地方人大建立代表辞职制度的有关情况及相关讨论

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近年来，许多地方出于工作需要，根据选举法和代表法关于代表可以辞职的规定，出台了具体的实施条例或办法，建立和实施了人大代表辞职制度。在实施人大代表辞职制度过程中，由于对选举法和代表法有关规定存在不同理解，因而对人大代表辞职制度也存在不同看法。

一、实施人大代表辞职制度的原因

（一）法律关于人大代表辞职的规定过于原则化，可操作程度低，需要对辞职规定进行细化

选举法关于人大代表的辞职问题只是在第四十九条规定了代表向谁提出辞职，而对于代表在什么样的情况下可以辞职或必须辞职并没有作出规定。如果没有代表辞职制度，由于代表名额的限制，将影响地方各级人大代表的正常补选和代表活动的开展，不能有效地发挥代表作用。代表法也只是规定代表可以辞职，却未规定辞职条件、辞职程序等。按照以往惯例，只有触犯法律或犯了错误的人才会失去代表资格。而相当一部分调离原选区的人大代表，并不是因为犯罪或有错误，而是因工作需要调整了职务，改变了身份，并未调离或迁出本行政区域。选举法第五十一条第二款规定：“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。”按照这一法律规定，人大代表资格在代表调离或者迁出本行政区域时，才会自行终止。因此，在没有其他法定可以终止其代表资格的情形时，其人大代表资格仍然有效。对于这一部分人大代表因调动工作而不能很好地服务原选区选民和选举单位的现实问题，现行的法律没有规定，但实践中需要解决这些问题。因此，一些地方人大为了达到调整和完善代表结构的目的，并使人大代表调整工作规范化，因而制定并实施了人大代表辞职制度。

（二）代表名额限制

虽然代表法和选举法未对代表结构作出具体规定，但总的原则是应当坚持代表的代表性、广泛性和先进性。我国目前实行的代表名额分配制度，一个选区或一个单位的代表名额是按一定的比例配置的，岗位职务的变动自然会影响代表结构的合理性。选举法和有关规定对每个选区的代表名额及其代表人数有明确的基数和构成比例的规定。按照代表法第四十一条的规定，代表没有迁出或者调离本行政区域，其代表资格不能终止。因此，如果调离工作岗位或者调出原选区但未迁出或者调离本行政区域的人大代表不辞职，代表不缺额，由于总额的限制，各政党、各人民团体和10人以上联名就无法提出新的候选人，新到任的党政机关正职领导干部就无法补选为人大代表获得代表身份。实践中，任期不满5年变动工作岗位的人大代表，特别是基层干部代表，占有相当的比例。他们带走原选举单位的代表名额，使原选举单位不能及时补选人大代表，影响原选区的代表结构，影响着原选区代表工作的开展，也造成有的地方代表偏多、有的地方代表偏少的情况。

（三）人大代表履行职务的现实需要

按代表法的规定，人大代表应当与原选区选民或者原选举单位保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，在自己的岗位上贯彻执行人大的决议、协助宪法和法律的实施、协助本级人民政府推行工作、努力为人民服务，同时接受原选区选民或者原选举单位的监督。我国目前实行的是兼职代表制，因此，从一个方面讲，人大代表的职务是与其本职工作有着紧密联系的。如果人大代表由于失去岗位职务或不能很好地通过岗位职务履行代表职务，应当说已失去了代表性，不再具备担任代表职务的条件。而新到该岗位的工作人员，由于代表名额的限制又不能及时补选为人大代表。因此，有的同志认为，及时动员上述调离原工作岗位的代表辞去代表职务，根据需要补选相应岗位的人员为人大代表，有利于优化人大代表的结构，增强人大代表的代表性。如果不及时在届内对这些代表进行适当调整，就可能使原选区或原选举单位的意见和要求不能及时得到反映，使集体行使权力的完整性、权威性受到影响。

（四）人大代表调离原选举单位，不利于原选举单位对自己选出的代表实施监督

选举法第四十三条、代表法第五条规定，全国和地方各级人民代表大会代表，受原选区选民或原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。近年来，随着人大代表地位的不断提高，争当人大代表的现象越来越突出，要求对人大代表实施监督的呼声也越来越强烈。逐步建立和完善对人大代表执行代表职务的监督机制，已经提到各级人大常委会的议事日程上来。然而，代表由选举单位选出后调离该选区或选举单位，其参加代表工作和活动就受到很大限制，不便于及时了解原选区或原选举单位人民群众的意愿，不能更准确地反映原选区或原选举单位人民的要求。同时，这些代表执行代表职务的情况，也不便被原选区或原选举单位所掌握，必然影响或制约选民或选举单位对自己选出的代表实施有效的监督。因此，将调离原选区或原选举单位的代表经过必要的制度程序及时进行调换，既是加强原选区选民或原选举单位对代表监督的需要，也有利于加强人大代表与原选区选民或原选举单位的联系。

（五）观念上的原因

长期以来，人大代表在一些人的心目中是一个荣誉称号，不少代表重视当选人大代表后的荣誉，而忽视了它作为一种职务的责任。按照现行法律规定，这种观念上的问题无法解决。同时，宪法和法律赋予人大代表的各项权利，归纳起来达17项。荣誉和权利使得许多调离原选区或原选举单位的人大代表不愿意辞去代表职务。实行人大代表辞职制度，则有助于改善这一状况。

二、人大代表辞职制度的内容

各地建立的代表辞职制度的内容主要包括：

（一）实施人大代表辞职制度的工作原则

从目前各地方建立的辞职制度看，大都包含以下原则：1.依靠党的领导的原则。实施人大代表辞职制度时，一般是先向党委请示汇报。2.发扬民主、依法办事的原则。实施代表辞职制度，一般都事先依法制定人大代表辞职的有关条例、规定或实施细则，并严格执行相关规定。而且对执行代表辞职制度规定或细则有相应的监督办法，防止代表辞职制度的滥用。同时，在实际操作中，为保证代表辞职制度不违背原选区选民或原选举单位的意愿，工作变动也好，执行代表职务不力也好，是否应当辞职，一般先征求原选区选民或原选举单位的意见。3.自愿的原则。代表辞职制度体现自愿原则，尊重代表意愿，不违背代表和选民的意志。对没有辞职意向的代表，大都先做细致的思想工作，由人大常委会或党委组织部门出面进行劝说工作，使其自愿辞去代表职务。4.工作需要的原则。确定代表辞职建议名单主要根据人大工作的实际需要。因人大会议或代表工作需要，确需建议符合辞职条件的代表辞职的，通过做好思想工作建议其辞职。5.及时补选的原则。有关代表辞职后，依法做好缺额代表的补选工作。

（二）人大代表辞职制度的适用主体

从目前各地的规定看，人大代表辞职制度主要适用于以下几种情形：1.调离原选区或原选举单位。2.担任地方党委、政府主要负责人的人大代表调至其他部门工作。3.担任党政部门主要领导和人大常委会领导职务的人大代表改任非领导职务或退休的。4.担任群、团领导职务的人大代表调至其他部门工作的。5.因健康原因不能执行代表职务的。6.其他原因，如当选代表后长期居住或生活在国外的；长期在外地工作，与原选区选民无法联系、不愿联系的；当选代表后没有履行过代表职责、不参加人大会议或代表小组活动的；犯有严重错误在群众中造成不良影响的人大代表等。

从有关地方人大代表辞职制度实施情况看，代表辞职制度的适用主体或对象可分为两类：一是特殊身份的代表，如“岗位代表”或“官员代表”。二是不作为、不积极履职的代表。综观当前各地人大代表辞职制度的有关规定及实践，有一个共同之处，就是把因工作岗位变动，但又未调离本行政区域的、具有国家机关工作人员这种特殊身份的人大代表，作为辞去人大代表职务的主要对象。

（三）实施人大代表辞职制度的工作程序

地方人大考虑到代表辞职既涉及法律性和程序性，又关系到辞职者本人，因此从法律和法理的角度出发，大都制定了人大代表辞职的具体程序。主要是：1.人大常委会代表工作机构定期了解代表变动情况。2.人大常委会代表工作机构根据代表变动情况和工作需要，提出需要辞职和补选的名单。3.人大常委会主任会议讨论研究。4.在人大常委会主任会议讨论后，及时向同级党委报告，取得党委的同意和支持。5.与代表本人谈话，向其提出辞职的建议。对需要辞职的代表，党委相关部门在谈话时，要向代表说明辞职的原因、依据和程序，建议其提出辞职。为了让代表满意地接受辞职建议，有些地方人大常委会及其工作机构上门宣传有关法律规定，做细致的思想工作。6.代表本人提出书面辞职申请，说明辞职原因。7.代表资格审查委员会审查，提出接受辞职的建议报告，主任会议对建议报告进行初审，决定是否列入常委会会议议程。8.人大常委会听取并审议代表资格审查委员会的审查报告，以常委会全体组成人员的过半数表决通过接受代表辞职的决定。9.公告原选区或原选举单位。10.及时补选缺额代表。对于代表辞职被接受的，根据工作需要和代表缺额的选区或界别，按照选举法的规定，及时补选。

有的地方人大常委会在实施人大代表辞职制度时，采取了先让人大代表辞去代表职务再公布行政调令的做法。

三、对建立和实施人大代表辞职制度的讨论

（一）一类观点认为，代表届内辞职，是完善选举制度的有机组成部分，能更好地发挥人大的职能。

1.有利于端正社会对人大代表的性质和地位的认识。人大代表是国家权力机关的组成人员，实施人大代表辞职制度，把人大代表纳入职务轨道，有助于端正社会对人大代表作为国家权力机关组成人员的性质和地位的认识，同时，也有助于增强人大代表的责任感、使命感。

2.有利于民主资源的优化配置。人大代表调离原选区或原选举单位后，联系原选区选民或原选举单位、接受原选区选民或原选举单位的监督有可能流于形式。人大代表辞职后可以让出位置来给那些能够充分反映选区选民要求和意愿的代表，从而实现民主资源的优化配置。采取这样的制度，既可以降低社会成本，又符合当前实际。

3.有利于保持代表工作的连续性，确保代表作用更好地发挥。实施人大代表辞职制度，把不能、不愿、不尽心执行职务的人大代表及时调整出代表队伍，可以及时、合法地补选空缺的代表，保证代表在结构上的合理性、界别上的广泛性和素质上的先进性，也可以保证闭会期间各代表小组开展活动，有利于代表作用的有效发挥，更重要的是能够保证人大的权威性和代表结构的完整性。

4.建立代表辞职制度有充足的法律依据。⑴选举法第四十九条和代表法第四十一条关于代表可以辞职的规定是法律对代表辞职最直接、最明确、最重要的规定。⑵根据代表法第四条和第五条的规定，作为选区选举的人大代表，在履行代表职务过程中，不但要与选区选民保持密切的联系，还应该受到他们的监督。如果这些代表因工作调动的原因而离开自己原来的选区，不能达到法律规定的要求，辞去代表职务是恰当的。

（二）另一类观点认为，虽然人大代表辞职制度的实施取得了一定的效果，但也存在一些问题。

1.辞职制度的适用问题。从代表法和选举法看，对人大代表可通过3种方式终止其代表资格：由于犯错误或选民不满意而罢免；自愿辞职；代表资格自行终止（如病逝）。代表如有违法违纪、工作严重失职或不能履行代表职责等情况的发生，应适用罢免程序，选民或选举单位有权罢免自己选出的代表，这也是我国选举法的一项重要原则。但目前存在的问题是，一些地方人大常委会在人大代表犯严重错误或选民不满意时，用辞职代替罢免，适用代表辞职规定使其失去代表资格。有学者认为，在处理代表资格问题上，原选区选民有权罢免自己选出的代表，这是选举权的延伸，也是对选举权的一种保护。以辞职代替罢免，将原选区选民和原选举单位置之一旁，忽视了对选民享有的这项罢免权的保护，实质上剥夺了选民的这一权利，弱化了监督手段和效果，降低了人大的权威性。

2.有关组织建议人大代表辞职的做法没有法律依据，超越了权限。建议代表辞职缺乏法律依据，法律没有授权任何机关和个人有要求代表辞职的权力，建议代表辞职是一种权力运作的偏差和错位。人大代表的地位是宪法和法律赋予的，代表资格的终止只能依法进行，在法律之外，人大常委会以及有关组织都无权建议人大代表辞职，无权妨碍甚至剥夺代表的权利。作为县、乡两级人大代表，除了法律对停止执行代表职务和代表资格终止的规定外，无论其是否适合担任代表职务，还是其能否履行代表职务，最终决定的权力都应由选区选民来行使。是否服务选民，原选区选民最有发言权。绕过原选区选民，擅自为原选区选民做主，实质是不尊重原选区选民意愿，其目的是为了解决无法补选的问题，而非为了维护原选区选民的合法权益。

代表辞职制度确立后，难以避免一些侵权现象。比如当有关机关和组织向人大代表提出辞职建议后，代表明确表示有愿望、有能力履行好代表职务，而有关机关和组织如果仍然反复给被建议辞职的代表做工作，最终使被建议辞职的代表极不情愿地提出辞职。这种情况违背了代表本人的意愿。

在人大代表辞职制度的实际操作中，出现了较多数量的建议代表辞职的情况，许多地方都是有关机关和组织在发挥主导作用，让组织部门找人大代表谈话，人大常委会或其主任会议建议代表辞职，这与自下而上的选举规则、与代表由选民决定的规则产生了根本冲突，是对选民意愿的漠视。现行法律并未赋予机关和组织可以找代表谈话规劝人大代表辞职，也未赋予人大常委会或其主任会议建议人大代表辞去代表职务的权力。这种做法有人大工作、代表工作行政化之嫌。人大代表制度作为我国民主制度的重要组成部分，民主是其基石。而民主选举的核心要求就是充分尊重选民的意志，而不是依靠行政命令来达到民主的目标。以行政方式强行将自己的意志注入民主制度的运行，这是与人大的民主价值取向背道而驰的。

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