长三角法制协调问题初探

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长江三角洲是我国经济发展水平最高、综合实力最强的地区之一，也是市场化发育程度最高和最具活力的地区之一，长三角地区占全国1%的土地和6%的人口，创造了18%的国内生产总值。现在，长三角地区为了谋求合作和共同发展，又提出了经济一体化的主张和愿望，并采取了相应的积极措施。实际上，这种一体化，并不限于纯粹的经济发展，还涉及交通、城市规划、环境保护和知识产权保护等一系列社会问题。长三角的这种一体化进程，不仅适应经济全球化和国内市场统一的需要，而且还有相同的经济基础和文化背景为支撑。但是，要推进这种一体化，仅仅靠相同的经济、文化和愿望是不够的，还需要协调一致的法制作为保障。否则，地区间市场壁垒、体制障碍和规章制度相互不一致、不协调，在经济活动中势必会增加企业包括政府的交易成本。

这些矛盾在很大程度上可以归结为一个问题，那就是法制的不一致甚至相互冲突。如果为了地方利益、局部利益，两省一市通过地方立法、制定规章、甚至出台政策的方式，人为地设立贸易壁垒，导致恶性竞争、重复建设以及市场准入的困难，那么必然会严重阻碍了长三角经济的长远发展。可以这样说，长三角法制协调问题的解决已经迫在眉睫。，“长三角一体化”是经济界、学界乃至新闻界最热门的关键词，近两年来各地各界召开的长江三角洲区域经济研讨会议已达100次之多。国内外的学者们对长三角一体化这个论题已经进行了深入、细致的研究，关于该论题的文章可谓汗牛充栋。然而，这些论文大多从经济学、管理学、政治学、历史学甚至人类学的角度来阐述一体化问题，从法律角度探讨该论题的可谓凤毛麟角，对其系统研究更是付诸阙如。所以，从法学角度系统论证长三角法制一体化的可能途径、实现的可能性以及协调的程序是非常必要的。

途径之一，改变传统行政区划的设置、职能和性质，设立长江三角洲经济特别行政区[i]。采取经济"特别行政区"的办法，以确保个别具有特殊经济潜能的地区，克服传统行政区划的束缚，充分发挥其规划、组织、协调的功能，行政区划范围的设定应由国务院牵头，三省市共同协商。既然三省市变成一地，法制协调的问题就迎刃而解了，只要在内部做好法规、规章以及政策的清理工作，就可以达到法制的协调。表面上看，这种方案似乎相当理想。然而，行政区划是在长期历史发展的过程中逐渐形成的，立即消除并不具有现实可能性。但我们可以大大削弱行政区划的一些东西，比如行政区划的观念、行政区划下的考核体系等。如果不解决观念问题，仅仅从行政区划的角度去考虑法制协调问题是没有实际意义的。如果不转变观念，没有一个经济全球化的观念，按照WTO的要求实现法制协调，单想靠扩大地域是不能实现的[ii]。

途径之二，国家成立"长江三角洲经济管理局"，统一规划、协调和实施与经济相关的法规、规章以及政策。可惜的是，这一方案在中国曾有过并不成功的先例，长三角有关政府部门和企业已经共建并参与了4个区域性合作组织,即长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院及长江开发沪港促进会。然而都是“议而不决，决而不行”，现在江浙沪竞争的成分大于合作，都能算出合作的收益大于搏杀的收益，但大家都走入“囚徒困境”，于是都指望别人首先改变法规、规章以及政策，从而达到法制的协调，务虚现象十分严重。这是观念问题，还有就是权限问题。如"上海经济区规划办公室"，权力非常有限，它仅有协调的责任，并无决策的权力，而各行政区划地位显赫，尾大不动。实际上，法制的协调工作并无实质的进展。其实，这种地方政府间组织在国外已有成功先例，为了对田纳西河流域内的自然资源进行全面的综合开发和管理，1933年美国国会通过了“田纳西流域管理局法”，成立田纳西流域管理局（简称TVA）。TVA的管理也因此成为流域管理的一个独特和成功的范例而为世界所瞩目。其中最重要的经验就是实现法制的协调。美国是联邦制国家，州的权力很大。田纳西流域地跨7个州，TVA要实现对田纳西流域的统一开发管理，没有法制协调是难以想象的。因此，美国国会于1933年通过《田纳西流域管理局法》，对TVA的职能、开发各项自然资源的任务和权力作了明确规定，TVA法的这些重要规定，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。同样，长江三角洲经济管理局"则应赋于规划、协调法规、规章以及政策的权力，甚至应当赋予地方立法权，从而实现长三角法制的协调。

途径之三，通过地方立法机关之间的协调，来达到法制的一体化。为了地方利益、局部利益，三省市的地方权力机关有时通过制定地方性法规的方式，人为地设立贸易壁垒，严重阻碍了长三角经济的长远发展。那么怎么才能实现法制的协调呢？解铃还需系铃人，地方立法机关之间的协调无疑是最佳方案，这是一种事先控制，期望防止法制冲突问题的发生，而不是出现问题后的补救，以减少社会的总成本。这种协调机制需要及时和准确的信息，但不幸的是这些常常难以做到的。我们至少面临着以下几个问题：其一，如何在地方立法上保持一致？其二，没有立法权的城市，如何在法制上与各城市保持一致？其三，地方权力机关作出的协议的法律性质和效力如何？如何保证这些协议在各城市的贯彻执行？在国家最高权力机关专门授权的前提下,以地方国家权力机关为中心,建立长三角经济区立法协调机构或成立一个立法技术性协调机构，统一协调上海与浙江、江苏以及其他有立法权的单列市的立法工作,解决可能出现的立法冲突，或许能将立法冲突减小到最低程度。对于没有立法权的城市的法制协调问题，我们应变通地、切实地运用好备案制度所赋予省级立法机关的立法监督权，充分发挥备案审查这个事后监督的工具，以便达到法制的协调。

途径之四，通过行政协议来实现法制协调。新一轮的长三角热，显现出更为鲜明的年度烙印：政府的推动力量，政府从后台走上了前台，从被动走向了主动，成为主导并推动法制协调的最重要力量[iii]。2003年，法制协调工作取得了长足的进步：旅游方面，取消了异地旅行社车辆不得跨区行驶的禁令；工商方面，三省市著名商标享受同等待遇和同样优惠政策；求职方面，在宁波、苏州等地取得的英语口译等证书，开始“走遍长三角”；金融方面，束缚资金流动的绳子也开始讨论松绑……与此同时，是一些法规、规章以及政策开始协调，并且重新规划制定。虽然成绩显而易见，但是影响长三角法制协调的不利因素，并没有得到消解，一些阻碍一体化进程的深层次原因尚未触及。我们至少面临着以下几个问题：其一，行政协议的法律性质和效力如何？如何保证行政协议在各城市的贯彻执行？应当说，在现行行政体制不变，市场体制转轨、行政职能转变的情况下，出现上述种种与法制协调化趋势的要求所不和谐的矛盾，也是一种正常的、必然的现象。这背后的关键是：顺势而为，审时度势，排礁清障，力求为法制一体化创造良好的环境。而在把“共识”化成“行动”，最后实现“共赢”的过程中，要抓住一些契机，加力推动，以期获得突破性的进展。其二，地方政府在法制协调的过程当中起到什么作用?“政府万能”还是“政府无能”？我们正向社会主义市场经济的方向转轨，政府对相对人的约束性越来越小，也不应具有过多的约束力，法制协调问题的解决，很大程度上还是靠市场。要把政府调控机制从什么都管转变到强调政府创造一个市场经济的环境和条件。

最后，我们要谈谈区域性法制协调的实现程序。“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”，同样，法制协调的实现过程也得遵守一定的方法、步骤，这本身就体现了正义。法制协调到底应当遵循什么程序呢？我们认为，主要包括：识别区域法制冲突、确定立法标准、拟定协调方案、分析方案、分析方案和实施方案以及评价实施的效果与方案适度调整，等等。

总之，长江三角洲的法制协调工作任重而道远。

[i]参见朱荣林：《长江三角洲城市群协调发展重点区域研究》，载上海协作网2002年12月4日。

[ii]参见王丰、翟明磊：《“大上海”之路受阻何方？》，载《南方周末》2002年12月15日。

[iii]参见吴焰：《2003长三角最鲜明烙印：政府推动》，载《华东新闻》，2003年12月18日。（公务员之家版权所有）