地方政府治理变革与公共服务有效提供的理论探索

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摘要：来自北美和海峡两岸的近60位学者和官员在厦门大学参加“地方政府治理与公共服务提供国际学术研讨会”，并就地方政府改革、公共服务提供、地方政府治理等议题及相关热点问题进行了广泛而深入的探讨。本文就是这次学术研讨会的观点综述。

关键词：地方政府治理；改革；公共服务；有效提供

2006年12月9-11日，来自北美和海峡两岸的近60位学者和官员在厦门大学参加“地方政府治理与公共服务提供国际学术研讨会”，并就地方政府改革、公共服务提供、地方政府治理等议题及相关热点问题进行了广泛而深入的探讨。

一、深化地方政府改革

(一)深化地方政府改革的背景与意义

从上世纪70年代公共管理运动开始，“盎格鲁-撒克逊”国家的政府改革不仅关注中央政府层面的治理与变革，而且注重地方政府的治理与发展。虽然我国地方政府经过多次改革已取得一定成就，但这些成就主要集中在中央政府，地方政府改革历经坎坷，仍然任重道远。

学者们普遍认为，加强地方政府改革相关问题研究，有助于处理好改革的各个层面的关系；有助于在地方政府改革的具体实践中引入新的政府工具或管理方式；有助于更好地认识新形势下地方政府改革的动力因素和约束条件，客观认识和解决当前地方政府改革与深化行政体制改革中遇到的突出问题。加强地方政府改革相关问题研究，发展地方政府治理理论，提出具有实践指导意义的新思路，是推进地方政府改革进程，完善行政管理体制的重要前提，也是满足广大人民群众不断增长的公共服务需求的迫切要求。

(二)地方政府改革进程中存在的问题

与会者分别从各自不同角度阐述了地方政府改革过程中存在的问题。有学者指出，在理论上，有关地方政府改革的理论创新研究不足，至今还没有形成一整套用于指导地方政府改革的系统理论；而在理念上，“无限政府”、“官本位”、“管制型”、“允许型”等传统政府理念还有相当的影响力，制约着改革的进程。而在管理方式上，新的政府工具和管理方式还比较缺乏。来自政府部门的发言者从落实科学发展观的角度论述了当前地方政府改革存在的问题与原因，认为主要问题表现在政策连续性、稳定性不够；决策的科学性有待加强，拍脑袋决策的现象仍然大量存在；经济运行的质量和水平极待提高，粗放型、资源浪费型的经济增长方式仍大量存在。而出现这些问题的原因则主要在于政府职能定位不够明确，科学的决策制度不尽完善，缺乏有效的监督机制，政绩考核机制不尽合理，干部任用制度有待改革。

一些学者还考察了农村基层政权改革情况。有学者从农民上访角度考察了农村基层政权内卷化问题：在增强国家能力的旗号下，各级政府增强了对农业经济资源的汲取能力；但在资源提取增加的同时，中央政府却不能对地方政府特别是基层政权进行有效的政治管理。出现这些问题的根源则在于片面追求经济高速增长，同时地方政府成了独立利益的政治经济主体。

目前的乡镇政府改革也存在着“跑借贷、跑项目、跑变卖”政府、悬浮型政府等问题。

(三)深化地方政府改革的路径选择

针对理论研究不足的问题，有学者系统地提出了地方政府改革的“研究纲领”，从研究意义和价值、研究现状、研究内容、研究思路和研究方法等角度全面勾画了地方政府改革研究的基本方向。特别是提出了地方政府改革研究的如下基本主题：地方政府改革与治理的理论基础及其创新的研究；地方政府改革的动因与约束条件研究；地方政府体制创新与机构重组研究；地方政府的角色定位与职能体系研究；地方政府工作流程再造与管理方式改进研究；地方政府公共服务绩效评估研究；政府间关系研究；地方政府改革与中央政府改革间的互动关系研究。

有学者提出，我国地方政府改革方案可以从宏观、中观和微观三个层面上进行系统设计。在宏观层面上，提供地方政府改革系统战略，为地方层面上的政府改革与体制改革提供总体框架；在中观层面上，阐明地方政府改革的重点层面(省、地区、县和乡镇)，并明确地方政府体制改革和机构改革、职能转变、管理方式更新以及绩效评估上的重点内容和优先顺序；在微观层面上，分析地方政府改革的突破口和推进方式，选择当前地方政府改革的切入角度和推进途径，为地方政府改革提供具有较强操作性的改革建议。

有学者从构建“惠农型政府”角度提出了乡镇政府转型的目标与思路，即要着眼于政治体制改革的全局，处理好乡镇与上级政府的事权关系、乡镇与基层村的关系，合理界定乡镇政府职能，创新乡镇的税费管理体制，约束政府的增税行为。

还有学者从行政效能成效机制的建设角度论述了地方政府改革的途径。政府机构应具有持续创新潜能，深化行政审批制度改革，推动政府职能转变；使制度推动成为实现科学规范运作，保证政令畅通，防止和克服官僚主义及各种不良行政行为的坚实保证。

(四)地方政府改革的实践经验

厦门市思明区区长(现任区委书记)作为特邀嘉宾介绍了思明区政府近年来的政府创新的实践：包括在管理理念上，强调“经营与治理并重”、注重治理，引入多方参与；在管理模式上，推行透明、科学、民主的行政决策；简政放权的街区管理以及通过多种途径提高行政能力，如成立民间政策研究机构(思明发展研究院)，引进了ISO9100、ISO1400质量认证体系等；在政府成本管理上，规范预算管理，延伸招标内容，推进行政资源和社会公共资源的市场改革；在政府政绩评价创新上，结合电子政务建设，开发绩效评估软件等。

有学者介绍了台湾地区地方政府改革的情况。由于当前台湾在政府再造的影响下，地方政府官员的权限发生了变化；小区意识、民间参与等意识使得台湾地方政府间关系向“共享管制”方向发展。在共享管制的制度模式下，地方政府在人事权增加、专业性政策建议发言权增加的情况下，逐渐可以与高层共同进行政策制定；也可以基于地区的差异性，进行地方政治发展的规划。

来自加拿大的学者还介绍了加拿大地方政府绩效评估系统，详细论述了公民、民选官员和市政雇员在地方政府绩效评估系统中所扮演的角色，从而重点论述加拿大地方政府在绩效评估中的改革经验。

二、加强公共服务提供机制与方式创新

(一)加强公共服务提供研究的背景和意义

国内对公共服务的研究仍处于起步阶段，没有形成系统的理论框架，特别是基于公共管理和公共政策理论视角的研究较弱，未能对不同约束条件下动态的可抉择机制与部门合作模式做深入分析，过于强调理论推演而缺少可行性的考虑，理论成果的政策指导意义不强。在这种背景下，加强对公共服务提供的研究，对于建设服务型政府、构建和谐社会都有着重要的意义。

有学者指出，重视公共服务提供机制和方式的研究来探讨加强公共服务提供的理论研究，首先在学术上，可以形成一个较为系统的公共服务及其提供机制和方式的理论；可以对公共服务的内在特质、价值理念和变化轨迹进行深入挖掘和整体勾勒并系统梳理公共服务的分类结构；可以分析公共服务的技术变革与社会需求弹性的联动关系；可以拓展公共服务提供过程中的权威机制、市场机制和志愿机制之间合作的逻辑模式，深化对现代政府职能的理解；其次在实践上则可以根据理论研究成果，设计一个适应转型期中国公共服务实践需要的提供机制和方式创新方案，推动我国公共服务提供机制和方式的变革。

(二)当前公共服务提供实践中存在的问题

我国社会和人民群众对公共服务的需求已经进入高速增长时期，而公共服务的制度改革仍明显滞后于社会经济发展进程。一方面，由于缺乏合适的生产机制和制度安排，使得国家对公共服务的资金投入和产出不足及总量不对称，且效率较低，既无法满足社会需求，又加剧了资源的浪费；另一方面，由于缺乏弹性的分配和输送途径，政府与其他社会部门的分工与协作关系较弱，这就加重了政府的成本压力，激化了公共服务均等化的问题。

如果以转型期中国财政支出的实证数据为依据，则可以窥见财政支出公共性取向与公共服务的成效与不足。公共服务不仅总量不足，而且分配也存在失衡问题；弱势群体不能充分享受基本的公共服务，尤其是农村公共服务的短缺和城乡分配的失衡问题更值得关注。

有学者分析了农村公共物品供给实践中存在的问题，主要是：基层政府财权与事权不对称，公共品供给主体缺位；农村税费改革和村集体经济的萎缩，公共品供给财力不足；转移支持明显不足，制度不规范，农村公共品供给地区不平等；供给决策机制不合理，农村公共物品提供结构失衡。

台湾学者指出，台湾目前地方政府在提供基层公共服务时遭遇的关键问题，就是资源过于稀少。面对功能扩张及服务项目增加，经常将公共服务以外包方式委托由民间提供，但易发生民主程序无法就民间提供服务状况进行监督的问题。

(三)加强公共服务提供的路径选择

与会学者从不同的研究视角探讨了有效公共服务提供的对策问题。在理论层面上，针对理论研究不足的问题，有学者从研究意义、研究现状、研究主题、研究内容、研究思路、对策建议等方面系统地提出了加强公共服务提供机制与方式研究的方案。主要包括：公共服务提供机制与方式的基础理论研究；多重约束条件下公共服务提供机制与方式的选择；我国公共服务提供的现状、成效和存在问题；国内外公共服务提供机制及方式创新的主要举措、推进路径和经验教训；可供选择的公共服务提供机制及方式的评价与应用；公共服务提供机制及方式创新；我国公共服务提供机制与方式创新的对策建议。

在具体对策层面上，有学者提出，地方政府在提供公共服务的过程中应坚持的正确的价值取向，应坚持合规律与合目的性的统一、社会选择与个人选择的统一、兼顾与急需的统一、择优与代价的统一、合本地历史文化传统与合全球化趋势的统一等基本原则。

有几位学者从公共财政的角度分析问题，认为要加强公共服务的提供，就必须加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系，明确划分和严格规范各级政府在公共服务中责任与权利；按照公共责任和公共服务的要求，构建和完善公共财政框架，优化财政支出结构，推进公共财政职能转变；寻求有效的公共服务提供方式，提高财政支出的效率。

还有学者提出，如果以一种竞争型政府的视角来检视地方政府，则可以发现由于不同的地方政府供给的公共服务不尽相同，因而有能力供给数量更多和质量更高公共服务的地方政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，从而可能在下一轮竞争中居于优势地位。

一位台湾学者指出，在民间参与等意识增强的共享管制的制度模式下，台湾地方政府增加了人事权、专业性政策建议发言权；台湾地方政府官员群体中，已经出现了公共经理人趋向的问题。在管理方面，正视资源不足问题，基于地区差异与优劣进行SWOT分析，认定出关键性公共服务，同时重组并配置资源，提高资源利用效率，则是台湾区域治理的应有之道。

(四)公共服务提供的实践经验

有学者通过比较国外城市增长管理的政策和实践的经验，总结了一个城市提供公共服务的基本经验。城市增长管理政策，是借助于大都市区的土地使用规划，以生态环境保护和社会平等为主要目标，促进对土地等自然资源的永续利用，提高城市居民的生活质量，实现区域的可持续发展。有效的政策可以保障大型公共服务项目的经济和高效，促进城市公共服务的提供。

有台湾学者通过对台北都会区大众捷运系统的个案的分析，认为众多地方政府在提供公共服务的过程中存在分割权力的现象，使得缺乏整体规划的发展、充足的资源基础和缺乏解决共同问题的具体行动。在此基础上多数的公共服务出现不规模经济现象，公民偏好对于地方公共服务的较多控制。因此，多层级公共财政成为一个可供选择的模式。

三、探索地方政府治理新机制

过去15年来，“治理”在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指称任何事务或者毫无意义的“时髦”词语，因而揭示治理的内涵与外延，探索地方治理的主体建构就成为学界需要研究的问题。与会学者在地方政府治理这一核心议题上可谓仁者见仁，智者见智，大体包括治理的概念辨析、政府治理的理论沿革、地方政府治理的研究途径、治理的公共性与合法性、地方治理与政府间关系、西方政府的治理和公民模式、地方治理的公民参与官员角色、地方政府治理与地方政府创新等七大主题。

(一)治理概念辨析与地方治理的理论沿革

就治理的概念而言，多数国外学者认可罗西瑙、格里斯托克、全球治理委员会等关于治理的理论界定并提出了自己的补充。他们认为治理指涉一系列活动领域里的管理机制，它们虽然未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力实施。国内学者多认可以俞可平、杨雪冬等学者为代表的“治理理论”、“善治理论”和“多层治理结构”。孙柏瑛的《当代地方治理——面向21世纪的挑战》是对地方政府治理的较全面研究的一本书。

就治理与地方政府治理而言，学者们普遍认为，二者角度、范围不一样，地方治理的范畴似乎更大，主体包括除地方政府外的第三部门、私人组织等，强调多主体的合作对地方事务的治理。因而地方治理(或者说地方政府治理)，主要指在治理理论的指导下地方政府如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战，如何促进公民参与，如何促进多中心网络的建立、发展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好处理地方公共事务。

(二)治理的基本研究方法与范式

就治理的研究途径而言，众多学者的表述可概括为：以国家与“公民社会”关系理论为代表的宏观层面的基础性理论研究途径；以各种形式研究民间组织与治理、村民自治和村庄基础、社区自主治理为代表的微观基础领域的实证性研究途径；以地方政府善治、公共部门民主治理为视角与案例，并从案例中丰富与发展治理理论的案例分析研究途径。这些研究途径具有一个总的线索，即培育社会中介，发展公民社会。

就学者们能够取得交叠共识的治理范式而言，顾客导向是治理理论的目标取向；确定政府主要职责是治理理论的基本出发点；主体多元是治理理论的基本内容；治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；竞争机制是治理理论的基本方式。

(三)治理的公共性、地方性与合法性

有学者从政府治理的公共性、地方性与合法性角度出发，论证了公共性、地方性和合法性可作为当代政府治理变革的微观立体分析框架。公共性从横向层面体现为代表性与回应性，地方性从纵向层面体现为参与和多中心治理，合法性从垂直层面体现为治理绩效、价值认同和公民一致服从。以公共性为轴心，将公共治理的地方性与合法性有机整合起来采取行动，是政府明智的政治策略选择。政府治理公共性与地方性的一般理论分析框架可以公共治理的合法性为基础，进而以公共性为轴心，实现地方性与合法性的有机整合。从横向层面看，公共性是政府治理的核心概念和根本价值定位；从地方层面看，它表现为公民社团的参与和多中心治理；而从合法性的角度出发，它又表现为治理绩效评估、价值认同和公民一致服从。先界定公共治理主体与职责，然后确认治理的范围与边界；进而选择公共治理的策略与价值定位，最终均衡利益并优化则是这一分析框架的较完善过程。

(四)地方治理与政府间关系

一些学者对于国内目前政府间关系治理的症结表达了自己的看法。政府间关系的治理，包括以纵向间的分权与横向间的联合、权力结构与组织、财政与人事权的分配与运行的研究途径。

一位学者通过对广东某市一个街区中的社区垃圾站治理的多年跟踪，得出有启发意义的结论。不同的主体在街区权力结构中所占据的位置是非均衡的，政府依然处于强势，但是商业公司正在以各种策略影响政府，并在利益冲突之前与政府结成同盟关系。有质量的集体对话对于目前的中国来说仍然是稀缺的，但是构成有质量集体对话与抗争的元素与技艺正在生长；而在内生与外延的力量逐渐生长的居民面前，传统的政府强制性权力运行方式已不合时宜；而越到基层，权力就越具有协商性。如果政府缺乏制度层面的反思能力，那么这一政府就还不具备真正“治理”的内核。通过案例分析可以看到，政府治理技术的关键是充分法治、公开信息并促进均衡；就地方政府间关系，特别街区关系而言，一个开放的政府或许才是治理发育的良好雏形。

(五)西方国家政府治理的公民模式

加拿大有学者从加国国情出发，分析了加拿大地方政府公共管理的三种模式——市场模式、顾客模式或公民模式。由于传统公共行政的官僚制模式已经陷入僵化地抗拒改变和学习，将公众简单地当作委托人，存在缺乏透明性和问责性等一系列问题，新的组织结构和地方政府管理的补充性途径，建立地方政府组织的新兴结构便应运而生。目前后官僚制地方政府组织管理的多种模式在加拿大主要包括地方政府的市场化模式和地方政府的公民模式。就市场化模式而言，政府作为一个产业，不仅关注市场关系与顾客、商业价值中的效率收入与竞争；还引入诸如合同外包、民营化、伙伴关系等一系列的政府工具，以及绩效评估、公司战略规划、顾客调查、电子政府、服务中心等商业化管理手段。而就公民模式而言，其基本出发点则是重新重视公共部门与私营部门的差异，通过回顾治理与民主过程来重现对公民的尊重，通过解析价值来获得可及的、透明的、多元的公民参与，平等协商、社区发展。

一言以蔽之，地方政府的首要任务就是用民主过程而不是提供服务来推进和实施政治决定；公共管理的任务并不只是技术性的和管理式的；地方政府的目标是为社会塑造能够提供高品质生活的空间。

(六)地方治理中的公众参与官员角色

部分学者对城市治理中的公众参与进行了深入的研究。在新公共服务模式中，公众参与具有帮助公众说出并实现其共同利益、构建关于公共利益的共同认知、在民众之间建立起互信合作关系并最终建立对全体人民的充分尊重的重要性。完善并强化公众参与的制度显得尤为重要。这些制度包括：通过互信与合作，建立起民主的公民权力，通过鼓励在共同利益和对公共利益共同认知基础上的对话，进而鼓励一个包容与尊重的过程，制定良好的公共政策并有效地推行等。良好的制度设计是提高公民参与的基石。

就城市治理的公众参与过程而言，有学者指出，透明和开放的遴选过程是开山之斧，它产生代表和高效的团体；规范公众参与是车之轮轴，它关系到能够构建起探讨何谓公共利益的对话空间；能否培养起民众的民族参与能力进而聪明地处理好与地方政府的关系；而公众参与的结果则是果实并蒂，它改善了公众参与过程与公共政策，并使之相得益彰。

另外，一些学者对地方政府治理中的政府官员的角色分析可谓细致入微。认为：官员的绩效评估在“新公共管理运动”国家已历时多年，然而公民和民选官员在地方政府的绩效评估实践中并没有起着重要作用；实际上技术官僚和科层官僚仍然控制着高层政府部门；地方官员不能成为商人或者经纪人，他们必须是敏感的、一心一意的保管人；没有民选的保管人与看护者，缺少了民选官员和公民的参与，政府治理肯定是一个不可避免的败局。

(七)地方政府治理与地方政府创新

在研讨会上，众多学者阐述了地方政府治理与地方政府创新在当前的时代背景下具有深远的意义。强调治理理论在地方政府的适用，具备治理的相关特征，核心目的是与其它主体携手合作以应对不确定的环境的挑战，以应对地方公共问题，共同处理地方公共事务。创新和改革是各有侧重的过程；创新是有意义、有价值的探索，而改革则是革故鼎新。在这个过程中，地方政府要提高能力，向其他主体让渡一些公共权力，就必然要进行相应内部重组、横行和纵向分权等方面的改革，进而需要进行创新，开发新的治理工具，创建合适的合作网络。另一方面，治理理论本来有不同的研究途径，包括“新公共管理”、“善治”等用语，意味着用企业精神改造政府，这也涉及到地方政府改革与创新。从整体上说，地方政府改革、地方政府创新是地方政府治理的重要途径，而地方政府治理又是地方政府改革及地方政府创新的主要目标之一，这几个发展的体系之间存在着内在的联系和互动的作用。