中国地方政府竞争与制度变迁

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摘要：现有的中国地方政府竞争研究中所忽略的问题，根源于研究者不加批判地接受了蒂博特的地方政府竞争模型的逻辑前提：联邦分权制。我们将该模型加以修正，应用到中国的单一制环境下，并探讨地方政府竞争对于中央政策变迁及其公民参与的相关影响。

关键词：地方政府竞争；制度变迁；蒂博特模型；公民参与

市场经济环境下的地方政府竞争，是指一国范围内的地方政府之间就可流动资源而展开的竞争。在当代中国，地方政府竞争已经构成了一个重要的政治经济现象，引起了学术界的关注。本文将探讨地方政府竞争对于中央政策变迁的影响，这一课题包含着多重的意义。其中不可忽视的是，它构成了地方治理与公民参与的一个基本的环境变量。如果公民(或者企业)认为地方参政的成本要远远高于退出的成本，那么对于地方治理变迁的影响要素中，退出策略所造成的间接影响将十分显著。

本文首先指出已有的研究文章所忽略的问题，是与地方政府竞争理论的早期模型——蒂博特的地方政府竞争理论有关，然后在修正了该模型的条件后，以私营企业的进入权利为例对地方政府竞争给出了一个模型分析。最后是简要总结，提出我们的见解。

一、被忽略的问题与蒂博特模型

目前对中国地方政府竞争的研究主要在以下几个方面：第一，认为地方政府竞争是中国经济增长的重要原因，比如钱颖一、周业安的《地方政府竞争与经济增长》(载《中国人民大学学报》2003年第1期)；第二，地方政府竞争是地方政府制度创新的重要原因，如刘汉屏、刘锡田的《地方政府竞争：分权、公共物品与制度创新》(载《改革》2003年第6期)、谢晓波的《地方政府竞争与区域制度转型》(载《财经论丛》2004年第2期)等。第三，还有一些作者讨论了地方政府竞争促进资本形成，如刘大志、姜海龙的《地方政府竞争对民营企业资本形成的影响及对策》(载《经济纵横》2004年第8期)，促进了区域经济的协调发展，如谢晓波的《经济转型中的地方政府竞争与区域经济协调发展》(载《浙江社会科学》2004年第2期)。

以上研究多方面地探讨了地方政府竞争问题。但目前尚未有将地方政府竞争与整个中国的制度变迁联系起来考察。已有研究中涉及到制度变迁的，也仅仅指出地方政府的区域性制度，而没有考虑到地方政府竞争对于中央政策的影响。之所以如此，这与地方政府竞争理论源头——蒂博特的理论模型有关。事实上，可以认为，研究者都忽略了蒂博特模型中所隐含的制度前提，从而使他们在看到地方政府竞争的作用的同时，却忽略了地方政府竞争对于中央政策演进的地位与作用。

蒂博特最早提出的地方政府竞争的模型①[1](P4162424)，长期以来，构成了研究地方政府竞争的基本文献。该模型包含7项前提假设：1.消费者是充分自由流动，并移居至最能符合其偏好模式的社区；2.消费者对各地方政府的收入与支出有着充分的了解，并知悉它们之间的差异；3.存在许多社区可供消费者来选择；4.不考虑就业机会对自由流动的限制，或者假定所有人都依靠股票分红来取得收入；5.各个社区所提供的公共服务彼此之间不存在外部经济或外部不经济；6.每个城市的管理者将遵从原有居民的偏好来提供公共物品，因此存在一个最优的社区规模。该最优规模可定义为以最低平均成本所提供的服务量；7.人口规模低于最优规模的社区将试图招徕外地居民以降低平均成本，比如芝加哥与纽约开发郊区，以招徕人口，还有些城市努力改善城市设施，以吸引制造业厂商来办厂。而高于该最优规模的社区则试图减少人口数目，处于最优水平上的社区则保持该均衡状态。所谓高过最优规模的地区则驱赶人口，其主要的推动作用在于经济力量，而不是政府推动。比如由于城市中生活费用高昂，许多人都从城中搬出，而迁往郊区。

蒂博特认为，地方政府之间事实上构成了一个竞争性市场。将每个地方政府所提供的公共服务视为一个给定的价格，人口将从人口规模超过最优规模的城市流向公共产品供给充分或者成本较低的城市，也就是人口规模低于最优规模的城市。这样通过地方政府之间的竞争，最终达到一个均衡。尽管在现实中还存在着诸多不能满足该模型的因素，但蒂博特认为，至少在概念上，这个模型是存在着最优解的。

当模型处于不均衡的状态时，一部分消费者投票将对现有的公共物品感到不满，而另一部分则仍然满足于现状。给定充分流动的假设，人们将从高于最优规模的社区移居最低规模的社区。这样，消费者及其投票就能够满足他们的偏好。在地方政府的管理者这边，它们就如同处在一个全国性市场中，购买适当的公共物品。在这个市场中，供给与需求将最终达成均衡，每个地方政府所提供的公共模式最好是适应其居民的偏好，在这个过程中，不是地方政府有意去适应其居民的偏好，而是经济制度的作用使它们最终符合了居民的偏好。

蒂博特的地方竞争模型发表后，受到了广泛的关注。几十年来，学术界对地方政府竞争都基本上是在蒂博特模型的基础上加以扩展和应用的。上世纪90年代以后，一些研究中国改革的学者也尝试应用该模型来解释中国经济改革的成功。其中最典型的就是华裔经济学家钱颖一的观点，他认为中国存在着一个事实上的财政联邦主义，因此在各个地方政府之间形成了竞争关系。此后，许多中国学者都开始应用这一模型来分析与解释，因而对中国地方政府竞争的研究也逐渐增多。从已有的研究成果来看，蒂博特的模型已经被广泛接受。

但应看到，蒂博特的模型是从美国的政治经济背景提出来的，这使得该模型在应用于中国时，应当首先考虑作必要的修正或扩展。蒂博特的理论模型事实上还包含着一个他没有确切指明，但隐含着假定的制度前提，即中央政府与地方政府实行明确的分权制②，地方政府的竞争仅仅在于提供地方性公共物品。中国的研究者也往往不加批判地接受了蒂博特的制度前提，假定中国的财政分权事实上已经使得地方政府之间能够就地方性公共物品进行竞争。如，刘汉屏与刘锡田的观点就是如此。事实上，如果看到，地方政府竞争本身所提供的并非纯粹意义上的地方性公共物品，它们又是一种全国性公共物品，这将有助于我们揭示地方政府竞争与中央政策的变迁之间的关联。

二、中国地方政府竞争的前提条件

我们现在来看应用蒂博特模型的中国现实。

首先，我们假定中国存在市场经济，这意味着资源的可流动性，这也是使地方政府竞争成为可能的基本前提。但应看到，在现实中国，资源的流动性在不同的要素上有着不同的意义。在各种生产要素中，上个世纪90年代以来，资本的流动性较大，限制也比较小，劳动力受各种因素限制较多。

而且目前劳动力的流动不是地方政府竞争的结果，而是工业化过程中，农村劳动力转化为工业劳动力进程的必然现象。这其中关键的自变量不是地方政府竞争，而是另外的因素。换句话说，无论地方政府在公共产品供给方面如何变化，劳动力其价格不敏感。例如，厦门市即使把环境卫生做得再好，其流动人口也不会比北京(所谓的北漂族)多，而北京纵使堵车再严重，也难以遏制劳动力流入的趋势。③其次，中国国家结构形式是单一制，这意味着地方政府的任何一种制度创新，都必然牵涉到一个中央政策的执行问题。在联邦制中，宪法对联邦政府和州政府的权力有着明确的划分，如美国宪法将美国联邦政府的权力以列举的方式加以规定，而在此之外的任何事务都属于州政府的权力。在这样一种比较规范的分权体制下，地方政府之间的竞争都是处于各司其责的范围之内，在此情况下，不存在联邦政府的干涉。而在中国的政治体制中，并不存在中央集权与地方分权按性质的明确划分，而是以事情的重要性大小来决定其管理权限的归属。这意味着，地方政府在作出某种新的重要举措时，就有可能会成为一种对中央政府政策的突破。

根据这两个基本前提，本文选择了上世纪90年代私营企业的生产经营政策为例来说明中国地方政府竞争对于中央政策的影响。理由是：第一，从90年代以来，资本的流动性大大增强，显然要高过劳动力的流动性，这使得模型的适应性更强。经验观察表明，90年代的地方政府对于资本表现出更多的敏感，比如采取各种招商引资活动。第二，私营企业政策是由中央政府制定，而由地方政府来实施。从原则上说，地方政府应当执行中央政府的政策，但在现实中，地方政府往往采取一种“上有政策，下有对策”的策略，从而彼此之间将中央政策变成一种“地方性公共物品”，并构成一种竞争的情势。

20世纪90年代初，中国政府对个体私营经济的限制相当广泛④。至20世纪最后几年与本世纪初，中央政府对于私营经济的限制纷纷解除。1998年10月，国家对符合要求的私营生产企业和科研院所赋予了自营进出口权。如2001年12月11日，国家计委颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》。又如2002年1月，国务院办公厅转发了《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》。两个文件都明确指出，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在实行优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设；鼓励、引导民间投资参与供水、污水和垃圾的处理，道路、桥梁等城市基础设施建设；放宽外贸、教育、文化、中介服务等行业的市场准入资格条件，等等。下文将应用地方政府竞争的模型来分析政策转变的联系。

三、模型分析

由于进入权利的提供方是地方政府，这使得进入权利成为一种具有相当的外部性的地方性公共产品。除了某些自然垄断的公共事业如邮政业之外的许多商品的市场本身就是全国性的，规范的市场经济要求对该商业市场的进入权利的提供方应当是中央政府。但中央政府由于社会契约的约束，并未将进入权利提供给私人。在这种情况下，就由地方政府来提供这种权利，权利本身也就成为一种地方性的公共产品，即属于其辖区的企业(包括公有制企业与私营企业)。但是这种权利具有外部性，因为它影响到其他地区的同行业企业。其他地区的企业将发现与它竞争的对手不仅仅是公有制企业，而且还多出了现有政策本来不容许出现的私营企业。在市场竞争中，先行获得进入权利的企业必然占据着优势，而对地方政府来说，它可以为该地区提供更多的税收，解决更多的就业。因此率先向民营企业提供进入权利的地方政府将因为其产业上的优势而取得更多的利益。

各个地方政府将为争取民营企业的投资而展开竞争，其中的基本内容就是争相突破中央政策的限制，为私营企业主的投资提供一个进入权利，从而构成了一个进入权利市场。下面用一个简单的代数模型加以分析。

假定中央政府规定某种进入权利R仅仅赋予公有制企业，不允许私营企业获得该权利。同时存在着的众多地方政府，都是执行中央政府政策的机构，它应当执行中央政府的政策，如果不执行，将会受到惩罚。但是地方政府为谋取自身的利益，这使得地方政府的举措并不一定完全符合中央政府的政策。

进入权利由于仅仅赋予公有制企业，它事实上构成某种租金，获取这部分租金构成私营企业的动力。私营企业有可能向地方行政机构出价购买该进入权利：以某种形式获得地方政府认可，缴纳一部分租金，从而实质性地进入被管制的行业。由于存在众多的进入权利供给者(亦即地方政府)，私营企业将向收取租金最少的地方政府所辖的区域流动。考虑一个两期模型，一个地方政府A0，作为某种行业进入权利的供给者，一个私营企业B，作为进入权利的购买方，一个A0的潜在替代者A1，A0向B提供进入权利，B对该权利的最高出价P=1，其最大购买量为一个单位，A0面临着A1进入的威胁。

令提供该进入权利的单位成本为C，这里的成本包含相当广泛，比如一般的程序运行成本、协调各部门的成本、因违反中央政策而带来的政治风险等等。该成本的大小取决于许多因素，其中最关键的在于违反中央政策所带来的政治风险。当政治风险相当大的时候，地方政府违反中央政策而赋予某个私营企业以进入权利的成本相当高，导致C>P，这时A0不敢向B提供该进入权利，如改革开放前的中国地方政府。在改革开放的过程中，这个风险显然大大小于改革以前，因此一般来说，这个成本大大降低，从而产生地方政府违背中央政策的可能性增多。

违反中央政策所带来的政治风险是一种非常特殊的成本，该风险成本的估计很大程度上取决于地方政府决策者的主观估计。⑤中央政府对于地方政府的惩罚可能相当高，使得将该进入权利的供给无利可图，也可能并不高，甚至中央政府面对既成事实只有无可奈何地承认。⑥中央政府可能会发现地方政府的违规出售进入权利，也可能不会发现。不同的人对于被发现的概率的估计并不相同，这使得该成本在很大程度上往往是一种主观的赋值。各地政府的提供该权利的成本不同，是否违反中央政策，提供进入权利的积极性也就不同。

缔约期间，令A0提供进入权利的单位成本C=1P2。A1提供该进入权利的成本Ce不可观测，并假定在区间[0，1]均匀分布。如果在T0期，A0和B并未签约，并且A1不进入，在期交易时，A0就会把价格抬至P=1，此时A0的预期收益是P-C=1P2，B没有盈余。这里的含义是，该进入权利的市场是一个垄断性结构，B只有向A0购买，可占用租金全部为A0所获得。在现实中，这包含着两种情况：第一，该进入权利具有地域性，厂商利用该权利生产的产品是一种地方性公共物品，因此其他地区提供的进入权利对于本地域的进入权利不具有替代性。这实际上是一种自然垄断，该模型的推论是，在地方性公共物品，尤其是煤气水电、公共交通等公用事业的民营化上，可占用准租全部为A0所得。如果已有的国营公用事业企业的效益不佳，或者未能达到A0的预期，A0有动机将该进入权利提供给市场，推进民营化。第二，该进入权利不具有地域性，但A1的提供该权利的成本Ce=1，A1认为风险相当高，因此不选择向B提供该进入权利。对于私人厂商来说，市场上只存在唯一的进入权利提供者，全部的可占用准租都为其所获得。这种情形就像俗语中所说的“撑死胆大的，饿死胆小的”。本文的地方政府竞争模型主要适应的是第二种情况，其中进入权利不具有地域性，也就是非自然垄断的竞争性行业。

我们再来看另一种情况，如果A1将认为，违规向B提供进入权利的风险成本低于可能获得的租金，亦即Ce<1(如果Ce=1，B仍然不会进入)，A1也将选择进入该权利市场。仍然令在T0期A0和B并未签约，但是不同的是，A1选择提供该进入权利。这时A1的出价区间将是[1P2，Ce]，此时B便获得的可占用准租处于[1-Ce，1P2]区间中，相比较A1没有进入的情况，其境况获得了改善。这里的含义在于，一旦地方政府之间出现进入权利的竞争，私人厂商将会受益。当越来越多的地方政府相互竞争提供进入权利时，而且也没有出现惩罚，或者其惩罚小于提供进入权利的收益，那么地方政府就会认为，中央政府的惩罚是不可信的。如此，地方政府的成本将越来越低，地方政府就越有违规提供进入权利的动机。这样进入权利的供给者之间形成竞争，而不是垄断。在竞争的驱使下，地方政府不得不降低进入权利的价格，以吸引私人经济的投资。最终，随着地方政府竞争的加剧，进入权利的租金将消失，私人企业可以自由地进入被管制行业。这时，中央政府的政策实际上已经失效，在这种情况下中央政策的变迁实质上是承认既有现实的结果。

在上述模型中，假定在T0期，A0和B并未签约的情形。现在我们来看在T0期，A0和B已经签约的情形。在T0期，A0和B已经签约，但A1并没有进入该权利市场，而在T1期选择提供该进入权利。这时存在两种情形，如果B的资产不具备任何专用性，这时它与在T0期，A0和B并未签约，而在在T1期A0和A1同时向B提供进入权利的情形相同。因为B可以随时撤走自己的资金，而不含任何成本。但B的资产完全不具备任何专用性的情况是很少见的，尤其是在产业投资方面。令A0与B在T0期所签约的进入权利R的价格为P(1P2<P<1)，B从A0所辖的区域转移到A1所辖区域的成本为P0，P0的大小表示B的资产专用性，P0越大，则资产专用性越高，P0越小，则资产专用性越小。若A1不进入该权利市场，则B的收益为1-P。在T0期，A0与B的成功交易使得A0获得P-C的收益，这使得A1对于提供该进入权利的政治风险的预期将大大降低，A1决定在T1期进入该权利市场。

A1向B提出的进入权利价格P只要满足P≤P-P0，B就将选择与A1交易。而A1要获得利润的条件是P-Ce≥0。此时，A0要保证与B的契约能够在T1期续签，其提出的价格将是P1，P1小于P但又大于P的意义在于：第一，由于其他地方政府的进入，率先提供进入权利的地方政府无法保持原来的高价租金，不得不调低价格，而私营企业从中改善了自己的地位。这类似于经济学中的“可竞争市场”情形，虽然竞争者并未真正出现，但由于他们随时可以进入市场来参与竞争，垄断者将不得不调低价格，将产品向最优供给水平方向移动，从而改善了社会福利。第二，由于私营企业资产专用性的存在，率先提供进入权利的地方政府能够提出较高的价格，即使后来地方政府由于风险降低，能以更低的价格进入权利市场，但相比较率先进入权利市场的地方政府，其竞争上处于劣势地位。这一结论的引申意义是，如果某些地方政府能够在最初的改革阶段对于私营企业提出较为优惠的政策，这将促进该地区的私营经济能够取得比其他地区更大的发展，而这将最终决定该地区能够取得相对于其他地区的经济增长上的优势。⑦第三，由于先期提供权利的地方政府获得了讨价还价的优势，使得它可以利用B转移资产的成本P0而产生向B“敲诈”的动机。这可以说明这样一种情形，许多地方政府在招商引资时承诺非常优惠的条件，但一旦引资过来，又以各种名义在其他方面收取各种费用。⑧考虑到地方政府的预算约束，那些财政收入较少的地方政府，更有动机这样做。而相较之下，财政收入比较丰裕的地方政府，则能够更好地兑现其优惠政策。

四、结论

众多研究者认为，地方政府竞争是构成区域制度变迁中的一个重要因素。本文的分析肯定了这一结论，但更为细致地区分了制度变迁的各种情形。首先，针对中央政策来说，地方政府竞争促使各地放弃或变通中央政策的严格执行，使得中央政策在执行上成为一纸空文，最终不得不承认区域制度的创新，从而实现中央政策的变迁。其次，地方政府从自己的利益出发，倾向于在提供政策优惠的同时，具有“敲诈”投资者的动机，这在落后地区的地方政府更为明显。最后，地方政府竞争使得区域制度变迁具有一种“马太效应”，即发达地区更能利用先行者的优势，更多地提供政策优惠，而吸引投资的效应也越强；相形之下，落后地区无论在招商引资抑或是制度变迁中都处于落后的趋势。

在讨论地方政府竞争对于制度变迁的作用后，我们引申至它对于地方治理中公民参与的影响，并予以简短推论。我们可以对公民的参与诉求区别为两种：一种是其诉求标的不具备流动性，比如公民遭受了不公正待遇而要求得到正当对待，在这种情况下，公民的参与只有在当地政府机关或者上级政府机关中才能得到满足。在这里，公民参与的主要形式是投票或者表达呼声等传统的主要政治参与方式，地方政府竞争的格局对此的影响不大。另一种是公民参与的标的是具有流动性较大的资金或者与此相关的政策，比如投资。在这里，公民(或者企业)在最初可能会以某种方式表达其利益的诉求，但是当参与成本较高的时候，他就可能放弃直接参与，转而实施以脚投票。地方政府竞争的直接结果以脚投票的成本大大降低。在这种情况下，一些地方政府为挽留本地的流动资源，有可能降低直接参与的门槛，从而改变了地方治理中政治参与的格局。

注释：

①Tiebout，CharlesM.，1956，“APureTheoryofLocalExpenditures”，TheJournalofPoliticalEconomy，Vol.64，No.5.(Oct.，1956)，pp.416-424.

②蒂博特提到，如果放松第5个条件，可以讨论集中提供公共物品的情形，比如FBI的存在。显然，他心目中实行联邦制：一种公共物品，要么由联邦政府提供，要么由地方政府提供，他并没有考虑单一制的情形：地方政府执行全国性的公共物品，中央政府也可以干预地方性公共物品的供给。

③不能排除一些人在选择居住地城市时，对该地地方政府所提供的公共物品的考虑。但经验观察，这些考虑通常都次于工作机会的考虑，而后者的决定变量中，地方政府所提供的公共物品并非是一个显著的因素。

④在一本90年代初出版的《个体私营企业法律政策顾问》中，广泛罗列了各种不准个体户、私营企业从事的行业，国家无具体规定，但实际上不准个体户或私营企业从事的行业、不准个体户、私营企业生产和经营的商品，不准个体户、私营企业批发的商品等等，从邮电通讯业、金融业、对外贸易业到棺木、管形弹簧秤、仿真玩具手枪，乃至洗衣粉、普通灯泡、铁锅等商品极其广泛。[2](P171-176)事实上，这里所列出的单子仍然是不完全的，如Kraus指出，1988年上海外汇交易市场开业，但允许进入市场交易的只能是国有企业与集体企业。[3](P22-23)

⑤政治风险是一种主观上估计违背现有政策而受到惩罚的预期成本。它与决策者的风险偏好和违背政策而受到惩罚的概率相关。风险偏好也许因人而异，而概率则与整个社会违背政策而遭受惩罚这一现象的普遍程度相关。如果此前每个违背政策的人都受到了惩罚，那么即使喜欢冒风险的人也必须承认，概率是相当之高，从而政治风险较高，虽然他仍然偏向于去冒这个风险。如果很多人违背政策而没有受到惩罚，一个厌恶风险者也不得不承认，这一概率较低，政治风险是相当低的——虽然他本人仍然拒绝去冒风险。从整个社会来看，由于官方提倡一种“摸着石头过河”、“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”等等鼓励实验与创新的精神，可以预料，总体上的政治风险将比其他时期大大降低。

⑥杨瑞龙(1999)所讲述的“先生儿子，后领准生证”便是这种情形。

⑦Chen，BaizhuandYiFeng(2000)指出，凡是某个地区的私营企业发达，该地的经济总量也相对较大，两者存在相似的关系。

⑧这样的事例在报刊上屡见不鲜，恕不列举。

参考文献：

[1]Tiebout，CharlesM.，1956，“APureTheoryofLocalExpenditures”，TheJournalofPoliticalEconomy，Vol.64，No.5.(Oct.，1956)

[2]张新德，赵良新，杨富国，董建国.个体私营企业政策法律顾问[M].北京：中国法制出版社，1992.

[3]Kraus，Willy，1991，PrivateBusinessinChina：RevivalBetweenIdeologyandPragmatism，traslatedbyErichHolz，Honolulu，UniversityofHawaiiPress，1991.