从我国县乡机构设置现状看制度安排对地方政府组织绩效的影响

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[摘要]现有的政府组织绩效评估理论与方法没有考虑到制度安排对政府组织绩效的影响。现行中国县乡政府机构设置烦琐，职能重叠，职责不清，领导职数太多，人员编制规模过大，都是上级政府部门按照有关规定设计的，政府组织绩效不尽如人意是制度安排造成的。只有政府部门“让利与民”，才能使政府真正成为“人民满意的政府”。

[关键词]政府绩效；评估；机构；编制；制度变迁

自20世纪60年代以来，以政府财政危机和信用危机为背景，北美和欧洲发达国家的政府和公共部门出现绩效导向，并引导着各国政府的公共管理实践。在我国，自党的十六大以来，全面、协调和可持续的发展观逐渐深入人心，成为国家的发展战略思想。国家领导人在多个正式场合提到“科学发展观”、“正确政绩观”，中国政府定位于建设“廉洁务实高效政府”、“法制政府”和“人民满意政府”。国家和政府的道路选择极大地推动了中国政府绩效评估活动的开展，仅从关于政府绩效评估的报道和研究来看，近年来呈逐渐“升温”趋势，成为中国社会的一个热点问题。[1]而从实践看，党的十六届四中全会提出要抓紧建立一套科学的干部实绩考核标准和办法，在此背景下，政府绩效评价研究具有了鲜明的时代特征和现实意义。

一、国内关于政府绩效评估现状

我国绩效评价的历史渊源主要体现为官员个人的绩效评价，政府作为实现特定职能的组织的绩效评价实践显得较为滞后。[2]在过去20多年中，中国实行了跨越式、非均衡的发展战略，与此相适应，上下级政府间以及政府组织内部的绩效考核主要采用了关键业绩指标体系的方法，[3]并最终形成了以目标责任制为主的绩效评价方式。在这种方式的主导下，我国地方政府绩效评价指标演化为目标责任考核评价指标，评价指标设计的主要依据或来源是各级政府在年度工作之初所制定的目标责任计划书。在操作过程中，各级政府实施绩效评价的实践者一般遵循着“科学、客观、公正、真实”的原则，采取综合各方意见的方式形成评价指标体系。

与此同时，另一种绩效评价模式是以外部公众为主的利益相关者对特定政府或部门的两类评价:一类是省直或市直机关工委所属考评办公室所进行的外部公众评议政府(机关)活动；另一类是由纪检监察部门所主持进行的与特定社会行业相关的对政府部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动，即“行风评议”。外部利益相关者参与作为“自下而上”评议政府绩效的重要尝试，能够改善中国地方政府的公共形象、提高公共服务质量、加强民主监督等等。但是，尽管国内诸多学者以及政府官员已经意识到以公众为主体对政府绩效进行评价的必要性，很多地方政府也已经开展了“市民评议政府”的活动，但如何客观评价这类外部评价模式还有待进一步总结。[4]

国内最有影响力的政府绩效评价指标体系，恐怕要算2004年7月国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出的一套“适用于中国地方政府绩效评估指标体系”。据介绍，该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县政府的绩效和业绩状况。[5]该指标体系一推出，就在社会上引起了巨大反响，各方褒贬不一。由于这套指标体系是由国家人事部人员所组成的课题组制定的，所设计的指标体系是否恰当，受到各方关注，引发了不少批评，被国内学者称为“错误的例证”。究其原因，可能在于所给出的评价指标体系缺少清晰、严谨的设计理论与方法。

可以看出，国内所有关于政府组织绩效的评估，都无一例外地忽略了制度因素对组织绩效的影响，换句话说，对政府组织绩效的评估没有考虑到作为政府形成基础的制度安排的因素，忽略了作为政府组织形成与运行规则的制度安排对政府组织绩效的影响。

笔者在2006年5、6月份随全国人大农业工作委员会社会主义新农村建设专题调研组在陕西省某市L县和该县的T镇就政府机构运行情况进行了为期7天的调研。调研采取听取市、县、乡镇领导汇报、按照村民名单随机点名召开村民座谈会、到村民家里随机采访等形式，比较详细地了解了自2002年乡镇机构改革以后，现行乡镇机构的运行情况。本文在调研取得的第一手材料的基础上，通过对陕西省L县县乡机构设置现状的实证考察，试图分析中国现行县和乡镇政府的机构设置如何影响县乡政府组织的绩效。

二、案例

1、L县的机构设置现状。L县位于秦岭北麓，关中平原东南部，地形为南山北岭中河川，属秦岭北麓丘陵区，土地面积1969平方公里，其中耕地76万亩。全县22个乡镇，63万人口，从其中80%的人口居住在20%的川地，20%的人口居住在80%的山区，是国家重点扶持的贫困县。[6]L县党政群部门共62个(含22个乡镇)，行政编制1407人。其中县委10个部门编制105人；县政府19个部门编制335人；政法部门编制386人；群团5个单位，编制19人；人大、政协编制20人。乡镇编制542人。全额及差额事业单位(含中、小学)共530个，编制9260人。其中县委所属全额拨款单位3个(党校、基层办和档案局)，编制共41人。县政府直属的全额拨款单位10个(人事劳动局、广电局、旅游局、交通局、粮食局、市容局、工业园区、北京办事处、农综办和扶贫办)，编制114人，实有148人。另外还有中、小学433所，教职员6283人。党政群部门及全额、差额拨款事业单位共有人员10612人，加上离退休人员，财政供养人口共13432人。县上按照省市两级政府的统一部署，2002年进行了县乡机构改革，县级部门由原来的43个减少到40个，乡镇由原来的29个合并为22个；县级各部门由原来的969人精简到843人，乡镇行政编制由原来的774人精简到542人。

2、现行机构设置存在的问题。L县现有的县和乡镇两级政府组织的机构设置基本上是按照中央、省、市的“条条”模式套下来的，是按照省市两级主管部门既定的改革方案如期完成改革任务，并经过上级机构编制管理部门的验收合格以后形成的，上边有什么机构，下面就设什么委、办、局，形成了上级政府安排下级政府机构的特色。按照最终由国务院审定的县乡机构改革方案，县工会、妇联、共青团各设一个部门，都配有领导、干事。

在改革中，县上曾经考虑加强统一领导，着力抓好农业、农民、农村问题，将农口的所有县级机构合并为一个农业发展委员会。但是，由于取消了一些部门，被取消部门的上属单位便出面干预，不设相应部门就不给项目、不予拨款，县上不得不取消农发委，恢复原有机构。各乡镇政府原来没有设置人大机构，按照修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求，又设立了人大主席团。调研中，我们了解到几乎所有上属单位都通过各种形式，不从实际出发，不考虑基层的工作量和财政供养能力，片面强调本部门工作的重要性，要求县上成立相应机构。

县级各部门的行政编制，也是在机构改革中按照上级编制部门下达的编制数确定的，没有认真研究在转型过程中每个部门职能转变后的实际需要人数。据对县级48个单位走访的结果，70%的单位领导反映，职能真正转变后，县级机构中只要保留现有在编人员的一小半就够了。县人大现有23人，内设一办四委，每个专门委员会一年安排一次视察，一次检查，个别有两次检查，也就四次视察，五次检查。人大有关同志反映，设一办两委，编制10人足矣。县建设局和其下属的公用事业处，同在一个院内办公，人员合用，共有51人。局有关领导反映，真正从有利于工作、人尽其用的角度考虑，只需要10至12人就够了。

L县县委领导职位，设一个书记，四个副书记，县委共有10个部门，平均一个人管两个部门；县政府领导职位，设一个县长、六个副县长，三个调研员，县政府19个部门，平均每个人分管两个部门。该县给县委、县政府领导每人配一个秘书，编在县委、县政府办公室的综合科，还各配一辆专车，三个调研员合用一辆车，共13辆车。每辆车购置费按15万元计，需195万元，每年每车各种费用按2万元计，共26万元，每个司机、秘书的工资、补助每人以1万5千元计，共计42万元。加上县人大四个副主任、政协三个领导的各种费用，对一个贫困县来说，是一笔很大的开支。而且这么多的县级领导，每人只管一、两个部门，实际上是县领导干了部、局长的事，部、局长则干了股、科长的事，造成办事环节多、层次多，导致职责不清，推诿扯皮，效率低下。

县级各部门编制6人以下的设领导职数一正二副，6人以上的设领导职数一正三副，县上40个部门共有领导202人。有下属单位的部、局、委、办还设有专职党委书记、副书记，他们只管学习、党务，大多数时间无所事事，只有喝茶看报了。L县各乡镇领导一般都有9人左右，合并的乡镇领导有20人之多，官比兵多，22个乡(镇)共有188个领导。这么多的部门领导和乡镇领导，有的只能分工管1个科室，有的只领导一个干事，有的甚至有官无兵。官多法乱，政出多门，相互扯皮，产生了许多矛盾，增加了内耗，降低了行政效率。

3、原因分析。按照《中华人民共和国宪法》的规定，乡、民族乡、镇人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府行使下列职权:(1)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；(2)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(3)保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(4)保护各种经济组织的合法权益；(5)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(6)保障宪法和法律赋予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(7)办理上级人民政府交办的其他事项。[7]P29-32从T镇的实际情况来看，T镇政府的事务主要包括临时性、突发性事务、日常行政事务和接待事务。其中临时性、突发性事务最多。这种类型的事务之所以多，一是因为制度的原因。国家法律规定，乡镇政府要完成上级交办的任务，上级往往也通过这种途径将很多事务压下来。政府层级越低，它所面对的上级政府就越多；二是还存在个人因素。在行政首长负责制的背景下，乡镇行政首长个人的政绩、升迁、荣辱多与上级意志密切相关，因此，对于上级所交办的任务不得不全力完成。

另外，还存在一种因素就是基层政治体制不顺。在实施“村民自治”之前，上级将事权下压给T镇以后，T镇还可以将部分事务下派给村。而现在，由于实行“村民自治”，原来还具有下级意义的村，对乡镇政府不再是服从态度，而是讨价还价的谈判态度。乡镇政府无法再将事权下压，从而处于一种两面受压的尴尬与困难境地。对此，T镇领导深有感触:“乡镇政府就是办事机构，权利无限小，责任无限大”，对于某些事务，“我们没有这方面的权力，却要为这些事情承担责任”。由此可见，是制度安排影响着政府组织行为表现，最后无疑影响到政府绩效。

三、结论与建议

制度(Institution)，作为经济学和法学理论中的一个基本范畴，经过了不同的理解与变化阶段。马克思和古典学派研究了资本主义制度，并对社会主义制度作了大体的设想，其研究主要是针对社会“基本制度”进行的。直接把经济运行作为一种制度形式研究的首先是马歇尔，他把“组织”作为制约生产力发展的因素之一进行了研究。新古典综合派象古典学派一样，在研究经济运行时往往假定制度不变，而发展经济学则更多地强调技术、资金和人力资本在经济增长和经济发展中的作用。这就不能回答在上述条件完全相同的条件下，为什么有的国家经济发展得快，而有的国家发展得慢的问题。直到20世纪70年代兴起的新经济学派明确宣布:“有效率的经济组织是经济增长的关键”，[8]P1人们才更加关注经济发展中的制度因素。诺斯在其代表作《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，集中阐述了他对制度的理解。他认为，制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不稳定性。制度主要有正式制度、非正式制度和它们的实施方式。其中正式制度包括政治规则、经济规则和法律规则，它来源于社会生产的专业化分工。

柯武刚和史漫飞认为:“制度是行为规则，并由此而成为一种引导人们行为的手段。它通常都要排除一些行为限制可能的反映。因此，制度使他人的行为变得更可预见，它们为社会交往提供一种确定的结构。[9]P176

从以上的论述中我们可以看出，制度的内涵至少包括以下三种内容:

1、体制(System)。关于国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系权限划分等方面的体系和制度的总称。如国家政治体制，通常指广义的国家政治制度，包括有关国体和政体等的制度。经济体制，指经济生活中的各种关系以及经济单位组织与管理经济的规章制度。[10]P433

2、组织(0rganization)。尽管传统经济学认为政治或组织就是对市场的否定，现代经济学却越来越形成这样一个共识:政府(组织)和市场一样，都是引导经济决策的可以选择的制度。新制度经济学的代表人物科斯在用交易费用理论证明了市场价格的运转成本以后，甚至提出了政府(组织)和市场往往是可以替代的论点，并认为企业就是市场的替代品。市场和企业组织同样是引导经济决策的可选择的制度安排，市场是交换产权的财产拥有者的“集合”，企业则是出于节约成本或增加利益而联合起来的“组织”，市场和组织的差异就在于合同的形式。[11]

3、政策(Policy)。在所有可以界定的主要组织形式中，除了企业组织外，政府也是不可忽略的另一种组织形式。尽管在传统经济学中对于政府的角色一直存在着“守夜人”与“调控者”的争论，但现代制度经济学却非常强调政府同样是一个交易主体，因此，政府对政策的制定有着很强的利益化倾向，有时候甚至构成制度创新的阻力。

理论的演绎本身并不是目的，重要的是要用理论解释和说明现实。从以上关于制度内涵的分析可以看出，制度是政府组织的一项重要资源，它不仅是政府组织赖以形成的规范，也是约束政府组织运行的准绳，政府组织的行为绩效不可能不依赖于其固有的制度安排。现有的关于政府组织绩效的研究，一般而言，在讨论各种影响政府组织绩效的因素时，制度因素是被排除在外的，即将制度视为已知的、既定的，或者说把制度因素作为“外生变量”而忽略了对组织绩效的影响。

笔者认为，由中国政府组织引导的机构改革其实就是制度变迁的过程。经济学研究已经表明，当要素相对价格及谈判力量的对比发生变化以及组织的偏好发生变化时，制度就会发生变迁，而制度变迁是对构成制度框架的规则、准则和实施制度的各个组织(包括自我实施变迁的组织)在相对于价格或偏好变化的情况下，为谋取自身利益最大化而重新谈判，修改旧的规则，从而达成更高层次的合约，最终建立新的规则的全部过程。在这个过程中，当各个组织的谈判力量不构成经济交换总体的一系列合约的谈判约定时，如果没有一个组织能够从重建合约的资源投入中有利可图，这时制度才会稳定下来，即形成制度均衡。

正是从这个意义上讲，如果说经过几次机构改革，中国现行县乡两级政府组织的组织绩效不尽如人意的话，一定存在着作为谈判一方的公众、企事业组织和政府组织等在谈判的博弈中一方攫取其余各方利益的地方。要想使政府绩效通过机构改革重新“洗牌”，作为谈判一方的政府，在拥有制定规则的权力这一优势资源的前提下，只有考虑“让利于民”、切实把改革的目标放在让公众的利益和企事业组织的利益实现最大化，而不是过多地考虑政府组织自身利益的最大化，政府才能真正成为“人民满意的政府”，才能使国家和社会达到最终的和谐。

参考文献:

[1]吴建南，阎波.政府绩效:理论诠释、实践分析与行动策略[J].西安交通大学学报(社科版)，2004，(3).

[2]张冉燃，王胜.如何考核政府?建立政府绩效评估体系尚有三难点[EB/OL].中新网，2004-07-24.

[3]张国庆，曹堂哲.构建新国家与良政政府[J].北京行政学院学报，2005，(3).

[4]吴建南，庄秋爽.公民评议政府的不足与对策[J].行政研究信息参阅，2005，(1).

[5]刘世昕.中国政府绩效评估指标浮出水面[N].中国青年报，2004-08-03.

[6]本节资料除注明出处者外来源于作者在L县的调研资料[M].

[7]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法.国地方政府机构改革[M].新华出版社，1995.

[8]道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯.西方世界的兴起[M].北京:华夏出版社，1989.

[9]柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京:商务印书馆，2000.

[10]常用百科辞典[M].湖北辞书出版社，1991.[11]科斯.财产权利与制度变迁[M].上海:上海三联出版社，1999.