后全能时代中央与地方政府的博弈及思考

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摘要：从结构上看，中国是一个集权的单一制国家。但实际上地方政府是一级政府，业已成为分利集团，具有相对独立的利益要求，中央与地方渐呈背离趋势。中央政府与地方政府政经博弈的现状，应引起足够的重视。

关键词：中央政府；地方政府；利益博弈；分权改革

一、当前中央与地方政府关系现状

显然中国目前的政治生态仍属于权威政治。政府掌握着绝大多数资源的配置权，但中央政府的权力很难下达到地方，中国自古就有“皇权不下县”之说。在这一背景下很容易导致地方权力精英的自利性，即利用地方拥有的资源为自己谋利。

当前，如果中央政府缺乏解决这一政治症候的决心与适当策略，将可能导致地方权力精英挑战中央权威的状况进一步固化，出现一种最坏的权威政治类型，即萧公权教授所说的“苏丹式政权”。这类政权指的是地方政权很少受到行政惯例及传统习俗的影响，任意行使权力。他们利用手中积累的人际关系网络，任人唯亲，形成一个庞大的既得利益集团，手中掌握大量资源，在一定程度上拥有与中央对抗的资本。

中央与地方渐呈背离趋势，这是由中国现行权威政治体制决定的。现行体制与改革开放前相比，不再是个人与国家浑然一体，不再把行政力量涉及到社会的每一角落。但结合现实，它仍是一种“后全能型政治”。具体而言，政府虽然不再管理一切，但在国家与社会的力量对比中，国家处于绝对优势。它通过法律、规则、文件、指示规范着民众的生活，而且这些规范更多的时候，由地方政府作为制定和实施的主体。

后全能型政治的特点之一就是民众的低政治参与。民众很难对政府的决策进行制约，即使其决策与自身利益密切相关，如在住房拆迁过程中的暴力执法现象。民众对政府权力缺乏制度化约束，政府对民间社会保持强控制力，以确保自己的权威不受到来自民众的挑战。而且在“后全能型”的权威体制下，中央缺乏充分有效、畅通的渠道来了解地方的信息，加上地方政府对不利于自身利益的消息的封锁，关于地方非常态的信息很难为中央所知晓。这就更增加了地方政权“苏丹化”的倾向，江苏“铁本事件”为此提供了绝佳注脚。

从政治结构角度看，中国是单一制集权国家，中央政府是最高权力中心，地方政府从理论上讲是中央政府的执行机构，是中央政府在地方的延伸，地方应该不打折扣地执行中央政府的决策。但现实是地方政府已俨然成为一个准利益集团，具有相对独立的政治经济利益，按本身的意志及地方的实际情况进行社会管理。中央政策倘若不能满足地方政府的利益要求，地方政府几乎都是消极执行或者采取抵制态度，导致中央政府的意志难以在地方贯彻。

从上世纪80年代初开始的分权改革是这一趋势的最初根源，中央政府的初衷是激发地方发展经济的主动性。必须承认的是，这项改革在当时取得了预期的成效，但其负面影响却随着时间推移也愈加显现：使地方政府加剧了地方主义倾向，并产生对中央的离心冲动。地方民众更多的是感受到地方政府的存在，而对于中央政府，更多的是对其保持一个抽象模糊的认识。换句话说，在中央权力制度性回撤后，地方政府在实际上成了自治体，中央失去了深入地方的能力。从现实出发，我们可以得出这样的结论，虽然地方官员在中国现代化进程中具有不可磨灭的重要贡献，然而，其消极面我们亦不能忽视。一方面，地方官员在低政治参与制度提供的便利下，可以避免面对体制外强大的政治挑战，由于体制的约束，社会上无法出现对利益凝固化的官僚集团发出挑战和制约的力量，因此容易形成尾大不掉的具有排它性与垄断性的地方官僚集团。地方政府也初步具备了与中央政府博弈的资本。中央保护农民利益、禁止乱收费、干部精简等诸多政令无法落实，都与地方官员为了维护自身利益而进行消极抵制有莫大关系。另一方面，又恰恰是“后全能体制”的特点，中国社会内部组织力量先天缺乏，中国通过内生的市民社会与自主社会机制来缓解、淡化矛盾的机制，与拉美和东亚相比更为缺乏。因此我们可以认为，中国改革进入中期阶段后，权威体制下的地方官员利益已经开始凝固，具有对外排斥性。

二、中央与地方博弈困境的原因探析与对策思考

首先是体制的不成熟导致的结果。中央政府缺乏与基层民众的紧密联系，缺乏民众的支持，或者说，中央政府目前拥有的权力，并未建立在与民众的直接联系的基础之上。民众对中央政府的概念更多的是抽象的意识，对其有种无法言说的距离感，而对地方政府的存在有着强烈的感知。当然这不是说中央政府已经完全失去了对地方的控制，中央政府目前对地方控制的最主要方式就是人事制度，如干部任免、调动、地方官员进京任职，中央派官员到地方任职。但问题的关键在于中央政府除了人事制度外，已无其他方式控制地方，渠道单一性必然导致控制力的不足。在此基础上中央形成对这一路径的过度依赖正是中央处理与地方关系的困境，也是二者产生矛盾冲突的根源。单纯依靠人事制度控制地方，其有效性非常值得怀疑。过去20多年来，地方政府制定一系列政策、规则，其意在推动地方经济发展，由于政府天然的自利性，这些政策与规则使得地方政府利益制度化了。地方制定政策从地方利益出发，中央制定政策从国家整体利益出发，二者不可能在任何时候都完全重合，矛盾就此产生。而且问题还在于，没有地方的政策法规，要实现中央政府对全国的控制是不可能的。

中央政府通过任命地方官员贯彻中央的政策，实现中央的意志。但地方利益却不因此有任何改变或消失。这就要求中央政府有着足够的政治智慧和战略思维，以全新的思路处理与地方的关系。当中央与地方的利益冲突时，前者运用自己的权力优势压制地方利益是中国政治当前的普遍做法，但这绝非明智之举，即使可获一时之效，却绝不会收长远之功，更可取的做法是中央政府在承认地方有其利益的同时，加强与基层民众的直接联系，从而增加其权威性，巩固其合法性，加重其与地方政府博弈中的砝码。

要做到这一点，最理想的方式是增加直接选举，减少间接选举。但在现阶段要想做到这一点并不具备现实条件。试想一下，各级政府行政首脑由民众选举产生，这对于“稳定”这一执政党最为关切的话题肯定会造成强烈冲击。倘若真是如此，民众长期被压抑的政治热情必定会像火山爆发汹涌而出，这一过程将会出现很多不可控因素，对政权形成强烈的冲击。晚清的宪政改革之所以以失败告终，正是因为以绅商为主体的民众政治参与得到蓬勃发展。然而，清廷的政治体系既无力吸纳新兴社会阶层的参与，又缺乏控制民众参与的统合能力，面临严峻的两难选择：如果继续允许民众政治参与的发展，清廷将在汹涌澎湃的参与浪潮中垮台；如果镇压民众的政治参与运动，就要失去宪政改革的社会基础。正由于清廷无法控制民众的政治热情，采取强行压制的方式弹压，结果导致民众对政府的彻底失望，引发清末的民主革命，清廷也在民众的革命浪潮中寿终正寝。

目前，中国政府只允许在地方上实行层次、形式不同的选举，中外观察家普遍认为，中国目前实行的是自下而上的民主化道路，正如任何一枚硬币都有正反两面，自下而上的民主化也有两面性，其优点是渐进和稳定，不致造成大规模的政治动荡，而这也是执政党高层极为关注的。但其弊端也不可忽视：第一，统治合法性的下移，民众对地方的认同度会更高，从而加剧地方政府对抗中央的倾向与冲动。第二，各地区可据此强调地方的特殊利益，国家整合的难度进一步增大。其次，中国的改革具有很明显的一个特点，就是先易后难，政治体制改革长期滞后于经济体制改革。上世纪80年代启动的改革开放，一直在巧妙地回避一系列棘手问题与矛盾，其结果是近30年的改革开放虽然大大解放了生产力，经济高速增长，同时也使诸多矛盾被表面的大好经济形势所掩盖。改革可以说是有意识地避开了旧体制的最敏感、最核心的问题。从体制改革的角度来看，高速增长并没有推动结构性调整和变迁，在转型时期被认为是困难的改革项目，如国企改革、金融体制改革、地方本位主义，现在仍是高难度课题。

越来越多的人认识到，在高增长情况下的改革不是越改越容易，而是越改越艰难。纵观世界历史，经济持续高速发展的奇迹很少有超过30年的，中国经济高速增长已持续了多年，这一状态还能持续多长时间是个未知数。因此，中央政府必须对制度的创新有一考量，使中国的改革走上良性发展的轨道。自从上世纪80年代的分权改革后，地方权力越来越突出，而且中央政府对地方政府控制力有下降的迹象。地方政府相较于中央政府，具备更多的民众基础和合法性，如任其发展，后果值得领导层深思。

在中国，地方政府往往与“软政权”相互结合，彼此强化。因此，首先必须强化中央权威，在市场机制和契约性社会纽带发育尚不成熟的历史条件下，国家保持充分的权威合法性资源，并运用这种资源来强化指令贯彻的机制，这是克服地方政府自利性的基本途径；其次深化市场经济改革，用市场的规范力量逐步地取代原先单纯由权威政治衍生的社会经济和政治调控功能；再次，培育公民社会，搭建一个有序的、广泛的政治参与机制，阻止任何地方政府凌驾于国家、社会之上。

三、结语

在后发外生型现代化国家，政治变革是制约其他领域现代化进程的“瓶颈”因素，能否实现政治的转型，关系到整个现代化目标的达成。而政治现代化的首要条件，就是建立有效的中央集权。

作为典型的后发外生型现代化国家，今天的中国又处于一场深刻的社会变革中，社会变革中的很多矛盾都可以在政治领域找到根源，政治领域不改革，社会必然停滞不前，其原因正是政治改革滞后于经济改革，惰性极大的政治与极其活跃的经济如此不相兼容。同时中央与地方政府之间的关系也是改革的难点所在，如不能走出当前的困境，改革势必失去前进的动力与方向。

政治发展就是政治系统失去稳定再次获得稳定的进程，维护和建立政治稳定的根本秘诀就是适应变化了的内外环境，而如何达到这一目的并没有固定的答案，更没有唯一的答案。有人认为，继续改革意味着打破政治系统的稳定，但笔者认为，应以动态稳定的眼光看待这个问题。动态稳定的实质，是不断打破现状，用新的平衡代替旧的平衡。政治领域的改革可能会破坏现状，但破坏现状并不就意味着社会的不安定。相反，设计良好且条件成熟的改革更可能意味着新的平衡状态的到来。政治探索的空间是开放的，任何人云亦云的预测或者亦步亦趋的选择都是保守的。

参考文献：

[1]王绍光，胡鞍刚：《第二代改革战略：积极推动国家制度建设》，载《战略与管理》2004年第1期。

[2]康晓光：《论合作主义国家》，载《战略与管理》2003年第3期。

[3]江濡山：《改革不能停滞不前，也不要步入误区》，载《香港环球财经专讯》2005年第1期。

[4]陶丹：《中国的改革将越来越艰难》，载《香港环球财经专讯》2005年第4期。