多中心治理诠释——基于承认政治的视角

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摘要：在全球化、分权化和市场化潮流中普遍展开和推进的多中心治理，代表了现代性政治重建的一种规划，表达了矫治工具理性支配下“中心化”治理结构的趣味。其“出场”的历史合理性在政府重塑、民主行政和公共服务等治理变革的话语中给予了宣示，其现实有效性则在公共服务效能提升实践中获得了经验支持。然而，多中心治理的历史合理性和现实有效性，并没有触及对多中心治理正当性建构的确切解释，多中心治理运作的建构路径需要回到承认政治中解决。以“相互承认的法权”为核心的承认政治作为多中心治理正当性的担负，使得多中心治理无论是作为社会治理的“事件”还是知识，都具有“世界复魅”的建构主义色彩。因此，作为政府改革主流思潮的多中心治理，实际上是“承认政治”的想象。

关键词：多中心治理；承认政治；治理结构

引言

肇始20世纪70、80年代、持续了近四分之一世纪的西方社会的“治理革命”，与全球化、现代性重建、公民社会复兴一样，都是当今人类政治生活中最重要的事件。可以说，治理革命是近代民主革命以后，人类所经历的又一次影响最广泛和深刻的社会变革。从自反性现代化视角观察，致力于摆脱作为社会治理模式的代议制民主的困境，建构与后民族国家相适应的治理模式和运作框架，再造民主政治生活，成为“治理革命”的使命。

尽管这场革命的理论命名各不相同，从“重塑政府”、“治道变革”、“民主行政”到“治理与善治”，其实践模式也多有差异，或是强调“地方治理”、“分散化治理”，或是追求“效能政府再造”、“新公共管理”，但是，构成这场治理革命的“隐蔽的本质”的，却是国家治理结构的多中心安排，就此而言，多中心治理已经成为治理革命的“元叙事”。

很显然，多中心治理在其作为社会变革事件的同时，也作为一个跨学科的知识性事件而备受关注。那么，如何看待自反性现代化阶段最重要话语之一的多中心治理？多中心治理何以能够成为理性官僚制之后社会治理的必由之路？面对这些问题，政治学理论大致形成了三种解释框架：(1)激进变迁的解释框架立足于现代性重建，通过解构“中心-边缘”的治理逻辑，阐释了“治理革命”出场的历史合理性；(2)以公共选择理论为代表的“制度-功能”解释框架，具有鲜明的立宪经济学色彩，试图在民主、官僚制和公共物品三个变量之间建立起一套新的民主行政分析框架；(3)规范诠释框架推崇传统自由主义政治体制，以新托克维尔主义为资源，重申社团在民主巩固进程中的价值。这些竞争性的解释框架固然转移了政治学研究议题，但如何理解和解释多中心治理才算合法性充分呢？

从方法论角度审视，多中心治理的基本语境是现代性政治的重建，多中心治理的难题隐藏在其运作之中。由此来看，多中心治理的精神与实践，表达了在现代性政治重建中，不同治理主体之间按照公共性规范建构的一种公共服务/责任再生产的制度机制，公共治理中的“多中心性”实质是公共事务的民主合作管理，是民主治理的一项策略。因而，“治理革命”的主题在于多中心治理的不同主体间如何建构合作关系，形成不同于“中心-边缘”的治理结构。最简约地说，公共治理的多中心性何以可能，抑或多中心治理的正当性何以建构，成为最需要理解和合理解释的问题。所以，受制于传统学科的局限，前述几种解释框架，都与多中心治理所具有的现代性政治重构这一根本要旨有差距，并没有真正观察到多中心治理赖以成立的正当性所在，这样的解释框架也就不能为多中心治理运作提供理论担负。

在后民族国家或现代性重建时代，国家治理多中心化表达的是治理结构从“中心-边缘”到“多元正义的非中心”的转变，而且具有矫正现代性缺失的“世界复魅”的色彩。多中心治理作为国家治理结构的自反性认同，也隐喻了“多元正义”的价值预设。此外，伴随批判诠释和建构主义方法对功能主义的诘难，尤其是民族国家向治理共同体的调整转向，在承认政治框架下展开政治现代性重建的研究，获取了价值和知识的双重合法性。

有鉴于此，本文将置于跨学科的“承认政治”框架，阐释与分析多中心治理运作及其“正当性”问题，尝试为多中心治理寻找应有的理论担负。

追溯承认政治：相互尊重的法权

实现国家治理结构多中心化的再造，是“治理革命”的旨趣所在。但是，支援治理结构多中心再造的理论资源，既无法从传统的行为主义政治科学那里获取，也不宜在所谓的新制度主义政治学范式中找寻。因为治理结构多中心化再造所涉及的政治问题，不是一般意义上的体制转换或行为规范的调整，甚至也不能简单等同于机械地重新配置治理权，而是一个政治正当性获取的问题，是一个不同治理主体间相互尊重的法权关系如何建构的问题。所以，支援治理结构多中心再造的理论资源，有必要追溯到以解决政治正当性为主旨的承认政治之中。

20世纪晚期以来，随着传统自由主义在应对民族主义、全球化、新殖民主义等问题方面出现的理论危机，“承认政治”悄然兴起。依照社群主义健将查尔斯·泰勒的说法，对于承认政治的需要或要求，“已经成为当今政治的一个热门话题”。但值得说明的是，承认政治并非是后现代才有的政治哲学议题。在政治理论史上，“相互承认(mutualrecognition)的政治”实际上可以追溯到黑格尔。按照科耶夫、泰勒、霍耐特等人的解释，承认政治即“主奴关系辩证法”问题，是黑格尔在《精神现象学》中形成、在《法哲学原理》中完成的一个具有现代性意义的经典命题。在《精神现象学》中，黑格尔阐述了“主奴关系辩证法”的思想，认为主人与奴隶之间的关系并不是真正的承认关系，主人是被一个他不承认的存在所承认，而只有相互承认才是满足欲望的途径。如果说，在《精神现象学》中，欲望辩证法转换成了具有超越价值的相互承认理论，那么，到《法哲学原理》中相互承认的政治原则被进一步转化为“相互承认的法权关系”。

从一般的定义来看，德文dasRecht，法文Droit，英文Right，都可以译为“权利”或者“法”，但在德国思想的语境中翻译成“法权”似乎更加贴合其本意，因为“法权”指通过法律而赋予社会成员的一种权利资格，具有法律和正义双重含义。实际上，黑格尔的相互承认的法权思想，表达了法权孕育于市民社会这样一个保守自由主义的政治观，并体现为相互支持的两个知识论断。其一，个人追求自由的活动得到了市民社会的法权上的承认，在此基础上所建立起来的君主立宪国家最终只是为了保障市民社会的繁荣发展；其二，对市民社会采取的是一种肯定、认同的理论态度。在黑格尔看来，市民社会并不是一个所谓异化的社会，恰恰相反，它是人的自由意志的定在，是人在追求相互承认的过程中所必不可少的一个历史阶段。黑格尔在《法哲学原理》中通过平等的法权概念，终于把相互承认的原则表述为市民社会和政治国家所要遵循的基本原则，而一个真正自由的社会应该是多层法权关系的统一。

尽管西方现代公共哲学一再拒斥黑格尔的政治哲学，但并没有妨碍围绕“现代性的黑格尔”形成一个政治建构主义的承认政治框架。“相互承认的法权”这一思想既不失为整个现代性方案最重要的组成部分，也为“治理革命”运动中的治理结构多中心化再造提供了某种解析路径，这可以从如下几个方面作出阐述：第一，承认政治实际上担负了政教分离后政治正当性释义的功能，但现代性“祛魅”的进程，有意无意遮蔽了承认政治，随之而来的就是主体性在政治本体论中的应有地位的丧失。尽管后来政治科学在实证主义框架下不断壮大，但无法为涉及政治正当性的实践问题提供理论或思想资源。第二，国家治理结构多中心化的再造，离不开治理权的分散化配置。但作为其理论前提的，恰恰是对多层法权关系合法性与合理性的体认，如果根本就不承认多层法权的存在，便谈不上治理权的分散化配置。因为治理权的重新规划和赋权过程，并不是多中心治理运作的充分必要条件，多中心治理能否提升治理效能，也取决于是否能在“相互承认的法权”框架下展开运作。第三，相互承认的法权原则，被黑格尔表述为市民社会和政治国家所要共同遵循的基本原则，一个真正自由的社会体现为多层法权关系的统一。尽管国家与社会关系的理论强调了两者的合理分立，但分立不是对立，如何处理，是一个民族“政治成熟”的标记。否则试图摆脱“中心-边缘”治理结构的“治理革命”获得的将不是治理结构多中心化的再造，而是无序和混乱。在相互承认的法权框架下，获得各自治理权的平等主体，是一个包容他者的治理共同体，是一个治理权分散但不对抗、具有“政治成熟”智慧的市民社会或政治国家。

承认政治的价值在于，相互承认的法权的规则不仅是现代性政治初始建构的依据，也是其重构的正当性所在。以“治理革命”为标志的现代性政治的重建，不是线性地“进步”到后现代，而是回到相互承认的法权规则再造现代性政治。以“相互承认的法权”为核心的承认政治理论，成为建构多中心治理结构最有价值的理论资源，它不仅为多中心治理的正当性立法，而且能够负载多中心治理自身复杂的认同难题。

治理结构多中心化：承认政治的展开

“治理革命”作为现代性政治自反性再造，涉及结构自反性和自身自反性两个领域。斯科特

·拉什认为，自反性现代性理论有两个指涉。首先是结构性自反性(structuralreflexivity)，在这种自反性中，从社会结构中解放出来的能动作用反作用于这种结构的“规则”和“资源”，反作用于能动作用的社会存在条件。其次是自我自反性(self-reflexivity)，在这种自反性中，能动作用反作用于其自身；在自我自反性中，先前动因的非自律之监控为自我监控所取代。因此，“治理革命”是以“中心-边缘”的治理结构为对象，并试图在民族国家与治理共同体的平衡中，构建治理结构的多中心模式。这一转变需要以相互承认的法权为原则。

从民主政治要义来审视，现代民族国家遵循着人民主权的政治构建规则。然而，民族国家在其发展过程中，却走向了“中心-边缘”治理结构的“绝对主权”营造。按照理性选择政治理论的解释，民族国家“绝对主权”治理结构的形成，具有挤压治理权相对独立性的制度设计倾向，其关切的重点是建成一个无分歧的政治共同体，而不是体现平等承认的治理共同体。民族国家“绝对主权”治理结构在消除无政府混乱的同时，却不可避免地跌入了利维坦的深渊。对于民族国家“中心-边缘”的治理结构，有两个主要问题值得分析。

第一，民族国家与民主治理的背离。借助“中心-边缘”的治理结构，民族国家有效完成了政治共同体的整合与独立，但也塑造了含混的民族国家性格，尤其是模糊了民主治理的边界。一方面，因标榜人民主权的神圣，而模糊治理权的相对独立性的自主性；另一方面，又将民主治理降格为民族国家的工具，无视民主治理所应具有的价值追求和平等关系。对此，迈克尔·欧克肖特曾描述说：“国家宪政构成的法治权威被解释为权力宰制与行政技术管理；法治权威的程序性或形式性被解释为实质的、''''可欲求性''''的管理或作为；国家的''''规范治理''''(nomocracy)转变成''''目的管理''''(teleocracy)，公民的自我选择与决定很容易被此种国家的''''构成逻辑''''所排斥，公民身份被解释为国家欲达成某种集体目标的''''角色''''或''''功能性''''地位。”在这里，欧克肖特实际上是说民族国家主权被技术化，而治理权的运作和角色背离了民主行政的原则。对这种长期居于现代性政治核心地位的政治现象，著名政治学家文森特·奥斯特罗姆解释了其产生的根源，他认为这种背离情况有两个机制化来源：一是各种雅各宾主义的观念，这些思想具体表现为根据“中心-边缘”的秩序规则完成具体国家治理结构的构筑；二是影响各种关于大型组织构造和导向的“科学管理理性”。这两个机制化的混合，最终导致了对民族国家各个领域以正义和效率为名而中央集权化的彻底认可。

第二，公共领域中相互承认政治关系的扭曲和断裂。“中心-边缘”治理结构将人民主权转换成民族国家的“绝对主权”，治理权被“绝对主权”用来惩戒和规训政治共同体的边缘，对公共生活实施操纵，迫使公共领域“重新封建化”。其结果则是支撑“中心-边缘”治理结构的官僚体制排挤公共生活中的平等商议，扭曲了公民对人民主权和治理权的恰当认同，并最终导致相互承认关系的断裂。因为“扭曲的承认不仅表现为缺乏应有的尊重，它还能造成可怕的创伤，使受害者背负着致命的自我仇恨。”借用齐格蒙特·鲍曼关于“现代性与大屠杀”的理论命意，完全可以说民族国家借助“中心-边缘”结构而形成的“绝对主权”实施了对个体和边缘的“大屠杀”。

对这样的民族国家，哈贝马斯给予了深刻的反讽：“？？法治国家以及作为其核心组织原则的公共性都不过是一种意识形态。”⑤言下之意，这样的公共性只不过是一种“高贵的谎言”，它掩盖了构筑“绝对主权”的事实和肢解了“相互承认关系的完整性结构”的政治规范。

在当代政治思想潮流中，批判“中心-边缘”治理结构成为一种趋势。例如：罗尔斯的“重叠的共识”、阿伦特的“公共性的复权”、哈贝马斯的“商谈理论”，都在不同哲学基础上触及了“中心-边缘”治理结构否定公共生活中民主治理的问题。那么，“中心-边缘”治理结构基础上的“绝对主权”转向“多中心”的治理共同体，其具体路径是什么呢？上述数位背景各异的思想家，都或直接、或间接倾向于维护承认政治这个现代性社会本该守持的原则。就此而言，对国家治理结构所实施价值颠覆的，恐怕正是承认政治这一黑格尔政治思想的遗产，只不过在形式上更具现代色彩罢了。就一定意义而言，承认政治对治理结构多中心化的再造途径，表现在三个相互支援的“问题意识”中。

第一，“民主法治国家的承认斗争”--规则的确立。伴随全球化而来的民族国家形态的改变以及现代政治日益进入多元正义的具体处境，“平等承认的政治发挥越来越大的作用”。因此，需要回到相互承认的政治原则重建公共领域，以再造民族国家和治理共同体平衡的后民族国家的治理结构，这是哈贝马斯试图从规范和事实双重视域解析现代国家合法性的理论一般。在一段纲领性文字中，哈贝马斯说道：“现代法律所保障的虽然是获得国家认可的主体间的承认关系，但是由此产生的权利确保却是永远处于个体状态的法律主体的完整性，说到底就是要维护个体的法律人格，亦即，使个体的完整性--在法律上并比在道德中要弱--取决于相互承认关系的完整性结构。”无论是对民主法治国家的合法性危机、公共领域、还是商谈民主的批判性分析，“相互承认关系的完整性结构”都是最根本的方法论原则，当今民主法治国家遇到诸多治理危机的根源，都可以还原到这一原则中加以反省。

第二，合法反对的商议政治--场域的转换。民族国家的主权应该和治权平衡建构，代议制所提供的政治秩序也不能排斥对更具效能的治理秩序的探索，而民主治理也不应该成为绝对主权的祭坛。在现代性政治重建的规划中，转向民主国家与民主治理平衡的后民族国家诉求，恰恰要抵制统治系统对生活世界的殖民，以求建构一个“相互承认关系的完整性结构”，一个能够自由地、批判性地讨论公共事务的治理结构。这一宏大的政治重建蓝图，即是哈贝马斯商议政治理论的要旨所在。后民族国家带来的不再是绝对主权下承认关系扭曲的“中心-边缘”的治理结构，而是一个公共性获得再生产的多中心的治理结构。在后民族国家的商议政治中，人民主权不再仅仅是限制和抵抗君主主权初始的含义，而且也被赋予了建构公共性治理结构的角色。后民族国家及机制化的商谈政治，推动了治理结构多中心化。最简约地说，商议政治就是推崇合法反对这一处理公共事务的原则。合法反对和“中心-边缘”结构下的命令服从机制不同，这是一种独白式的话语，一种排斥他者的场域。而合法反对遵循的是相互尊重对方的法权身份，彼此之间均从正面直截了当表达意思以谋求正当利益，而不是仅仅否定性地攻击对方。如果说现代性政治重建的一个明显趋势是“由更加灵活的、中心分散的权威系统取代官僚等级制”，并且“民主化进程再次与制度的自反性联系到了一起，且明显表现为自治原则”，那么，作为更加灵活的、中心分散的权威系统或自治运作的场域，则是合法反对的商议。

第三，相互认同的身份--角色的塑造。作为自反性现代性之重要构成的“治理革命”，不仅体现为“结构性自反性”，而且也涉及作为“革命深入进行”的“自我自反性”，即如何解决多中心结构中身份认同之难题。换言之，如果不能有效解决“自我自反性”所表达的身份认同难题，“治理革命”的自反性认同就是不完整的。伴随治理权分散化而来的多样化的治理者，使得具有多元正义色彩的“差异政治”成为必需面对的现实。原先建立在“中心-边缘”统治秩序框架中的强制、服从和命令，势必与多中心结构中平等治理主体之间形成身份紧张。治理模式转换中身份认同的冲突，隐含着主体间性关系的再造，形成了一个反排斥、反蔑视和反差异的“自我自反性”的政治认同吁求。然而，如果非国家的治理者的身份被一种占统治地位或多数人的认同所忽视、掩盖和同化，那么，“得不到他人的承认或只是得到扭曲的承认，能够对人造成伤害，成为一种压迫形式，它能够把人囚禁在虚假的、被扭曲和被贬损的存在方式之中。”依照学术界的勘定，“认同(identity)的意思是说认同是由承认构成的。”因此，多元治理主体之间身份的认同，意示不仅要在观念上将承认政治体现为政治契约，而且必须能够转化为主体间的道德承诺，而道德承诺趋于脆弱，往往是承认断裂的开始。所以，霍耐特把爱、法律和团结作为道德承诺的从初级到高级的发展形式。此外，身份的认同是在与优势群体的持续对话和斗争中形成的，就像查尔斯·泰勒所言，“在社会层面上，认同的形成只能通过公开的对话，而不是预先制定的社会条款。”

所以公开对话成为身份认同的终极证成。国家治理结构向多中心的迁移，也将作为长期以来处于“中心-边缘”结构中边缘地带的“陌生的异类”置于公共治理的中心位置。传统的中心角色不仅要适应非中心化的角色转换，并且还要包容曾经被边缘化的其他角色，彼此承认相互拥有治理者的身份。可以说多元治理主体时代，治理者身份的认同和包容，构成理解“治理革命”的一个正当性视角。

在本节的论述中我们可以看到：“中心-边缘”治理结构的自负，扭曲了承认政治的规则；而多中心治理结构的生成，不仅是消解民族国家“绝对主权”弊端的途径，也是相互承认政治的再生产。相互承认关系不仅是民主共和国立国合法性的辩护原则，而且也是制宪共和国有效治理的运作规则。所以，解构“中心-边缘”治理结构与其说是多中心化的战略，不如说是相互承认政治的回归。

承认政治：民主治理的伦理/知识效应

“中心-边缘”治理结构中，只可能存在欺骗性的“承诺”，只可能采用理性官僚制强化“绝对主权”的秩序，推崇的只能是手段/目的颠倒的虚假的政治伦理。所以，这样的政治伦理就是一种有预谋的伦理。而回归承认政治原则的多中心治理，再造的不仅是国家的治理结构，获得的也不只是身份的相互认同，它还将剔除神性和奴性，矫治工具理性的张狂，将无预谋的伦理确立为公共领域的基本准则。多中心治理开启了新一轮的为承认而斗争的漫漫征程。尽管多中心治理还可以建构其他的分析概念框架，但脱离多中心治理的“政治伦理”前提的研究，其结果要么是自身的问题意识被置换，要么是相应研究议题的碎片化。如果说，工具理性的独白话语代表了民族国家绝对主权治理的幻象，那么承认政治的协商、对话的“他在性”这些无预谋的伦理话语则为多中心治理提供了价值和知识的双重支持。

在后现代社会生态下，社会的风险性、社会集体行动的困境及正义价值的普遍性，构成了公共治理的基本处境。民主治理需要更多的自治实践以满足复杂丰富的公共服务的需求。较之以往，多中心治理不是一种由大规模、强制性的结构所控制，而是通过各种形式的沟通与互惠建构起来的合作秩序。对于利益多元化、治理主体分散化、社群共同体复杂化的当今治理来讲，体认相互承认的原则，是最根本的价值规范。以“相互承认的法权”为原则的承认政治理论，具有“视界融合”的特点，能够为理性、公正、宽容、自由、民主、共和等提供一个共同的价值境域，并作为多中心治理立宪秩序背后的根本“规范”，为民主治理确立了游戏规则。

一般而言，民主治理是一个围绕公共问题而形成的“治理共同体”，在从民族国家向治理共同体生成中，脱离民族国家统治秩序的治理主体组合进一个问题共同体，首先要解决的就是多个治理主体间的政治认同，即确立相互承认的“法权状态”。但作为社会治理的一种历史类型，民主治理的“法权状态”是以平等权利为依据的参与治理公共事务的观念，充分彰显了爱、友谊和互惠、信任等社群价值，因此，这一“法权状态”具有“世界复魅”的性质。当然，“世界复魅”并不是在号召把世界重新神秘化，理性启蒙运动的“祛魅”和后现代政治的“复魅”，都不过是追求解放的手法。“世界复魅”的趋势，就是治理场域向“相互承认关系的完整性结构”迁移，成为社会治理多中心性成长的伦理化制度预设；就是直面“差异”而建构“他在性自我”，使得相互承认的身份政治建构成为公共精神培育的场所；就是恢复被单一中心治理结构压制的公共领域的对话机制，倡导社会消解不合乎协商原则的强硬的不妥协习惯，去熟悉基于同意的治理原则。

民主治理正当性既指向政治的正当性，也涉及知识类型的正当性。建立在民族国家统治秩序框架中的强制、服从和命令等政治秩序，也为社会科学构成一个假想的无需证明的框架。然而，伴随民族国家向治理共同体的生成，“围绕着国家这个中轴运转”的现代社会科学，受到民主治理场域公共性价值和知识的挑战。现代政治科学在获得前所未有的进步的同时，也是一个作为本体的主体性政治“缺席”的知识建构时代，其结果则是在伟大的“社会工程”运动中，功能主义一统天下，占据政治科学知识的巅峰，但却无法为现代性政治的自反性认同提供恰当的理论资源。在具有理性多元主义特征的民主政治文化条件下，政治生活中的“相互承认”问题是现代政治哲学或实践哲学要处理的一个关键的知识社会学问题，致力于在交往理性维度“主体间性”政治科学知识的重建，并以此抱负推进政治学发展，构建“民主治理的政治学/行政学”，应该不是一个幻想。

总之，多中心治理结构不是秩序化的工具理性，而是使得平等主体能够实现伦理关照的交往理性。其实质和要害不在于制度理性主义的精致设计，而是相互尊重的伦理关切。一句话，“正当的承认不是我们赐予别人的恩惠，它是一种至关重要的伦理需要。”