产能过剩与地方政府进入冲动

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内容提要在我国经济体制转轨时期出现的产能过剩问题是由多种因素决定的，它不仅是一种企业行为，而且也是一种政府行为。地方政府对增长速度和职位升迁的双重激励，引发地方政府与中央政府以及地方政府之间的博弈，并在产能过剩形成过程中起着推波助澜的作用。“解铃还需系铃人”，解决产能过剩问题，首先要改变地方政府的进入预期，使地方政府行为合理化。

关键词产能过剩地方政府进入冲动进入博弈

近年来，我国不少行业由于盲目投资、低水平扩张，导致生产能力的严重过剩，这已经成为经济运行的突出问题。目前，钢铁行业产能已大于市场需求112亿吨，而在建、拟建生产能力还有115亿吨；电解铝行业产能已高达1030万吨，而其中闲置能力就有260万吨；铁合金行业现有产能2213万吨，企业开工率仅为40%左右；焦炭行业产能超出需求1亿吨，而在建和拟建能力还各有3000万吨；汽车行业产能过剩200万辆，在建能力还有220万辆。除了上述行业之外，水泥、电力、煤炭、纺织行业也潜存严重的产能过剩问题。在经济体制转轨时期，这种生产能力的严重过剩，是由多种因素决定的，它不仅是一种企业行为，而且也是一种政府行为，地方政府的进入冲动在产能过剩形成过程中起着推波助澜的作用。

一、地方政府：转轨时期市场进入的重要决策主体

在传统的计划经济体制下，我国政府对国有企业实行高度集权的管理体制，企业完全是上级行政部门的附属物，政府成为市场进入的唯一决策主体，项目设计、资金筹措都是以政府为主，这些都是建立在政企不分和国家财政主导型国民收入分配结构基础上的。改革开放以来，随着我国经济体制由计划经济向市场经济转轨，市场进入决策主体开始出现位移，企业已经逐步成为市场进入的主要力量，但政府在市场进入决策中并没有完全退出。

地方政府的市场进入行为，不仅基于对政绩和财政收入的考虑，具有市场进入动力，而且还具备控制市场进入的手段。首先，地方政府是国有资本投资主体，对国有资本投向具有决定权；其次，目前地方政府还是招商引资主体，招商项目的设计、招商谈判和优惠政策的制定都要通过地方政府，对外资进入规模和进入产业，地方政府在很大程度上起着决定作用，甚至有些地方将招商引资作为政府的“一把手”工程，级级下任务，层层下指标，完不成任务指标扣减工资和奖金；第三，对于一般社会投资项目虽然取消了审批制，但还是要通过有关部门的核准，地方政府可以通过操纵土地价格、银行贷款以及环保和安全标准等，控制企业的进入与退出。因此，在经济转轨时期，我国的市场进入的决策权开始从政府的独家垄断，转向在政府与企业之间进行配置。政府与企业已逐步成为市场进入的共同决策主体，市场进入是政府进入决策与企业进入决策变量的函数。当然两者之间对企业进入函数的影响程度是不尽相同的，这主要是由以下几个因素决定的：

一是取决于进入企业所处的产业性质。政府对市场进入决策的影响力比较大的部门，主要是一些关系到国民经济命脉的基础产业，诸如钢铁、煤炭、水泥、汽车、石化、电力等。一方面，这些行业投资规模大，对国民经济具有很强的带动效应，可以充分体现地方政府政绩，对于地方政府而言具有极大吸引力；另一方面，这些行业进入的行政门槛较高，地方政府具有很强的调控手段，没有地方的拍板，新项目难以上马。而对一些竞争性产业政府的影响力就比较弱些，企业在市场进入方面往往起着主要作用。

二是取决于企业所处的外部市场环境。企业的市场进入所需要的资金、劳动力、土地等生产要素以及企业产品销售的市场化程度越高，企业在市场进入中所起的作用就比较大，而政府的影响就比较小。

三是取决于国有企业体制改革的深度与广度，特别是产权制度改革的进展情况。国有企业和国有控股企业，是政府所能掌握市场进入的重要资源。因此，一个地区国有或国有控股企业比重越大，政府对市场进入的话语权也越强；而企业产权越是多样化、分散化，国有资本所占的比重就越少，政府对企业市场进入行为的控制就越微弱。

二、地方政府进入目标多元化与市场进入冲动

当政府可以影响企业的进入、退出行为时，企业的进入与退出行为，在一定程度上也就成为政府的行为，政府的进入、退出目标实际上也就成为影响企业行为目标的一个重要变量。在我国，政府作为市场进入的一个重要决策主体时，其进入目标是多元化的。地方政府在进行市场进入决策时，不仅要考虑企业市场进入的经济效益而且还要考虑到经济的稳定增长、充分就业等。而这两个目标往往是矛盾的，况且政府的决策具体是由政府官员个人做出的，他们也是经济人。

因此，政府的市场进入目标是多元化的，具有明显的双重性标准，除了经济效益准则以外，还有非赢利的行政目标，其中包括经济增长速度、财政收入、社会稳定、扩大就业、社会福利、政府名声与政绩，以及背后隐藏着的政府官员的个人目的，等等。

一般说来，经济增长速度、财政收入、扩大就业、提升政府政绩，是与增加投资数量、扩大生产规模密切相关的。因此，行政目标与市场进入、投资规模呈正相关的线性关系；而按照经济生活中普遍存在的边际收益递减规律，经济效益目标又是与投资规模呈上凸的函数关系。可见，在一定条件下，即投资效益函数值到达顶点后，投资增长与投资效益、行政目标与经济目标是相矛盾的，因而，政府的市场进入必须对二者进行权衡，以求得总目标的最大化。

这就是说，在政府进入目标多元化的情况下，政府的市场进入不会把投资规模定在利润最大化的水平上，这时政府的均衡投资必然大于利润最大化的均衡投资，由此产生了过度的进入行为，而且行政目标的权重越大，投资对总目标的贡献系数越大，政府均衡投资与利润最大化的均衡投资的偏离值也越大。因此，政府的市场进入目标的多元化，往往导致比利润最大化更强烈的扩张行为，实际上是以资本收益率的牺牲为代价的。

三、地方政府和中央政府的进入博弈

中央政府与地方政府的投资行为，从根本上看都是为了促进国民经济发展，其基本目标是一致的，这是毋庸置疑的。但是，中央政府作为国民经济宏观调控中心，更注重国民经济的综合平衡，社会生产力的合理布局。而地方政府则更注重封闭式、区域性经济利益。因此，在市场进入中，中央政府与地方政府的博弈，主要表现在产业政策的管制与反管制方面。

这种进入博弈存在的主要空间在于：

1.为了避免重复建设，低水平扩张，防止资源浪费，中央政府根据产业政策，对全国性的重大建设项目进行的数量控制与市场准入是完全必要的。但是，按照各地的资源禀赋、市场状况、经济发展水平等条件，建设项目地区的布局具有一定的机动性。比如，一个石化项目可以放在山东，也可以放在广东；一个汽车厂可以建在上海，也可以建在南京，而且可能都有一些道理。这样，地方政府在申报投资项目时，总可以拿出理由充足的“可批性”报告，或者是强调自己的资源优势，或者是诉说自己的种种困难，或者是进行攀比，要求中央“一碗水端平”，总之，他们可以利用各种手段与中央政府讨价还价，以达到争取项目立项或中央投资的目的。

2.政府调控市场进入的主要手段有项目核准，制订环境、安全、资源利用准入标准，控制土地、信贷等，由政府的行政系统控制“长线”产业的发展。但项目核准制在管理上实行分级核准的原则，各级政府的核准权限以建设规模和建设阶段予以划分。建设项目有限额以上和限额以下之分，限额以上的建设项目需报国务院或国家发展改革委员会核准，限额以下建设项目则由地方政府自行决定。在不同时期、不同行业和不同投资来源项目的限额是不同的。如，按照2004年《外商投资项目核准暂行管理办法》规定，总投资在1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元及以上的限制类项目，由国家发展改革委员会核准项目申请报告；其中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目，由国家发展改革委员会对项目申请报告审核后报国务院核准。总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目，由地方政府部门核准。省级以下核准机关的核准权限，由省级人民政府确定。5000万美元以下限制类项目须由省级发展改革部门核准，项目核准权不得下放。

在这种投资管理体制下，地方政府有权核准的项目，已经包括了大部分地方和企业愿意优先考虑的中小型投资项目。即使是限额以上的项目，由于地方政府与中央政府之间存在着信息不对称，地方政府也可以利用自身的信息优势，避开中央政府的管制与约束。一是将大项目“化整为零”，低估项目成本，以技改名义搞基建，等等；二是“先斩后奏”，项目未经审批同意，擅自动工上马，不管上报项目能否通过核准，就擅自与外商签约，造成既成事实，给上级政府施加压力；三是“谎报军情”，或者隐瞒配套项目争取立项，或者明知中央要“砍一刀”而故意多报投资。

3.由于我国地域广阔，各个地方因资源禀赋条件等原因导致经济发展不平衡，要求中央政府在制定政策时，不得不以“各地根据本地情况”为由，给地方在贯彻政策时留有余地。这种作法既可以调动地方政府的积极性，防止因政策刚性或不合理所带来的社会成本，同时也给地方政府执行产业政策时留有空间：在中央的产业政策指向与地方的利益指向相一致时，这种政策效应得到不断的放大。而当中央制定的产业政策指向与地方利益指向不一致甚至是抵触时，地方政府往往会讨价还价，甚至与下属企业一起采取暗中抵制的合谋行为，使这种政策的效应被削弱，甚至起不到实际的作用。在一般情况下，市场进入属于经济结构增量调整，与地方政府的经济发展和社会稳定的目标相吻合，地方政府往往会放大与扩张这种产业政策效应；而市场退出属于经济结构的存量调整，从短期效果看往往是与地方政府的发展目标与稳定目标相背离的，因此，地方政府往往会尽量缩小与削弱这种政策效应。这一点在压缩重复建设项目淘汰落后产业时表现得特别明显。

四、地方政府之间的进入博弈

目前，我国地方政府的市场进入具有双重动机，一是经济动机，即为地区的经济产出和地方税收的最大化而竞争；二是政治动机，即为创造政绩，获取各自的仕途晋升而竞争。因此，市场进入的竞争首先表现为地方政府之间的竞争，然后才表现为企业之间的竞争，即地方政府努力凭借其行政权力及经济实力帮助本地企业进入市场，扩张实力，从外部吸纳稀缺资源，并通过市场进入创造更多的生产性利润，从而扩大地方政府的剩余分享额，并获取政治晋升的资本。因此，企业之间的市场进入竞争的背后，实际上反映了作为这些企业的出资者和控制者的不同级别、不同区域政府之间的市场进入竞争，并形成了不同级别、不同区域政府之间的市场进入博弈。在这种市场进入博弈中，各个地方政府同时行动，根据自身掌握的信息预测对方行为，并以此为前提选择使自身利益最大化的行动。

假定有甲、乙两地政府，在市场进入方面，他们都面临着进入与不进入的选择，从而形成四种可能的选择组合，而每一种选择组合，都给甲、乙政府带来不同的结果。第一种组合为甲、乙政府都不进入，其结果他们的绩效所得都为零，即(0，0)；第二种组合为甲、乙政府都进入，在市场容量有限的情况下，其进入结果，必然造成生产能力过剩，产品积压，企业亏损，双方的损失均为-1，即(-1，-1)；第三种组合是一方政府进入，另一方政府不进入。比如，甲政府进入，乙政府不进入，这时甲政府独自获得进入效益，乙政府不进入从经济上说并没有多大的损失，但与甲政府相比，其政绩却相形见绌，表现总体绩效为负效应，其绩效组合为(3，-2)；第四种组合为乙政府进入，甲政府不进入，其后果也是如此，其经济绩效组合为(-2，3)。

第一种战略组合显然是暂时的、不稳定的，受到巨大进入利益的诱惑，双方政府总有一方迟早要进入市场。第三、四种组合尽管是社会福利最大选择，也是上级政府所鼓励、支持的，但是受到地方利益的驱动，这种战略组合也是处于非稳定状态。因为如果甲(乙)政府进入市场，必然造成甲(乙)地经济发展和收益增加；而乙(甲)政府如果原地不动，不仅经济效益为零，而且与甲(乙)地相比政绩相形见绌，无论对上级政府还是对当地百姓都不好交代，有碍于仕途晋升，显然，这两种组合也是一种不稳定的战略组合。由于在职位晋升博弈中，一个地方官员获得提升的机会将会影响另一地方官员的提升机会，促使参与者只关心自己与竞争者的相对位次，对那些利己不利人(甚至利己损人)的事情激励最充分，而对于那些利己又利人(更何况利人不利己)的帕累托合作则激励不足。

因此，地方政府之间的进入竞争，最终只能以第二种组合为纳什均衡点，即在甲政府选择进入的条件下，乙政府选择不进入的损失为-2，而选择进入的损失为-1，两弊相权取其轻，乙政府必然选择进入策略；而在甲政府选择不进入的条件下，乙政府选择不进入的损失为0，而选择进入的收益为3，两利相权取其重，乙政府也必然选择进入策略。同样道理无论乙政府作何选择，甲政府的理性选择也是进入市场。在各级政府的自身利益驱动下，进行盲目投资扩张，拼命争上项目，在地方政府之间形成市场进入竞争的白热化局面。

在这种情况下，中央政府从全社会福利最大化出发，为了减少地方政府之间的盲目竞争，有必要对市场进入进行调控，从逻辑上说，可采取以下两种办法：一是采取利益补偿，即由上级政府决定，只允许一方地方政府进入，并通过财政转移支付的方法，“平调”该政府的进入收益，对不进入方的损失进行必要的补偿①。这种试图通过受益者提供补偿以避免重复上马、重复建设的作法，尽管一些学者曾在产业政策的理论研究中提出过，但在实践中往往难以执行与操作：首先，在目前的市场经济和政府分权体制下，上级政府缺乏这种“平调”的权威性；其次，即使能够实行“平调”，各地方政府从自身的非经济目标(如扩大控制权、就业、政绩等)出发，也会做出进入的决策。

二是采取行政命令，只允许一方政府进入，而不允许另一方政府进入。这种作法在传统的高度集权的计划经济时代或许还能奏效，但在市场经济中，却很难行得通。利益独立化的地方政府，或是阳奉阴违，明不干暗干；或将地方政府之间的进入博弈转化为地方政府之间对上级政府的“攻关”博弈，各个地方政府将凭借经济实力加谈判技巧，争取上级政府的独家进入许诺，争夺垄断进入市场的“租金”。这种地方政府间竞相“攻关”博弈的结果，一方面造成争取市场进入的“攻关战斗”愈演愈烈，不断升级，“攻关”成本不断提高，近几年，高层政府腐败现象层出不穷，究其根源与此有着很大的关系；另一方面又会导致上级政府的政策发生扭曲、误导，由于各地方政府的市场进入攻关，其作用力可能会相互抵消，实际上往往又会回到原有的纳什均衡点：上级政府为了缓解来自各个方面的压力，摆平方方面面的关系，不得不放松市场进入管制，批准所有项目上马，造成市场进入壁垒的失效。

当然，由于各级政府部门控制的金融资源的数量是有限的，因而，其进入市场的资金受到这种资金来源的限制，既限制着进入市场的企业数量，又限制着进入市场的企业规模。而在二者发生矛盾的时候，各级政府往往会通过牺牲企业规模的方式，来满足进入市场的企业的数量要求，增加企业的数量，进行撒胡椒面式的资金分配，比起发展规模经济，这种方法更能满足充分就业，更能摆平方方面面的进入要求与进入冲动，也更能体现地方政府的政绩，因而也更受到各级政府的重视。其结果形成地方政府市场进入冲动与地方政府资金约束的矛盾，在这种情况下，预算限制实际上不能限制某个行业的市场进入的企业数量，而只能限制单个企业的生产能力与生产规模，只能限制企业可能产生与形成的规模经济与效益递增的扩张行为，而无法阻止大量规模不经济的企业的不断进入。

总之，产能过剩是任何社会都会存在的一种经济现象。一定程度的产能过剩，是市场经济中的常态。但是，在成熟的市场经济条件下，由于存在硬预算约束的市场主体和较为完善的市场体系，产业内企业间竞争具备优胜劣汰机制，经营不善的企业能较容易被其他企业并购甚至倒闭破产，即使产能过剩，市场也会迫使企业做出调整。第二次世界大战以后，西方国家推行以刺激需求为主的凯恩斯政策，一般不会存在长时期、大规模的产能过剩。但是，在我国经济体制转型时期，由于产能过剩是一种政府行为，而国家的宏观调控又遇到地方政府的“阻梗”而难以贯彻到底，加上某些行业退出门槛高，沉没成本大，而政府对环保等监管不力，企业很容易将内部成本外部化，使产能过剩问题成为难以治愈的顽疾。

“解铃还需系铃人”。解决产能过剩问题，首先要改变地方政府的行为，使地方政府行为合理化。为此，当前首先要解决以下两个关键问题：一是要促进地方政府行政管理职能与国有资产管理职能相分离。地方政府作为一个地方的行政管理机关，主要行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责，不再履行国有资产的投资职能和保值增值责任；二是改革地方政府政绩考核评价指标体系，特别要把反映经济质量和效益状况、反映能源资源消耗和环境影响程度、反映社会发展和人的全面发展情况的指标纳入指标体系，引导各级地方政府自觉克服重速度轻效益、重投入轻产出、重数量轻质量、重外延轻内涵的倾向，真正按照科学发展观的要求谋划和推动经济的发展。

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