国家主权的层次理论

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[内容提要]层次分析为国家主权研究提供了独到的分析方法:国际体系层次上主权平等的同质性和国家层次上主权实践的差异性;主权的内涵可分解为本质（或核心权力)及其所派生的具体的主权权力。应倡导一种新的国家主权观。

我在《发展中国家在主权问题上的当代选择——中国对外战略问题思考之一》与《国家主权的层次分析》两篇文章中,对国家主权研究另辟蹊径,尝试用层次分析法进行较为系统而深入的研究,以求摆脱主权问题的理论困境。现就上述研究进行综合,提出国家主权的层次理论,尚祈同行斧正。

国家主权困境的根源

国家主权与民族国家相伴而生,随着当代世界民族国家体制的形成,主权成为世界各国的本质特征,主权平等原则成为国际关系的基石。但是,迄今为止,在国际关系中主权平等原则屡遭破坏,强国和大国践踏弱国和小国主权的事端频频发生,难以禁绝,其根源何在呢?对国家主权在国际上陷入的这种困境稍加考察,我们就会发现,主权在体系层次上与国家层次上的意义是不一致的。国际体系对主权的规定是抽象的、平等的,任何民族国家都是主权国家,一律平等,因而体系层次上的主权是同质的。如果体系对主权的质的规定性能完全贯彻,那么在国际社会中有关主权的问题都能迎刃而解。事实上,这种主权在法理上、形式上的平等受到实质上不平等的冲击。这是因为在国家层次上,主权实现存在着巨大差异。在体系结构和进程中,绝大多数发展中国家处于劣势地位,它们的主权处于脆弱状态,而霸权国家利用其力量优势,奉行扩张性、干涉性对外政策,否定体系对主权的规定。因此,主权在国际上面临两股力量的冲撞,一方面国家(在当代主要是发展中国家)为落实体系对其主权的规定性而努力,这就是国家间的平等、独立、互不干涉内政;另一方面霸权国家践踏体系层次上主权规定性的本质。这就是主权陷入困境的根源所在。既然主权的困境来源于体系和国家间内在的结构性紧张,而且,从原理上讲,这种结构性紧张是现存国际体系所固有的,因而彻底消除是不可能的,我们对此不应抱有幻想,但是,这并不意味着我们只能无所作为。根据上述对国际关系的层次分析,我们完全可以在体系与国家两个层次上作出极大努力,以大大缓和这种张力。一方面,我们要坚持体系对主权的质的规定性,通过强化国际法与联合国宪章的基本准则,加强有关的保障机制和制度建设,推进国际关系民主化,促进世界格局多极化,反对霸权主义等措施,来进一步落实主权平等的原则;另一方面,在国家层次上,我们寄希望于力量的平衡,尤其是发展中国家与发达国家的力量对比趋于平衡,以及发展中国家力量的整合,只有逐步纠正世界力量的失衡状态,才能使主权的困境不断得到缓解。此外,在国际关系分析的第三个层次——国内层次上,国家主权也陷入了某种困境,这就是国内民族或地区的分离势力的挑战,但这种挑战不是针对主权本身的,它们或者是为了使自己取得主权地位,或者为了认同于另一个主权实体,它们要否定的是本国的主权实体,并不要否定主权原则。而来自国际上对国家主权的挑战则不同,它们对上述两者都构成威胁。总之,国家主权处于内外夹击之中。

确立刚柔相济的新主权观

在我们进一步用层次分析法剖析主权内涵之前,先强调有关主权的几项原则:(1)主权平等的普遍原则;(2)国家利益决定主权的原则;(3)主权理论必须随着历史发展而发展的原则;(4)国家在主权问题上的选择,必须与变动中的国际环境相平衡的原则。总之,民族国家的存在及其利益是它在主权问题作出选择的内在动力,国际环境嬗变是这种选择的外在动力。国家在主权问题上的选择有其时代特征。当代特别是21世纪国际政治——经济——社会——文化深刻变革的历史条件已经形成,一个密切联动的国际社会呈现在世人面前,世界或区域整体性发展趋势日益增强,当代世界生产力的空前飞跃,充满了跨国冲动,扩大了全球范围内资源配置的范围、深度和合理性,为世界各国编织了一张相互依存的网。全球问题的出现又强化了世界依存网络。在这种新的国际环境下,国际社会的政治、经济、社会、文化、生态等一切要素都在跨国界流动,国家与国家之间,国家与国际社会之间,普遍建立起全面的互动关系。人类发展的局部性与封闭性正在走向终结。封闭型的民族国家形式已经远远不能适应世界生产力突飞猛进所造成的经济全球化的世界形势,也不能适应在许多方面必须进行全球治理的世界形势。虽然,迄今为止,这些历史条件的变化并未从根本上改变国家主权的本质和地位,但是,主权国家必须适应新的历史条件,应当以新的思维,从新的视角,重新审视国际关系,把全人类和地球的命运置于中心位置,洞悉世界各国除了以共同的责任感,明智和建设性的方式,非排他性、独占性的利益追求,共享整体性与多样性发展的成果之外,别无选择。在这种情形之下,国家的生存和发展方式发生了根本变革,国家行为也有了新的生长点。国家利益不再单纯依靠封闭式的自我努力,而是在开放式的互动性的国际关系中求得实现。国家利益的内涵开始深化,这突出地表现在国家间在不同领域和不同程度上存在着日益增多的共同的、普遍的利益,包含着共同受益或共同受害的因素。国际合作甚至国际一体化逐步成为世界各国普遍采取的生存和发展方式。这种互动关系的实现是以利益和权力的让与为条件和代价的。例如为了参加某个国际组织而必须接受它的条件和规则,有关国家间领土、领海,专属经济区和大陆架的调整,通过国际条约在武器控制、基本人权保障、环境与卫生指标等方面承担义务,它们往往涉及国家主权。在这些涉及国家主权的问题上,世界各国进行了富有成果的创新实践,现在必须在理论上作出阐述。因此,在当代历史条件下确立新的主权观有其必要性。

为此,必须对主权内涵进行层次分析。主权的本质

和内核是对内最高统治权及其对外独立权,它在主权中居于核心地位,是一种核心权力,是国家一切权力的本源。就国家人格和主权最高属性而言,主权是绝对的,抽象的,排他的,不可分割的,不可放弃的,这在全面的国际一体化和民族国家消亡之前是不会改变的,而具体的主权权力则不同,它们是主权授予的下属权力,是主权的派生权力和具体表现,它们是相对的,具体的,可以自主限制的,可以自主让渡的。这种划分旨在为新的主权观奠定理论基础。

实际上,世界各国特别是包括中国在内的发展中国家,在主权的实践活动中已经作出了明确的回答。

一方面,世界上至今没有任何一个国家愿意或已经在本质上放弃主权,美国是如此,欧盟各国也是如此,发展中国家更是如此。对于作为弱者的广大发展中国家来说,主权是它们的强大武器,在国内反对国家分裂,在国际上坚持主权平等不仅为了自身的利益,也是为了保证国际关系实现民主化。因此,在涉及主权本质的问题上,世界各国的态度和立场都是刚性的。

另一方面,世界各国在当代的国际大趋势下,采取了柔性的态度,以自主适应的姿态,对具体的主权权力进行自主限制或自主让渡。这种自主选择,虽然历史上也有,却是偶然的、少量的,而在当代成为必然的、普遍的现象。它集中地体现在国际一体化进程中和发展中国家身上。

这种对具体主权权力的自主限制与自主让渡有两个特点:

第一个特点是双向性和互动性。国家间或国家与国际组织间彼此享有某种权利和承担某种义务。这不是单方面的让步,是为了有所得而有所失,得必须大于失,其起因和出发点是通过国际间互动来获取国家的更大利益或根本利益,国家利益始终是主权的中轴和判断标准。这种在平等互尊基础上的协商谈判,互让互利,正是尊重主权的表现。

如果双向性向单向性蜕变,即在外来强大压力下自主行动向非自主行动转化,主权就会被剥夺,国家根本利益会受到损害。

第二个特点是独立自主性,即国家是在主权平等条件下独立自主作出决策,其目的和宗旨是坚持和强调主权的本质,而不是削弱与放弃主权。主权的国际意义就在于国家的独立自主。这可以从三个层面加以说明。

其一,国家在主权问题上作出的选择既然是自主的,就意味着它是行使主权的结果,是自愿作出的并且符合国家利益原则,命运掌握在自己手中,这充分体现了国家主权的本质内涵,是主权权威的表达,表明国家行使主权的完全自主。

其二,诚如汉斯·摩根索所言:“国家限制自己行动自由的法律义务和数量本身不影响它的主权。影响主权的不是法律限制的数量,而是它的性质。但是只要有一项影响到这种权威的法律规定,它本身就足以破坏这个国家的主权。”确实,在主权问题上的自主选择有一个“度”,即不能超越国家的最高统治权和对外独立性。只要把握好这个度,国家就不会因此而丧失主权。换言之,决定主权丧失与否的不是国家自主限制与自主让渡的数量,而是它们对主权本质所产生的影响。从本质意义上来说,国家并不是彻底放弃这些主权权力,只是两者有所分离,只是共同行使这些权力,即在某种国际框架、机制或机构内政策协调或集体决策,必要时国家也可以收回这些权力。在这方面,欧洲一体化具有典型意义。在欧洲一体化进程中,成员国对主权问题的处理,事实上一直在坚持主权的本质和自主限制与让渡主权权力、坚持国际体系对主权平等的规定性和正视国家行使主权能力的差异性这两个方面总体上保持着良好的平衡关系。成员国选择一体化这条自主限制和让渡主权权力的道路,是为了更好地维护并实现其主权。拥有欧盟委员会内一半票数的弱小成员国能够通过集体的力量否决大国提出的任何有损于它们关键利益的方案通过,从而有效地共同行使这些主权权力。

其三,国家在主权问题上进行自主限制和自主让渡的必然结果是国家利益的最大化,即以必要的妥协和让步为代价,充分利用当今世界所能提供的各种资源,在最短的时间内,以最快的速度、最小的代价,走向可持续发展和繁荣,这最终无疑会强化国家的主权地位。

简言之,主权理论应当是一种发展的理论。当代的主权理论应当是一种层次理论,它指明了国际体系层次上主权平等的同质性与国家层次上主权实践的差异性,以及国内层次上民族与地区分离势力的猖獗,造成了主权的困境,它把主权的内涵分解为作为主权本质的核心权力和其派生的各项具体的主权权力,我们应当坚定不移地坚持和维护主权的本质,而各项具体的主权权力可以灵活地根据国家利益的需要加以自主限制,或自主让渡,其目的是要更好地维护主权的本质,使之成为我们在与全球化和谐共进中的根本保障。我们需要一种刚柔相济的新主权观。

当然,由于发达国家和发展中国家处于民族国家的不同发展阶段,它们的境遇、心态、反应有很大的差异性。

总之,主权正在从传统走向未来,从古典的、封闭式的单向权力走向当代的、开放式的互动权力。在可预见的将来,这一趋势将加速。