行政战略——政府治理与发展的基础工具

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2007年11月3日由中国行政管理学会、浙江海洋学院共同主办的全国“行政战略”研讨会暨第五届行政哲学大会在浙江舟山隆重召开。中国行政管理学会会长郭济出席会议并作主旨发言。来自全国各高校、部分科研机构的40余名专家学者参加会议，研讨会共收到论文40余篇，论文主题涵盖了“行政战略的理论界定和框架体系、”“行政战略实施及路径选择”、“落实科学发展观、构建和谐社会与行政战略的关联性”、“行政战略与中国行政改革推进”等研究领域。会议期间，专家学者们以主题报告和集中讨论的方式针对这些主题进行了广泛深入研讨和交流。

根据会议论文及大会讨论情况，特综述如下：

一、行政战略的理论界定及框架体系

关于行政战略内涵的理解。行政战略的内涵是研究行政战略首先要回答的基础性问题。在我国行政学界长期以来一直没有行政战略这一提法，也就没有通行的行政战略的界定。本次研讨会上，与会专家学者们从不同角度对行政战略进行探讨。

有学者从行政哲学的角度，认为行政战略是行政主体为实现特定的行政目标而采取的有目的性、有意识的、有针对性的谋略。行政战略是有关实现行政目标的各种战略选择的总称。

也有学者从科学发展的角度提出，行政战略是行政主体根据对制约行政过程和行政发展的主客观因素的分析，从全局出发制定的一个较长时期内行政过程和行政发展所要达到的目标以及实现这一目标的根本途径和方法，包括行政战略目标、战略步骤和战略方针。

还有学者从行政管理角度提出，行政战略是一个行政系统内为实现行政价值或行政目标而进行的全局性、整体性、宏观性的生存与发展之行政设计。行政战略主要分为生存战略和发展战略。行政战略与行政策略相对。行政战略是做正确的事，行政策略是正确地做事，但是二者在一定条件下可以互相转化。

也有学者借助对战略概念的理解，将行政战略界定为在社会主义市场经济体制基本确立，民主政治建设进一步发展的大背景下，为了实现行政管理的科学化和现代化，贯穿于行政决策活动中的指导思想及其指导下的关系到行政管理全局发展的重大谋划。

总体而言，与会学者们表述虽然不一，但对行政战略基本内涵的理解比较一致：行政战略是行政主体为实现行政目标所作的长远的、全局设计与谋划。行政组织实行战略管理能够对未来发展愿景进行前瞻性思考和设计，从而使行政组织发展更具主动性、全局性、适应性和稳定性。

关于行政战略研究的意义。目前，我国理论界对于行政管理的研究还主要集中于国家行政管理主体、行政管理过程、方式和规律等方面，缺乏从战略层面进行研究。因此，对行政战略理论的深层理解与发掘，既可以使宏观战略理论得到更好拓展，又可以更好地服务于社会发展与国家建设。

有学者从理论的角度阐释行政战略的意义，认为行政战略管理已经成为当今政府，尤其是地方政府管理的核心内容和必须致力于解决的重要管理问题之一。行政战略研究对于克服传统公共行政学的局限性、实现公共行政学研究范式的转换具有重大意义。行政战略研究超越了传统公共行政的政治与行政二分模式和韦伯科层制的局限，实现了管理与行政、组织内部管理与外部环境、上级与下级成员之间的三重整合。

也有学者着重强调行政战略研究的实践价值，认为由于全球化、信息化和知识经济时代的到来，加之西方新公共管理运动的影响，我国政府通过对所处环境的综合考量，明确长远发展目标，确立战略管理的思维方式和实践方式，一方面有助于我国和谐社会的构建和科学发展观的落实，另一方面也有助于加快我国政府的行政体制改革，建设服务型政府。

关于行政战略框架体系问题。作为一种新的理论范式和实践范式，行政战略管理途径兴起于20世纪80年代，既受私人部门战略管理的示范性影响，也是政府积极应对环境变化的必然结果。本次研讨会上与会学者尝试性地对行政战略的框架体系进行了多角度的分析与探讨。

与会学者从内容上将行政战略分成行政公平战略、行政服务战略、行政市场战略、行政联动战略、行政分权战略、行政整合战略、行政发展战略、行政效能战略等。也有学者结合我国具体情况对行政战略框架体系进行了分析，认为我国行政战略包含指导思想、基本目标、战略重点及主导原则四部分组成。我国行政战略的指导思想是以人为本；建设服务型政府是我国行政战略的基本目标；我国行政战略的重点是社会管理体制创新；规划行政战略的必须坚持有利于增强国家行政体系活力、有利于发挥社会主义制度优越性、有利于调动人民群众积极性等原则性规定。还有学者认为，与私人部门一样，公共部门也不存在完美的理论框架，针对不同的行政组织环境，行政战略框架体系应该多样具体，并且处于不断完善和发展之中。与此内容相关，有学者提出把专门研究行政战略的学问称为“战略行政学”，认为这将成为行政管理学研究的一个新方向和新领域，从而能够丰富行政战略这一主题的研究。

二、对我国行政战略的理性反思及现实求索

与会学者普遍认为在对行政战略的理论探讨同时，更应关注我国现实情境下行政战略的实施及发展问题。目前我国行政战略的现状、行政战略的总体设计及具体操作等方面内容在与会学者们研讨的主题中都有所涉及。

关于我国行战略实施的总体设计。有学者从行政生态的角度提出，西方政府改革总体而言是流程改革，中国更重要的是结构改革，结构和战略相关，应该不仅从行政系统内部考虑问题，应跳出行政系统对中国的改革进行战略的理性思考和设计。还有学者认为西方的行政战略已发展成熟，中国的远期战略还需加强，中国以往的行政战略是行政系统内部的自我筹划，目前中国应该从外部对行政权力进行划界和定位，并在此理论基础上提出了四权分割制衡、权力边界清晰化、公共权力制度化等观点，这为我国的行政战略研究提供了新的视角。

有学者认为，行政发展战略在行政战略中居于核心地位，是各种行政战略的总战略。行政发展战略是指为了促进行政发展而制定并采取的综合的、整体的、长期的发展谋略和发展规划。要反思和重建中国的行政发展战略，有必要借鉴和厘清西方学者对发展理论的探究所经历的从经济视角到人的视角的转换过程。

另外，有些学者从行政战略实施的起点进行分析，认为行政战略实施要考虑其目标和起点问题，我们以往比较擅长描绘未来的战略目标和宏伟蓝图，对战略起点关注不多。西方国家的制度设计起点在于尊重个人意志和承认个人利益，所以必然从理论上、制度设计和实践操作上对公权力进行具体限制，这对我国的实行战略管理具有很重大的借鉴意义。

还有学者从和谐社会构建的角度阐释我国的战略定位问题，认为构建以融合主义为特征的政民关系是我国的现实选择。我国目前正处于由农业社会到工业社会过渡时期，传统体制下的权力缺乏制约状态没能克服，解决这一难题实现社会和谐的途径便是政府与人民群众融合在一起即融合主义。融合主义的思路能够推动目前中国经济发展以及经济发展基础上的人的全面发展，能够有助于和谐社会的实现。

关于行政战略的具体实现机制问题。机制创新是实施行政战略的有效路径。制度、组织、资金、信息、能力等要素的支持，要素之间相互协调、相互配合，形成良性运行机制，大大提高政府提供公共服务的效能。有学者重点分析了行政战略的决策机制，认为改革和完善我国行政战略体系下的决策机制应该做到改革决策评价监督机制、完善决策民意吸收机制、健全决策公正透明机制、建立决策权责一体机制。也有学者关注更具体的基层政府决策机制问题，认为基层政府的战略设计更为重要，基层政府决策失范负效应更大，更值得关注和研究。还有学者认为行政战略是一个比较抽象的概念，行政战略实施的载体是行政规划，行政规划处于设计行动方案环节，是政府管理过程中不可或缺的重要环节。

关于目前我国行政战略存在的问题及解决对策。与会专家认为，当前中国行政战略中还存在一些问题和不足，具体而言包括行政战略的价值导向和目标规范之间存有偏差、行政战略的制定缺乏足够的动力、行政战略缺乏长远性和全局性、个别行政领导者缺乏战略思维、行政战略执行力度不够等，同时也提出了相应的解决方法，主要有行政部门强化民主行政、扩大公民有序参与；引入竞争机制和完善政府绩效评估体系；加强和改善行政监督；转变领导者思维方式和行为方式等具体方式和方法。

关于行政战略与科学发展观的落实、和谐社会的构建。有学者提出，在我国贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的现代化建设过程中，政府必须不断进行自我完善和发展，构建新型行政战略体系。该体系应实现五大转变：树立先进行政理念，实现由“主体中心”到“客体中心”的转变；明确行政战略目标，实现由“管制型政府”到“服务型政府”的转变；扩展行政变革内容，实现由“单项推进”到“全面变革”的转变；规范行政运行机制，实现由“有法不依”到“依法行政”的转变；理清政府行政职责，实现由“无限行政”到“责任行政”的转变。

也有学者基于科学发展观对行政战略的基本原则和内容等进行了分析，认为行政战略必须充分体现和切实贯彻科学发展观，以科学发展观为指导进一步明确行政战略的以人为本、和谐行政、民主行政、法治行政、效率行政等原则，同时以科学发展观为指导进一步明确我国行政战略的基本内容，具体包括公平战略、法治战略、服务战略、效能战略、分权战略、整合战略和市场战略。此外，还有学者对作为行政战略具体内容的海洋行政战略进行了集中分析和探讨，他们认为加强海洋行政管理是实施海洋开发战略任务的重要举措。

中国行政管理学会副会长兼秘书长高小平研究员对研讨会作了总结。他说，行政哲学学术研讨会始于非典时期，发展于科学发展观时期，至今已成功举办五次，行政哲学学术研讨的主题始终具有鲜明的时代性，这次会议就是学习和贯彻党的十七大精神的一次实际行动。现在是行政战略研究的机遇期，我们必须高度重视行政战略理论研究，并且理论研究要先于实践发展，这样才能指导行政战略实践，才能适应我国行政体制改革的现实要求。