区域法制协调：和谐社会的风向标

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党的十六届四中全会提出了要构建“和谐社会”的目标，中央经济工作会议又把“以人为本努力构建社会主义和谐社会”作为经济工作的一个重点。在市场经济环境下构建和谐社会，不仅仅需要我们在理论上回答什么是和谐社会，同样重要的是，我们必须在实践中更具体、更现实地落实到与人民群众利益息息相关的政策、策略与发展手段调整上。因而，正确处理现实问题中的难点、焦点、热点，往往是我们衡量能不能建设好和谐社会的风向标。

和谐社会，自应包括区域和谐，其最高目标就是区域一体化。同时，党中央还提出了科学发展观。科学发展观要求区域经济和社会的协调平衡发展，实现区域优势互补、经济一体化。和谐、科学发展或区域一体化，都意味着从无序到有序，或者打破原有的系统结构而形成新的系统结构。这就需要改变原来的序参数，建立新的序参数。在现代法治社会，这种序参数主要是法治，而仅仅靠相同的经济、文化和愿望是不够的。只有建立和健全区域法制协调机制，才能消除区域内不同行政区之间的市场壁垒、体制障碍和规章制度相互不一致、不协调，减少市场主体和政府的交易成本，实现区域经济和社会的和谐发展。

对转型时期的中国而言，寻求一种区域法制协调的机制是甚为重要。然而，什么样的协调机制，取决于我们具有什么样的基础或者平台。当然，现有的基础或平台在一定条件下也是可以改变的。但是，要创造条件，改变这一基础或平台，需要考虑几方面的问题。一是有没有必要，即现有平台上的法制协调机制是否充分、可行。如果现有平台上的协调机制已经充分可行，则没有必要去改变现有的基础或平台。二是代价是否过高，如果改变现有的基础或平台的成本过于高昂，这也是困难的。三是时机是否成熟，在改变现有的基础或平台的时机成熟前，经济一体化的进程并不能停止，仍必须以现有基础上的协调机制来解决。四是协调机制间是否存在矛盾，即现有基础上的协调机制与改变基础后所建立的协调机制是否会存在矛盾。如果不会出现矛盾，则在时机成熟时改变现有基础、建立新机制后，现有协调机制可以嫁接到新机制中去。

基于上述考虑，我们必须立足于对现有基础以及现有基础上协调机制的研究。那么，我们现在到底具有什么样的基础呢？这是我们首先要考察的问题。在考察现有基础的上，我们将考察这一基础所能提供的协调机制，总结这一协调机制的经验教训，进行理论分析。同时，本文将考察国外区域法制协调机制，分析可供我们借鉴的经验。在上述研究的基础上，将提出完善或改进区域法制协调的措施。

一、现有区域法制协调模式

出台一种机制，或者要进行机制创新，必须有一个逻辑平台。要建立适应区域经济一体化的法制平台，统一的法制是理想的，但要么是不现实的，要么就是不充分的。我们必须以区域经济一体化，行政区划和利益主体不变，以及中央和地方的职责分工为前提，在国家统一法制的基础上谋求多元法制的协调。

法制协调的前提是，共同体已经存在。实现法制协调的机制，是以上下级隶属关系和领导监督权为核心的国家权力机制，包括行政机制、法律解释机制和司法机制，以及由《立法法》所确立的法律、法规和规章审查机制。通过这些机制，我们所要达到的目标，是法制的统一即一个法制体系。其实，上述协调机制是一种纠纷或冲突解决机制，具有事后性。这些协调机制对区域法制协调是有意义的，但却是不充分的。通过近多年的实践和探索，目前事前或事中的区域法制协调机制主要有以下两种，即行政协议制度，和磋商沟通制度。在实践中，一般都称行政协议制度为市长、厅局长、主任联席会议制度，行政协议是联席会议所达成的一种结果。但在法学上，所重视的就是这种结果，而不是联席会议本身。以长三角地区为例，

它的缔结主体，是长三角地区的行政机关，即省、市人民政府或职能部门，是一种对等性行政契约；缔结形式是行政首长联席会议。长三角的行政契约包括两个层次，即16市人民政府之间的行政契约和江浙沪两省一市及16市有关职能部门之间的行政契约，具体形式表现为“宣言”、意见（向）书或“协议”，长三角行政协议在内容上充分体现了求同存异和互信互让，只载明近期能够实现的一体化事项，所达成的共识。行政契约制度以尊重各方意愿为前提而达成共识，对长三角经济的一体化和法制的协调起到了很好的作用，已成为其他区域法制协调的榜样。但是，在我国，这种制度本身还没有法律化，因而在长三角的实践中也会存在这样那样的问题，如责任条款缺失和效力不明确等，因而其作用的进一步发挥也就受到了限制。区域磋商机制，是指各省之间直接进行磋商和对话从而达成共识的法制协调机制；沟通制度，是指各地区国家机关之间互通信息，各成员方基于经济一体化的共同目的，自觉、积极地实现联动或采取一致措施的法律协调机制。以长三角为例，2001年在杭州正式启动磋商机制；2002年第二次磋商会议在江苏扬州召开，江浙沪三省市的常务副省（市）长之间的磋商机制初步形成。这是长三角地区最高级别的法制协调机制。沟通制度的典型实例，是对房地产价格的平抑。这种协调机制的有效性，完全有赖于成员方对共同体的责任感和自觉性。

二、域外区域法制协调模式

国外对该论题的理论和实践无疑是先行的，我们需要学习借鉴它们的先进经验和吸收他们的失败教训。美国的区域协调机制主要包括：州际协定（interstatecompact）和行政协定(administrativeagreement)、共同法律行为(legalaction)、示范法(uniformlaw)以及信息网上共享制度。其中，州际协定是最为重要的区域合作机制，从上世纪20年代开始，美国各州共签订了数百个州际协定，范围涉及边界、能源、教育、防止犯罪、河流治理以及经济合作等。另外，美国的区域合作实践证明，州际协定和行政协定具有相同功能，都能促使博弈各方实现合作，以便达到正和博弈，但由于行政协定具有更强的灵活性，它的生效也不需要得到州立法机关或联邦政府的批准，它在实践中更为容易谈判成功，所以行政协定也越来越受各博弈方的欢迎。从历史变迁来看，美国州际协定有三种：各州之间签订的协定、联邦与各州签订的协定以及在联邦与州的计划机构基础上的各州之间的协定。州际协定产生的机构也有三种：各州之间的协定产生的州际机构、联邦政府设立的机构（田纳西模式）以及由联邦与州共同设立的联合机构（特拉华模式）。

在20世纪30年代，最著名的这类联邦机构莫过于田纳西河流域管理局（TennesseeValleyAuthority，简称TVA）。它在水资源的管理，特别是水能的利用方面功不可没，它甚至成了整个世界上解决河流问题的典范。然而，TVA是一个联邦机构。虽然它被认为是协调联邦和州关系的有效工具，但是这并不能改变它的性质，它不是州际机构。所以，它面临着以下的批评：第一，由于TVA是联邦政府设立的，是自上而下的，具有强制性，在联邦制的美国，州政府具有相对独立性。所以，这类并不植根于地方的机构，在很大程度上，并不能被州政府所认同。第二，就权限而言，TVA具有极其广泛的权力，它甚至完全排除了其他水流管理部门的权力，不管是联邦的还是州的，严重侵害其他机构的既存利益。因此，它的设立势必会遇到巨大的阻力。第三，而从另一个角度来看，联邦政府并不能授予TVA足够多的权力，虽然这些权力对于有效管理水流是必须的。在美国宪法中，联邦政府和州政府是有权力的划分的，州政府的有些权力是独有的，联邦政府并不能任意攫取的。所以，纯粹的田纳西模式已被历史所淘汰。值得一提的是

“联合计划机构”模式，这类机构的功能只是制定计划，并不具有管理的职能，一旦计划制定完毕，剩下的实施工作就由州和联邦分别进行了。相比于纯粹联邦机构模式（即田纳西模式），这类联合计划机构模式已经取得很大的进展。但必须指出的是，这些联合委员会也不同于联合条约模式（即特拉华模式）中的特拉华流域管理局，后者同时具有计划和管理的功能。其实，我们并不能对各种模式的优劣一概而论，需要的是具体问题具体分析。在具体选择一个模式之前，我们需要考虑政治、经济、社会因素以及各个成员的具体需求，也需要制定合作大纲，具体列出现状、发展方向以及有利因素和不利因素，综合考虑各种背景，然后再采用合适的模式。但是，随着江河流域的资源日益稀缺，也许采用更为成熟和更为全面的模式才能缓解这种压力，联合计划机构模式只不过是特拉华模式的过渡形式。特拉华模式较好地协调了联邦与州的关系，较好地体现了协定各方成员的利益，已成为了区域法制协调机制的发展趋势。

在德国，（联邦和州）为达成没有约束力的协议而成立的合作小组是绝对适法的。各州还有权通过协议的方式成立沟通的行政机关或者其他共同行政机构。另外，联邦和各州可以成立作为共同行政机构的高级财政厅，主管特定行政任务的联邦和州的专业部长或者其他公务主体共同成立的委员会，各州不仅可以成立共同的行政机关，而且可以成立共同的行政主体，即由各州共同建立、出资的公法人（公法设施）。

三、区域法制协调模式的完善

在现行行政区划和地方权限的基础上，目前的行政协议制度和磋商沟通制度，是区域经济一体化和法制协调的明智选择，所要努力的是如何进一步强化和完善问题。

首先，强化和完善行政协定制度。从美国的实践来看，行政协定无疑是区域合作的最为重要的工具。然而，在我国这种制度本身还没有法律化，因而在区域合作的实践中也会存在这样那样的问题，如责任条款缺失和效力不明确等，因而其作用的进一步发挥也就受到了限制。如何强化和完善行政契约制度，在我国目前并无相应的法律依据，只能就现实问题和理论原理加以讨论。比如，行政协定的内容，应当具体明确。内容不得违反有关法律规范的规定。也不应当约定属于市场调节的事项。规定和完善违约责任也是强化行政契约约束力的重要举措。另外，我们还需要研究省际行政协定签订权的适法性以及省际行政协定与全国人大的批准问题的关系，行政协定的争端解决机制，行政协定签订过程中公众参与，行政协定实施过程中侵害相对人权利的救济，行政协定违约责任的承担方式，以及模范法草案的起草及其意义。

其次，加强地方立法和地方规章的制定和清理。对区域经济一体化进程中的重要事项，应通过地方立法和制定规章来加以保障。当然，各省市的地方性法规和规章，应当保持一致。为了保证这种一致性，有关议案可以根据所缔结的行政契约、磋商结果、所沟通的信息或者咨询论证报告来拟定和提出。

再次，推进和扩大公众参与。区域经济一体化和法制协调，不仅仅是政府的事，更是公众的事。各地政府，不能一厢情愿地推行经济一体化，在哪些方面、什么时候推行一体化，都应充分尊重民意。因此，行政契约的缔结，相关法规和规章的制定，有关重大措施的出台，都应事先公布方案，让大家充分了解，并应通过座谈会、论证会等形式广泛听取各界民众的意见，也可以根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定采取听证会的形式听取意见。

最后，加强和重视模范立法工作。在美国，为了加强各州立法的协同一致，往往由民间团体起草一个供各州采纳的模范法案。我们认为，基于协调一致的目的，缔结行政契约，制定地方性法规和规章，以及采取重大行政措施，都需要有一个全面、综合考虑方利益和需要的立法方案。模范法无疑是实现该目标的有利工具。（公务员之家版权所有）