度和边界，包括权力的大小、权力效力的空间范围和时间长度、权力作用力度，它决定着地方政府能够做什么、能够做到什么程度、不能做什么、不能做到什么程度等，这就是权限。人们越来越追求建设有限政府，其有限性很重要的一个方面就体现在权力的有限上。古往今来，从让政府为人民服务的愿望出发，人们希冀组建全能或万能政府；从政府可能残积人类远未脱尽的邪恶而且可能是极度放大了的邪恶而言，人们又不得不倾向于有限政府；乃至在专制暴政时代，人们期盼好人政府、贤良政府，求之不得则进而主张无政府；也有人曾寻求建立两全其美的万能可控政府(如孙中山的“权能分离”)。然而，这些理想在当时都难以完全实现。只有权能边界清晰、休止符号明确、约束力度适当的有限政府才往往能成为较好的政府。

有限政府理论构成地方政府权限的理论基础，对地方政府权限的探讨必须考虑：在权力配置上，应该赋予政府哪些权力?同时应该对政府权力设置哪些限制?政府理性地认识自身的有限性和有限理性，政府只是社会的一只手，应协同市场、社会之手发挥最大作用；如何为政府越权、腐败乃至“死机”提供预防和补救等。必须对地方政府权力予以严格的限制!一方面，必须保持中央政府的政令畅通和全国政权的统一。任何一个国家，不管是联邦制还单一制，地方政府的权力都是有限度和各种制约的。美国的地方政府如州一级，可以有自己的宪法，但国家宪法明确授予中央政府的权力，地方政府则不能超越。对地方政府的权力给予法定的限制是任何一国政府维护国家主权和统一的天职。另一方面，正如马克思深刻指出的：“和立法权力相反，行政权力所表现的是国民受人统治而不是国民自治。”詹姆斯·麦迪逊曾说，在组织人统治人的政府时，最大的困难莫过于既使政府能管理被统治者，又能使政府被管理。“依靠人民是对政府的主要控制；但是，经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”托克维尔认为，“无限权威是一个坏而危险的东西”，甚至说不管在君主国还是共和国，民主政府还是贵族政府，号称人民还是国王，只要被授予决定一切的权利和能力，就是“给暴政播下了种子”。德国政治思想家威廉·冯·洪保认为，设置任何新的国家机构须注意两件事，忽视任何一件都将会造成巨大的危害。“一方面，界定在民族中进行统治和提供服务的那一部分人以及界定属于真正的政府机构设置的一切东西；其次，政府一旦建立，界定它的活动的扩及和限制的范围。”思想家对有限政府的探索是有益的。不管是西方的三权分立还是中国的五权架构宪政体制，对政府行政权都是有所设防的。实践要求我们必须摒弃全能理念，全能政府只能导致保姆型社会，不利于社会自立精神、自律文化的培育和市民社会的成长；全能政府还会导致出现疲劳型政府；应该认识到，法定政府职权、资源(包括信息)、任期、手段、规模、效用有限。地方政府更是如此。

考察地方政府权限的几个维度。第一，地方政府权限的纵向探究。在制定规章和规章的效力问题上，法律设定了地方政府各自的权限。如法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政性法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市人民政府制定的规章；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照法律规定的权限做出裁决。对有《立法法》第八十七条规定的情形，由有关机关依照第八十八条规定的权限予以改变或者撤消。国务院有权改变或者撤消不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤消下一级人民政府制定的不适当的规章。这里的“下一级”不是“下级”，而是仅次于省、自治区人民政府的一级人民政府。这种纵向的权限规定主要是规范政府层级之间的权限。第二，地方政府权限的横向和空间考察。地方政府权限所及限于辖区范围内，同级人民政府之间开展的经济合作和区域方面的合作，则按照双边或者多边协议履行各自的权利和义务。第三，地方政府任期等时限：省、市、县、市辖区的人民政府每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民政府每届任期三年。又如政府采购法规定，采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15年，此间任何政府无权销毁采购文件。

地方政府权限的实质是对地方政府的权力依法进行必要的限制、制约和监督。中国共产党实行依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，而法治的核心就在于人民对政府权力进行制约和控制，任何一级政府，越权无效，怠权受责。哈耶克说，“法治的基本点是清楚的，即留给执掌强制权力的执行机构的自由，应当减少到最低限度。”政府没有一定的自由裁量权，政府将会难有作为，但对政府行政权的自由裁量权如果不加限制，这种自由裁量权凭着自我复制扩张的本性就可能变得越发猖狂。用法律把政府的权力限制在合理的限度内，既让政府有权，能够有所作为，又要让政府的权力有限度，才能有效驾驭和控制。

地方政府权力、权限与政府责任紧密相连。人民国家赋予地方政府机关、地方政府领导人及工作人员以一定的权力和权限，就是要他们运用法定权力为人民、社会服务，承担相应的责任。不负责任的政府其政治合法性必将递减，而终会被人民抛弃。各级政府公务员必须树立正确的权力观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。明确政府权力的来源在于人民的授予，手中掌握的权力是公共权力，而不是私有权力，绝不能以权谋私，以权害民，只能用它来保护、实现最广大人民的根本利益。

按照建设服务型政府的要求，通过改革不断消除官僚主义。邓小平曾痛斥官僚主义，揭露其主要表现和危害，其中就有“高高在上，滥用权力，不负责任，不守信用”等，虽已大有改变，但彻底铲除，仍是任重道远。

地方政府的权力是它的资源和有所作为的凭借，是它履行职能的保证；权限是地方政府行动的边界与休止符，是人民约束政府的缰绳；责任是地方政府的价值所在和权力、权限的效用体现。进一步明确授权，需要通过健全法制，做到依法授权；依法设限；依法明责。通过实行政务公开，让人民对地方政府的行政能够知情放心、制约有度、监督有力。

努力创造条件，逐步推行地方政府首长的普遍选举制度，按照党管干部的原则，由执政党推荐重要干部人选，在地方政府辖区内实行民主选举，实行首长组阁制，地方政府领导班子的组成人选由行政首长提名，地方人大或者常委会决定并任免。一可扩大地方政府的民意基础，二可节约政治成本，提高地方政府对人民负责的意识。同时，强化人民代表、人大对地方政府的质询、弹劾权。并且明确，如果地方政府领导班子中的成员严重违法犯罪，行政首长应该负连带责任。推荐者必须对被推荐人进行教育、监督，并且要负连带责任。如此，那些极少数官官相护、买官卖官、跑官要官、以权谋私、滥用职权的政府官员就难有藏身之地，越权、怠权也就难有市场。要严格行政首长负责制，把权力、权限落实到责任上。在2003年上半年的那场抗击“非典”的斗争中，卫生部长的更替、北京市长的辞职以及少数官员被给予不同程度的党纪政纪处分，实践表明，行政首长负责制绝不只是一句空话。

随着市场在国家的宏观调控下对资源配置发挥基础性作用，地方政府的权力必然会从一些领域和事务上淡出，地方政府的权力、权限、职能、责任的内容和方式都面临着重大的转型，形成比较定型化的机制尚需假以时日。随着政府改革的深化，中国地方政府的内部结构和权力、权限、职能、责任、利益机制必将更加趋向合理。